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2009年以来，公共租赁房逐渐成为保障性住房的主体，并有和廉租房融合的趋势，但其建设和管理中也暴露出诸多问题，其中既有认识方面的问题，也有实践中的问题。本文选取了10个问题，其中包括几乎所有国家都会遇到的共性问题，以期为公租房的完善与发展提供理论支持。
一、为什么要建设公租房
一个社会的进步和文明往往体现在如何对待那些弱势群体的权利上。在罗尔斯著名的“两个正义原则”中，除满足基本的平等自由原则外，社会制度安排应该考虑社会最不利成员的最大利益。在住房领域，公租房应该是最符合此原则的，而其他种类的保障性住房，例如经济适用房或两限房，未必满足此原则。所以，公租房存在的首要目的是缓解社会矛盾、促进经济社会的可持续发展，从终极意义上讲可以归结为维护社会权利和践行社会正义。在法国、英国、丹麦、比利时等欧洲国家，住房权明确写入了宪法或法律，成为一种积极权利。一旦某种权利成为一种积极权利，往往社会就有义务为其获得这种权利提供物质保障。当然，也要意识到，权利的演化和实现毕竟要受到整个社会经济发展水平的制约。
对我国来说，在住房制度改革之初，政府和一些国有事业单位手中掌握的公房基本上全部低价卖给了个人。待到市场化改革后，商品房价高涨才意识到商品房市场并不能解决“人人有房住”的目标。因此，大规模的公共租赁房建设除了上述的践行社会正义外，实乃亡羊补牢之举。如果将公租房看作是一种准公共产品或“社会基础设施”，那么经济学家公认的具有良好基础设施的中国其实在公共住房方面是欠缺的。所幸的是，中央政府也意识到这点，在2009年后，公租房的财政支持力度逐渐加大。
除此之外，公租房的建设也要与中国经济发展的新阶段联系起来。2004年后，大规模的农村剩余劳动力逐渐开始萎缩，中国经济发展进入了产业结构升级的新阶段。全球金融危机后，中国经济增长的轨迹发生了位移。尽管一些经济学家如林毅夫、姚洋、张军等人对未来10～20年经济增长速度充满信心，但一个基本的问题是中国宏观经济的资本回报率在迅速降低，这一点在伍晓鹰、白重恩等人的最新实证研究中表露无遗。通俗地说，就是各行各业赚钱越来越难，这意味着以往的高增长胜景难再。要恢复高增长已不大可能，甚至保持8%的增长速度，都要付出更大的努力。寻找新的增长动力除了希望中国经济增长的地区格局转换外，服务业的发展和城市化被寄予厚望。但商品房市场的“一枝独秀”从某种程度上通过资本的虹吸作用抑制了中国产业结构的调整，中国的城市化也一直停留在“半城市化”阶段，大量进入城市的民工只是工作在城市，而不在城市消费。最新统计资料表明，截止到2011年，我国城镇人口已有6.91亿，城镇化率达到51.27%，城市人口首次超过农村人口。但是，其中有17%的人口生活在城镇但没有在城镇落户，另外还有7000多万流动人口。其中一个关键原因就在于这2亿人口受制于商品房市场的高价无法彻底融入城市。一方面，商品房市场的高房价拒绝他们；另一方面，中国城市化进程的深化又需要他们融入城市，不要像候鸟一样在城乡中摇摆造成各种经济社会问题。除了大规模的公租房建设，难道还有其他途径吗？所以，公租房的建设，应该提升到在中国经济增长的新形势下，为经济增长寻找新动力的高度。
二、谁来建设公租房
理论上，地方政府更了解本地居民和经济形势，因此财政分权理论认为对公共住房这种事物，地方政府是责无旁贷的。但是，这并不意味着中央政府没有责任。中央政府之所以有责任，是因为公共租赁房具有与基础教育类似的准公共产品性质。尽管公共经济学中从产品的非竞争性和非排他性来看，公共租赁房与这两种性质完全不搭界，但鉴于其在帮助弱势群体和践行社会正义方面的成效，我们会把它视为一种准公共产品。这意味着对这种具有外溢性质的产品，中央政府也是有责任的。
