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摘 要：精准扶贫是新形势下政府扶贫的新举措，旨在采取差别化的扶贫政策，整合扶贫资源，创新扶贫思路，对贫困人口精准识别、精准帮扶、精准管理。然而，目前扶贫存在很多困境：政府主导扶贫模式，扶贫目标偏离与转换；扶贫项目开发整合力量不足，扶贫政策过于僵化；扶贫资金渠道来源单一，社会参与不足。因此，基于增权理论的视角，探索农村精准扶贫路径选择。
关键词：精准扶贫；路径；增权
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0003-02
引言
贫困一直是中国主要社会问题。扶贫目标偏移、政府主导扶贫工作、社会参与不足、扶贫考核机制欠缺等问题严重制约扶贫的效果。精准扶贫是政府应对扶贫新形势的新举措，旨在结合贫困特区的特殊情况，建立精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的扶贫模式。当前，我国扶贫特征由绝对贫困转变为相对性贫困[1]，贫困的区域性特征明显，主要分布在革命老区、西部少数民族地区、边疆地区等地方[2]。集中连片特困特区成为新一轮扶贫的主战场，扶贫模式转变为以点为主、点面结合的方式。黄冈地处湖北省东部、大别山南麓，是著名的革命老区。2014年国家贫困县名单中，黄冈11个县市区有5个位列其中。革命老区为中国革命的胜利做出了巨大的贡献，党中央、国务院一直十分重视大别山革命老区的发展。2015年6月，国务院批复同意《大别山革命老区振兴发展规划（2015—2020）》（以下简称《规划》），规划将黄冈全域纳入，黄冈发展第一次上升为国家战略。《规划》对黄冈革命老区的发展指明了方向，黄冈迎来了重大战略机遇，这对发挥大别山革命老区比较优势，尽快改变贫困落后面貌，加快中部地区发展具有重要意义。本文以黄冈大别山革命老区蕲春县、罗田县、英山县的5个村庄为研究样本，对大别山连片特困地区的扶贫现状、扶贫模式进行了分析，试图探索农村精准扶贫模式的路径。
一、黄冈大别山革命老区精准扶贫的案例分析
（一）黄冈概况
黄冈现辖七县（黄梅、团风、蕲春、罗田、浠水、英山、红安）、二市（武穴市、麻城市）、三区（黄州区、龙感湖管理区和黄冈经济开发区），其中红安县、麻城市、蕲春县、罗田县、英山县为国家2014年公布的贫困县。黄冈总人口为750万，版图面积1.74万平方公里。据统计调查，截至2014年底，黄冈市有贫困村892个，居全省第一；贫困人口102.8万，居全省第二；贫困发生率17.7%，比全省平均水平高3.5个百分点。黄冈作为革命老区，贫困人口多，扶贫难度大，任务重，是大别山革命老区攻坚扶贫的主战场。
（二）黄冈大别山革命老区精准扶贫模式
黄冈市委四届十三次全体（扩大）会议提出，黄冈市精准扶贫的基本思路是按照“精准扶贫，不落一人”的总要求，实施精准扶贫“1234”行动计划，即一个目标，内外兼修，精准扶贫与“双强双兴”、美丽乡村建设、农村精神文明建设三元融合，实施四双（双包：单位包村、干部包户；双建：建强农村基层组织、建好农村基础设施；双带：市场带动、金融带动；双促：促进群众增收脱贫、促进干部作风转变）举措，争取2018年，全市102.8万建档贫困人口全部脱贫销号、892个贫困村全部脱贫出列、6个贫困县全部脱貧摘帽。
1.搬迁扶贫模式。搬迁扶贫主要针对一些生态环境恶劣的贫困农户，无法通过产业结构调整改善贫困地区发展，通过转移居住地，完善安置区基础设施建设，创新扶贫模式。蕲春县横路村利用搬迁扶贫贷款政策，通过政府拨付、财政预算、农户自筹、村委补偿的方式实施危房改造、无房户安置工作。大同水库库区尾部的小竹冲村则利用国家库区移民政策及扶贫资金，逐步让山顶的农户陆续集中搬迁，同时对塘堰进行整险和清淤，实现道路“通”、村庄“组组通”、安全用水“户户用”，建成美丽乡村。