严格来说，就市一级政府而言，其不仅掌握了更多的信息，更了解当地居民的偏好，更重要的是目前土地出让收入基本上完全给予了城市政府，因而城市政府理所应当在公共租赁房方面承担主要责任。但是，地方政府更多的压力其实是来自于中央政府的政治压力。作为处于GDP考核和地区竞争中的城市政府，公共租赁房的短期机会成本是相当大的（尽管从长期来看，公共租赁房将有利于城市竞争力的提升）。如果没有来自中央政府的压力，地方政府之间的博弈结果必然是“拖字诀”。所以，在目前这种自下而上的问责体制尚未健全时，自上而下的压力完全有必要。
城市政府承担主要责任，并不意味着要回归到住房体制改革前的公房分配制度。正如笔者在之前的文章《公租房企业化运营中的政府角色》（见《中国房地产》综合版2012年第7期）中曾谈到，公共产品的供给和生产是可以分离的，政府完全可以与企业建立公私合作的伙伴关系，这就如医保机构、病人和医院之间的关系一样。
此外，目前地方政府的一种看法是，公共租赁房是否会吸引所谓低素质人口，造成各种社会问题。这种担心主要涉及到一些外来务工人员大量流入的城市。这种担心并没有道理。原因有两点：一是城市的发展本身需要各种层次的工作，实际上，随着无限劳动供给的终结，一些外来务工人员已经开始供不应求，其收入甚至超过一些本科毕业生。从某种意义上来说，地方政府担心的应该是这些人不愿意留下来。二是，即使政府没有提供公共租赁房，他们本身也已经在城市“安营扎寨”，普遍存在的工棚、城中村就是例证。城市政府在过去不保障他们的居住权利，因而并没有形成一些发展中国家普遍存在的贫民窟现象。地方政府现在将他们列入到保障对象，只不过是直面现实不再掩耳盗铃而已。在实证研究方面，复旦大学陆铭等人（2012）的研究表明，城市规模每扩大1%，个人的就业概率平均提高0.039～0.041个百分点（各种社会问题往往与就业有关），其中低技能组别劳动力的受益程度最高。不过，尽管如此，如果某地的公租房一枝独秀，确实有可能导致外来务工人员的更多涌入。解决的办法并不是提高门槛，而是所有城市政府都应加入到保障外来务工人员的居住权利中来。同时，为了提高地方政府对公租房建设的动力，中央政府的财政补贴也非常有必要。目前，中央政府对地方新建公共租赁房是有补助的，重庆的公租房建设目前得到的中央补助最多。 三、为谁建公租房
公租房的保障对象大体上可以分为三类：一是中低收入住房困难家庭，他们的经济支付能力难以通过市场购买或租赁住房，而按现行政策又不属于经济适用房和廉租住房的供应对象，这部分人是“夹心层”的主体；二是进城务工人员和其他外来人员中的住房困难者，他们中的相当一部分虽长期生活、工作在城里，但是由于没有城镇户籍，尚未纳入政府住房保障范围；三是新就业的机关、事业单位和国有大中型企业中购房支付能力暂时不足的住房困难职工；除这三类外，还有一些虽属经济适用住房或廉租住房的保障对象，但由于房源供应不足尚在轮侯中的低收入住房困难家庭。
对于第一类和第三类保障对象，目前基本上没有争议。但将第二类列入到公租房的保障对象，尽管在中央政府的文件和一些地方政府颁布的公租房管理办法中，有过明文规定，但实际执行情况并不令人满意。例如在杭州的公共租赁房受理公告中，基本上就只是针对第一类和第三类人群，找不到外来务工人员的位置。其政策文件只是规定“外来务工人员集中的开发区、工业园区应以建设集体宿舍为主，由各区、县（市）政府（管委会）独立选址建设，以解决符合条件的外来务工人员的住房问题。”。北京的规定也大体类似，要求对于外来务工人员，除满足北京的收入、住房规定和工作标准外，“由各区县人民政府结合本区县产业发展、人口资源环境承载力及住房保障能力等实际确定” 。
在住建部最新颁布的《公共租赁住房管理办法》（2012年7月15日实行）中，针对户籍家庭，谈到了收入和住房标准；针对非户籍家庭主要是外来务工人员谈到了工作年限标准。在目前全国若干城市的公租房管理实践中，普遍设定了4个标准，即工作标准、收入标准、住房标准和户籍标准。其中，户籍标准在逐渐淡化，这是一个好现象。表1总结了我国若干城市公租房的准入标准。总体上看来，标准或门槛的空间差异还是很大的。个别城市例如南京表面上没有限制户籍，但外来务工人员要求连续5年的社保，这也是相当难的。我们应该明确的是，中国未来城镇化的主力其实是这些外来务工人员。如果公租房的门槛设定得这么高，那么目前这种的浅层城市化究竟到何时才能真正融合呢？另外，表1中唯有上海没有针对公租房设定收入标准。原因或许与上海的公租房定价参照市场租金价格有关。笔者总体上的建议是淡化户籍和收入标准，强化工作和住房标准，尤其是针对外来务工人员的公租房更应如此。
对于退出问题，实际上涉及到两种退出。一种是公租房租赁对象本身的退出；另一种是投资主体的退出。对于后一种，笔者在前文中已有所论述（见《中国房地产》综合版2012年第7期）。对于前一种，目前各地的管理文件都规定了若干种退出情形，包括公租房空置、转租、不缴纳租金等。重庆的实践中允许租赁者在5年之后购买所租住的房屋，这类似当年英国的“购买权”计划。除重庆外，其他城市尚没有见到类似做法。笔者的初步感觉是，这种出售的办法，在公共租赁房绝对数量短缺时不可行。
四、公租房建在哪里
清华大学秦晖教授最近在燕山大讲坛中提到了美国和法国城市居住格局的差异，其中提到“同样是西方城市，巴黎和美国城市的区别非常大，最大的区别是巴黎穷人住在几环外，富人住在城里；美国穷人住在城里，富人住在郊区”。以往的分析都认为美国这种居住格局是汽车普及的功劳。秦晖教授认为事实并非如此，出现美国这种情形其实是穷人驱逐富人的过程。“其实美国政府没有这样主张，而是极力主张贫富混合居住，但可以让穷人进来，就不能防止富人搬走，这是他们所面临的大问题。”对法国来说，在巴黎郊区建设的大规模的公共租赁房虽然已几次升级换代，但仍然不能避免居住隔离的问题。2005年巴黎郊区大规模骚乱就造成惨烈损失。发达国家公共租赁房最终由供给方补贴走向需求方补贴，也与此有关。所以，首先需要明确的是，无论是集中在郊区建造公共租赁房，还是在中产阶层社区混居盖部分公租房，都会造成问题，并没有两全其美的办法。
在我国的实际情况是，居住分割一直存在。但这种居住分割并不是体现在明显的穷人区和富人区的分野，陈钊等人（2012）最近对上海的实地研究表明，按户籍身份而形成的居住区分割现象已经在上海这样的城市中有所显现，外来人口显著更倾向于选择外来人口比例较高的居民小区居住。要达到居住区上的完全融合，需要有25.02%的外来人口搬入本地户籍人口比例较高的居民小区。
结合中国的实际情况，笔者的看法是，类似美国那种穷人赶走富人的情景在我国短期内不大可能出现，原因在于我国目前并不存在那种明显的富人社区。公共租赁房的分散居住而不是集中居住并不会造成中产阶层搬离社区。因此，配建公租房实现混合居住是一个最不错的选择。但确保混合居住政策得到良好执行的坚实基础是地方政府相应的优惠政策。例如，可以采取容积率补偿、低利率贷款和税收减免等政策。以美国的马里兰州蒙哥马利郡为例，政府强制规定每个规模超过50个住宅单元的开发项目都要包括15%的中等价格住宅单元——将保留其中的1/3 给当地的住宅委员会或非营利组织用于可支付出租住房计划。相应对开发商有一定的容积率优惠——建造者可以获得在地块上多建造22%的住宅单元作为奖励。此外，还包括向符合要求的开发商提供低于市场水平的贷款利率，以及提供一定的税收减免政策等优惠。
另外，如果公共租赁房的服务对象主要是城市新贫民，其选址就不能远离市区。根本原因是，这部分人收入本来就比较低，远离市区造成的通勤成本会使公租房的吸引力大降，除非政府通过健全公共交通等公共服务降低通勤成本。一种方式是在地铁沿线，距离地铁站点步行10～15 分钟之内的地段选址，建设高层高密度的住宅社区，在兼顾地价的同时，方便居民的交通出行。另一种方式是将城中村改造与公共租赁房的规划结合起来，了解城市新移民的现有居住方式，然后就近选址规划建设，这样就不涉及到居住地转换的问题。第三种方式是都市更新计划，即合理利用存量房资源。一些20世纪80年代的5～7层居民楼，其地段非常好，但室内格局具有那个时代明显的局限。政府完全可以与这些房东谈判实施都市更新计划，提高容积率，从而增加公共租赁房供给。现在一些城市一个不好的现象就是内环内往往都是低密度和低容积率（个别城市如保存历史文化遗产可能因此受限可以理解），外环和郊区恰恰相反。这种容积率的管制方式完全是违背效率原则的。 五、谁实际受益
诺贝尔经济学奖获得者刘易斯在《发展计划：经济政策的本质》中曾经说，“再也没有任何一方面的公共政策比住宅政策带来的挫折和失望更多了。几乎在每一个地方，计划的意图和实际成就之间的差距都大得令人愤慨”。在住房保障领域，我们也有过类似的情形。例如经济适用房，在1998年房改后政府归之为中低收入群体的主要居住选择。结果，很多经济适用房小区成了公务员小区或国有大型企业和事业单位的家属楼。这就要提醒我们，一项政策或制度，谁是最终受益者并不确定。如果我们希望最终受益者与政策所拟定的受益者一致，还需要仔细斟酌。另外，福利经济学的原理告诉我们，最好的改革是帕累托改进，即无人受损至少有一个群体福利得到增进的改革。如果退而求其次，改革至少要求是卡尔多改进，即存在净收益。不过有时候，由于种种原因，例如理性有限性的制约、集体行动的困境或者是承诺的不可置信，一些卡尔多式的改革甚至包括帕累托式的改革未必能得到实施。这是改革的困境，非独住房领域如此。
具体以公共租赁房为例，这是一项帕累托式的改革吗？不是。因为这里面仍然存在福利受损群体。一个典型的群体就是直接与公租房竞争的租赁房市场，即使是像上海、重庆这样参照市场租金定价的公租房定价体系，也会因为租赁群体选择余地的增加出现市场租金价格向下调整的压力。当然，这个损失在短期看是无法弥补的。在长期，有着更多的不确定性，例如公租房体系良好运行带来的外部性会增加租赁房市场的需求。
那么，如果将政府看作一个经济主体的话，政府的福利会受损吗？如前所述，如果将公共租赁房看作是产业结构调整和城市化的助推器，那么短期的财政压力是可以承受的。很多地方政府以低廉的工业用地价格招商引资，短期看来也是福利受损的。但通过增值税的25%和以此配套的服务业全部营业税，更重要的是商业居住用地的出让，完全能够收回成本。所以，当我们计算公租房的成本与收益时，除了要考虑社会收益外，还要考虑其带动效应。我们最近的一项研究表明，农村的住宅投资之所以在城市化迅猛推进的同时还在增加，根源就在于进城务工的农民无法融入所在城市。外来务工人员攒够钱了就回家盖房，城市房价越高，城市越不友好，回家盖房的动力越充足。但可悲的是，这些在农村盖的房利用率非常低下。如果公租房做得好，基本公共服务如教育、医疗、社区服务等健全，这些人的消费会大幅增加。因此，考虑到这些溢出效应，传统的只计算公租房的成本收益方式要改改了。
毫无疑问，城市低收入住房困难群体、新就业大学生和进城务工人员，他们将直接受益于公租房。也有一些人会抱怨某些公租房项目的位置或价格，但消费者选择项的增加向来都是能增加其福利的，并且由于公租房只租不售且住房规格受限，导致浑水摸鱼者没有积极性，这就避免了经济适用房以往的悲剧。当然，公租房的建设要与户籍制度改革、农村宅基地制度改革以及基本公共服务均等化联系起来，否则，对外来务工者来说，只是多了一项居住选择而已，受益有限。
基金项目：
本研究受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（10JZD0025）、教育部2012规划基金项目（12YJA790206）资助。
参考文献：
1.陈钊等.户籍与居住区分割：城市公共管理的新挑战.复旦学报.2012.5
2.陆铭等.城市规模与包容性就业.中国社会科学.2012.10
3.刘易斯.发展计划：经济政策的本质.北京经济学院出版社.1988
4.伍晓鹰.中国的比较优势陷阱.财经.2012.27
5.郑思齐 张英杰.保障性住房的空间选址：理论基础、国际经验与中国现实.现代城市研究.2010.9
齐婧/责任编辑
一、为什么要建设公租房
一个社会的进步和文明往往体现在如何对待那些弱势群体的权利上。在罗尔斯著名的“两个正义原则”中，除满足基本的平等自由原则外，社会制度安排应该考虑社会最不利成员的最大利益。在住房领域，公租房应该是最符合此原则的，而其他种类的保障性住房，例如经济适用房或两限房，未必满足此原则。所以，公租房存在的首要目的是缓解社会矛盾、促进经济社会的可持续发展，从终极意义上讲可以归结为维护社会权利和践行社会正义。在法国、英国、丹麦、比利时等欧洲国家，住房权明确写入了宪法或法律，成为一种积极权利。一旦某种权利成为一种积极权利，往往社会就有义务为其获得这种权利提供物质保障。当然，也要意识到，权利的演化和实现毕竟要受到整个社会经济发展水平的制约。
对我国来说，在住房制度改革之初，政府和一些国有事业单位手中掌握的公房基本上全部低价卖给了个人。待到市场化改革后，商品房价高涨才意识到商品房市场并不能解决“人人有房住”的目标。因此，大规模的公共租赁房建设除了上述的践行社会正义外，实乃亡羊补牢之举。如果将公租房看作是一种准公共产品或“社会基础设施”，那么经济学家公认的具有良好基础设施的中国其实在公共住房方面是欠缺的。所幸的是，中央政府也意识到这点，在2009年后，公租房的财政支持力度逐渐加大。
除此之外，公租房的建设也要与中国经济发展的新阶段联系起来。2004年后，大规模的农村剩余劳动力逐渐开始萎缩，中国经济发展进入了产业结构升级的新阶段。全球金融危机后，中国经济增长的轨迹发生了位移。尽管一些经济学家如林毅夫、姚洋、张军等人对未来10～20年经济增长速度充满信心，但一个基本的问题是中国宏观经济的资本回报率在迅速降低，这一点在伍晓鹰、白重恩等人的最新实证研究中表露无遗。通俗地说，就是各行各业赚钱越来越难，这意味着以往的高增长胜景难再。要恢复高增长已不大可能，甚至保持8%的增长速度，都要付出更大的努力。寻找新的增长动力除了希望中国经济增长的地区格局转换外，服务业的发展和城市化被寄予厚望。但商品房市场的“一枝独秀”从某种程度上通过资本的虹吸作用抑制了中国产业结构的调整，中国的城市化也一直停留在“半城市化”阶段，大量进入城市的民工只是工作在城市，而不在城市消费。最新统计资料表明，截止到2011年，我国城镇人口已有6.91亿，城镇化率达到51.27%，城市人口首次超过农村人口。但是，其中有17%的人口生活在城镇但没有在城镇落户，另外还有7000多万流动人口。其中一个关键原因就在于这2亿人口受制于商品房市场的高价无法彻底融入城市。一方面，商品房市场的高房价拒绝他们；另一方面，中国城市化进程的深化又需要他们融入城市，不要像候鸟一样在城乡中摇摆造成各种经济社会问题。除了大规模的公租房建设，难道还有其他途径吗？所以，公租房的建设，应该提升到在中国经济增长的新形势下，为经济增长寻找新动力的高度。
二、谁来建设公租房
理论上，地方政府更了解本地居民和经济形势，因此财政分权理论认为对公共住房这种事物，地方政府是责无旁贷的。但是，这并不意味着中央政府没有责任。中央政府之所以有责任，是因为公共租赁房具有与基础教育类似的准公共产品性质。尽管公共经济学中从产品的非竞争性和非排他性来看，公共租赁房与这两种性质完全不搭界，但鉴于其在帮助弱势群体和践行社会正义方面的成效，我们会把它视为一种准公共产品。这意味着对这种具有外溢性质的产品，中央政府也是有责任的。
严格来说，就市一级政府而言，其不仅掌握了更多的信息，更了解当地居民的偏好，更重要的是目前土地出让收入基本上完全给予了城市政府，因而城市政府理所应当在公共租赁房方面承担主要责任。但是，地方政府更多的压力其实是来自于中央政府的政治压力。作为处于GDP考核和地区竞争中的城市政府，公共租赁房的短期机会成本是相当大的（尽管从长期来看，公共租赁房将有利于城市竞争力的提升）。如果没有来自中央政府的压力，地方政府之间的博弈结果必然是“拖字诀”。所以，在目前这种自下而上的问责体制尚未健全时，自上而下的压力完全有必要。
城市政府承担主要责任，并不意味着要回归到住房体制改革前的公房分配制度。正如笔者在之前的文章《公租房企业化运营中的政府角色》（见《中国房地产》综合版2012年第7期）中曾谈到，公共产品的供给和生产是可以分离的，政府完全可以与企业建立公私合作的伙伴关系，这就如医保机构、病人和医院之间的关系一样。
此外，目前地方政府的一种看法是，公共租赁房是否会吸引所谓低素质人口，造成各种社会问题。这种担心主要涉及到一些外来务工人员大量流入的城市。这种担心并没有道理。原因有两点：一是城市的发展本身需要各种层次的工作，实际上，随着无限劳动供给的终结，一些外来务工人员已经开始供不应求，其收入甚至超过一些本科毕业生。从某种意义上来说，地方政府担心的应该是这些人不愿意留下来。二是，即使政府没有提供公共租赁房，他们本身也已经在城市“安营扎寨”，普遍存在的工棚、城中村就是例证。城市政府在过去不保障他们的居住权利，因而并没有形成一些发展中国家普遍存在的贫民窟现象。地方政府现在将他们列入到保障对象，只不过是直面现实不再掩耳盗铃而已。在实证研究方面，复旦大学陆铭等人（2012）的研究表明，城市规模每扩大1%，个人的就业概率平均提高0.039～0.041个百分点（各种社会问题往往与就业有关），其中低技能组别劳动力的受益程度最高。不过，尽管如此，如果某地的公租房一枝独秀，确实有可能导致外来务工人员的更多涌入。解决的办法并不是提高门槛，而是所有城市政府都应加入到保障外来务工人员的居住权利中来。同时，为了提高地方政府对公租房建设的动力，中央政府的财政补贴也非常有必要。目前，中央政府对地方新建公共租赁房是有补助的，重庆的公租房建设目前得到的中央补助最多。 三、为谁建公租房
公租房的保障对象大体上可以分为三类：一是中低收入住房困难家庭，他们的经济支付能力难以通过市场购买或租赁住房，而按现行政策又不属于经济适用房和廉租住房的供应对象，这部分人是“夹心层”的主体；二是进城务工人员和其他外来人员中的住房困难者，他们中的相当一部分虽长期生活、工作在城里，但是由于没有城镇户籍，尚未纳入政府住房保障范围；三是新就业的机关、事业单位和国有大中型企业中购房支付能力暂时不足的住房困难职工；除这三类外，还有一些虽属经济适用住房或廉租住房的保障对象，但由于房源供应不足尚在轮侯中的低收入住房困难家庭。
对于第一类和第三类保障对象，目前基本上没有争议。但将第二类列入到公租房的保障对象，尽管在中央政府的文件和一些地方政府颁布的公租房管理办法中，有过明文规定，但实际执行情况并不令人满意。例如在杭州的公共租赁房受理公告中，基本上就只是针对第一类和第三类人群，找不到外来务工人员的位置。其政策文件只是规定“外来务工人员集中的开发区、工业园区应以建设集体宿舍为主，由各区、县（市）政府（管委会）独立选址建设，以解决符合条件的外来务工人员的住房问题。”。北京的规定也大体类似，要求对于外来务工人员，除满足北京的收入、住房规定和工作标准外，“由各区县人民政府结合本区县产业发展、人口资源环境承载力及住房保障能力等实际确定” 。
在住建部最新颁布的《公共租赁住房管理办法》（2012年7月15日实行）中，针对户籍家庭，谈到了收入和住房标准；针对非户籍家庭主要是外来务工人员谈到了工作年限标准。在目前全国若干城市的公租房管理实践中，普遍设定了4个标准，即工作标准、收入标准、住房标准和户籍标准。其中，户籍标准在逐渐淡化，这是一个好现象。表1总结了我国若干城市公租房的准入标准。总体上看来，标准或门槛的空间差异还是很大的。个别城市例如南京表面上没有限制户籍，但外来务工人员要求连续5年的社保，这也是相当难的。我们应该明确的是，中国未来城镇化的主力其实是这些外来务工人员。如果公租房的门槛设定得这么高，那么目前这种的浅层城市化究竟到何时才能真正融合呢？另外，表1中唯有上海没有针对公租房设定收入标准。原因或许与上海的公租房定价参照市场租金价格有关。笔者总体上的建议是淡化户籍和收入标准，强化工作和住房标准，尤其是针对外来务工人员的公租房更应如此。
对于退出问题，实际上涉及到两种退出。一种是公租房租赁对象本身的退出；另一种是投资主体的退出。对于后一种，笔者在前文中已有所论述（见《中国房地产》综合版2012年第7期）。对于前一种，目前各地的管理文件都规定了若干种退出情形，包括公租房空置、转租、不缴纳租金等。重庆的实践中允许租赁者在5年之后购买所租住的房屋，这类似当年英国的“购买权”计划。除重庆外，其他城市尚没有见到类似做法。笔者的初步感觉是，这种出售的办法，在公共租赁房绝对数量短缺时不可行。
四、公租房建在哪里
清华大学秦晖教授最近在燕山大讲坛中提到了美国和法国城市居住格局的差异，其中提到“同样是西方城市，巴黎和美国城市的区别非常大，最大的区别是巴黎穷人住在几环外，富人住在城里；美国穷人住在城里，富人住在郊区”。以往的分析都认为美国这种居住格局是汽车普及的功劳。秦晖教授认为事实并非如此，出现美国这种情形其实是穷人驱逐富人的过程。“其实美国政府没有这样主张，而是极力主张贫富混合居住，但可以让穷人进来，就不能防止富人搬走，这是他们所面临的大问题。”对法国来说，在巴黎郊区建设的大规模的公共租赁房虽然已几次升级换代，但仍然不能避免居住隔离的问题。2005年巴黎郊区大规模骚乱就造成惨烈损失。发达国家公共租赁房最终由供给方补贴走向需求方补贴，也与此有关。所以，首先需要明确的是，无论是集中在郊区建造公共租赁房，还是在中产阶层社区混居盖部分公租房，都会造成问题，并没有两全其美的办法。
在我国的实际情况是，居住分割一直存在。但这种居住分割并不是体现在明显的穷人区和富人区的分野，陈钊等人（2012）最近对上海的实地研究表明，按户籍身份而形成的居住区分割现象已经在上海这样的城市中有所显现，外来人口显著更倾向于选择外来人口比例较高的居民小区居住。要达到居住区上的完全融合，需要有25.02%的外来人口搬入本地户籍人口比例较高的居民小区。
结合中国的实际情况，笔者的看法是，类似美国那种穷人赶走富人的情景在我国短期内不大可能出现，原因在于我国目前并不存在那种明显的富人社区。公共租赁房的分散居住而不是集中居住并不会造成中产阶层搬离社区。因此，配建公租房实现混合居住是一个最不错的选择。但确保混合居住政策得到良好执行的坚实基础是地方政府相应的优惠政策。例如，可以采取容积率补偿、低利率贷款和税收减免等政策。以美国的马里兰州蒙哥马利郡为例，政府强制规定每个规模超过50个住宅单元的开发项目都要包括15%的中等价格住宅单元——将保留其中的1/3 给当地的住宅委员会或非营利组织用于可支付出租住房计划。相应对开发商有一定的容积率优惠——建造者可以获得在地块上多建造22%的住宅单元作为奖励。此外，还包括向符合要求的开发商提供低于市场水平的贷款利率，以及提供一定的税收减免政策等优惠。
另外，如果公共租赁房的服务对象主要是城市新贫民，其选址就不能远离市区。根本原因是，这部分人收入本来就比较低，远离市区造成的通勤成本会使公租房的吸引力大降，除非政府通过健全公共交通等公共服务降低通勤成本。一种方式是在地铁沿线，距离地铁站点步行10～15 分钟之内的地段选址，建设高层高密度的住宅社区，在兼顾地价的同时，方便居民的交通出行。另一种方式是将城中村改造与公共租赁房的规划结合起来，了解城市新移民的现有居住方式，然后就近选址规划建设，这样就不涉及到居住地转换的问题。第三种方式是都市更新计划，即合理利用存量房资源。一些20世纪80年代的5～7层居民楼，其地段非常好，但室内格局具有那个时代明显的局限。政府完全可以与这些房东谈判实施都市更新计划，提高容积率，从而增加公共租赁房供给。现在一些城市一个不好的现象就是内环内往往都是低密度和低容积率（个别城市如保存历史文化遗产可能因此受限可以理解），外环和郊区恰恰相反。这种容积率的管制方式完全是违背效率原则的。 五、谁实际受益
诺贝尔经济学奖获得者刘易斯在《发展计划：经济政策的本质》中曾经说，“再也没有任何一方面的公共政策比住宅政策带来的挫折和失望更多了。几乎在每一个地方，计划的意图和实际成就之间的差距都大得令人愤慨”。在住房保障领域，我们也有过类似的情形。例如经济适用房，在1998年房改后政府归之为中低收入群体的主要居住选择。结果，很多经济适用房小区成了公务员小区或国有大型企业和事业单位的家属楼。这就要提醒我们，一项政策或制度，谁是最终受益者并不确定。如果我们希望最终受益者与政策所拟定的受益者一致，还需要仔细斟酌。另外，福利经济学的原理告诉我们，最好的改革是帕累托改进，即无人受损至少有一个群体福利得到增进的改革。如果退而求其次，改革至少要求是卡尔多改进，即存在净收益。不过有时候，由于种种原因，例如理性有限性的制约、集体行动的困境或者是承诺的不可置信，一些卡尔多式的改革甚至包括帕累托式的改革未必能得到实施。这是改革的困境，非独住房领域如此。
具体以公共租赁房为例，这是一项帕累托式的改革吗？不是。因为这里面仍然存在福利受损群体。一个典型的群体就是直接与公租房竞争的租赁房市场，即使是像上海、重庆这样参照市场租金定价的公租房定价体系，也会因为租赁群体选择余地的增加出现市场租金价格向下调整的压力。当然，这个损失在短期看是无法弥补的。在长期，有着更多的不确定性，例如公租房体系良好运行带来的外部性会增加租赁房市场的需求。
那么，如果将政府看作一个经济主体的话，政府的福利会受损吗？如前所述，如果将公共租赁房看作是产业结构调整和城市化的助推器，那么短期的财政压力是可以承受的。很多地方政府以低廉的工业用地价格招商引资，短期看来也是福利受损的。但通过增值税的25%和以此配套的服务业全部营业税，更重要的是商业居住用地的出让，完全能够收回成本。所以，当我们计算公租房的成本与收益时，除了要考虑社会收益外，还要考虑其带动效应。我们最近的一项研究表明，农村的住宅投资之所以在城市化迅猛推进的同时还在增加，根源就在于进城务工的农民无法融入所在城市。外来务工人员攒够钱了就回家盖房，城市房价越高，城市越不友好，回家盖房的动力越充足。但可悲的是，这些在农村盖的房利用率非常低下。如果公租房做得好，基本公共服务如教育、医疗、社区服务等健全，这些人的消费会大幅增加。因此，考虑到这些溢出效应，传统的只计算公租房的成本收益方式要改改了。
毫无疑问，城市低收入住房困难群体、新就业大学生和进城务工人员，他们将直接受益于公租房。也有一些人会抱怨某些公租房项目的位置或价格，但消费者选择项的增加向来都是能增加其福利的，并且由于公租房只租不售且住房规格受限，导致浑水摸鱼者没有积极性，这就避免了经济适用房以往的悲剧。当然，公租房的建设要与户籍制度改革、农村宅基地制度改革以及基本公共服务均等化联系起来，否则，对外来务工者来说，只是多了一项居住选择而已，受益有限。
基金项目：
本研究受教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（10JZD0025）、教育部2012规划基金项目（12YJA790206）资助。
参考文献：
1.陈钊等.户籍与居住区分割：城市公共管理的新挑战.复旦学报.2012.5
2.陆铭等.城市规模与包容性就业.中国社会科学.2012.10
3.刘易斯.发展计划：经济政策的本质.北京经济学院出版社.1988
4.伍晓鹰.中国的比较优势陷阱.财经.2012.27
5.郑思齐 张英杰.保障性住房的空间选址：理论基础、国际经验与中国现实.现代城市研究.2010.9
齐婧/责任编辑