2.旅游扶贫模式。旅游扶贫是国家发展战略。旅游扶贫的独特之处在于利用当地天然资源，促进贫困村民的参与，带动当地经济发展。罗田县利用天堂寨、薄刀峰、大别川百里生态画廊、燕儿谷生态农庄、三里畈镇温泉等旅游资源的辐射作用，在罗九沿线栽种观赏农作物，并将作物深加工为旅游商品，建立集餐饮、宿舍、娱乐、体验的农庄，全面推进宜居村庄和生态文明湾落建设，探索“企业+基地+农户+产业+旅游”的新样板。
3.产业扶贫模式。精准扶贫根本出路是产业扶贫，让实体经济参与扶贫。各县市按照市委办、市政府的要求，力求建立健全政府引导、企业带动、银行支持、保险参与、农户主体的“五位一体”产业精准扶贫机制。罗田县利用大别山丰富的草场资源，发展黑山羊产业，大力实施33111工程。即计划从2015年7月开始，利用三年时间，向养羊贫困户提供3万元的贴息贷款和1万元扶贫资金，扶持1万户贫困户养殖黑山羊，力争实现贫困户年人均收入超过1万元。罗田县李家坳村结合市场特征与地理特征，发展苗木花卉产业，改变过去输血方式，直接将扶贫资金投入到村苗木花卉合作社，让贫困户成为股东，推行“合作社+贫困户”模式。
二、当前精准扶贫存在的困境
（一）政府主导扶贫模式，扶贫目标偏离
当前扶贫模式政府主导，政策制定、项目设计、资金运作、工作实施由中央负责，地方政府部门具体实施。在扶贫工作中政府部门拥有更多的话语权，贫困人口被排斥，导致扶贫瞄准目标偏移，政策和项目的实施与预期存在较大差异。黄冈大别山革命老区的扶贫政策、项目制定与实施基本都是根据中央政府的政策及地方政府的调研工作制定，贫困户参与不足，只是被动地接受，导致部分村民参与积极性不高。
（二）扶贫项目开发整合力量不足，扶贫政策过于僵化
第一，扶贫项目审批自上而下，开发程序复杂，项目分割实施，缺乏有效的资源整合机制，严重影响项目实施的进程与效率，扶贫格局不合理。第二，扶贫政策过于僵化，有针对性、可落实的政策较少，资金分块使用，项目配套跟进不及时。例如，罗田发展旅游过程中，缺乏专项资金用于贫困户技术培训、导游培训等，人社部门拥有较多的培训项目，但在使用上难以调剂。土地政策、人才政策、项目政策无法形成合力。第三，贫困县退出不畅。贫困县在政府资金支持与投资贷款等方面有优惠政策，缺乏主动退出的内在动力，且尚未形成具体的、针对性的退出考核机制。 （三）扶贫资金渠道来源单一，社会参与不足
第一，扶贫资金主要来源是财政拨款，社会扶持不足，专项扶贫资金缺乏。贫困人口众多，发放到每个建档立卡户资金非常少，对于改变贫困户现状意义不大。第二，驻村扶贫效果较差。驻村扶贫工作人员是从政府机关工作人员中临时抽调参与精准扶贫，大部分干部仍然要参与本职工作，只是定时到扶贫村慰问，对所驻村的基本情况不了解，根本不能达到指导与帮扶的效果，更多的只是完成上级下达的扶贫任务。
三、农村贫困地区精准扶贫路径：增權
实施精准扶贫目的是保证贫困人口在扶贫过程中的参与权与利益分享权，扶贫到户，扶贫到人。结合上述精准扶贫存在的问题，主要是扶贫人口的失权。因此，精准扶贫的关键是增权。本文从制度、经济、社区与教育四个方面增权，为精准扶贫提供了新路径，对带动贫困居民脱贫致富具有重要意义。
（一）制度增权：完善社会保障制度，构建扶贫新格局
第一，逐步提高农村五保低保和大病救助标准，推进农村低保线与扶贫标准线“两线合一”，增加五保低保户生活费用和减少医疗花费费用，政府兜底救助脱贫。第二，改变政府主导的单一扶贫机制，积极引导和鼓励社会组织及热心之士参与扶贫事业。充分考虑扶贫区域的整体性和系统性[3]。加强区域合作交流，建立扶贫信息网络系统，改革贫困对象瞄准机制，建立扶贫动态管理机制与贫困人口退出机制，探索精准扶贫长效机制。
（二）经济增权：鼓励社会资本参与，增加资金支持
第一，继续加大政府财政投入力度，探索结果导向的资金分配机制，发挥激励作用，提高资金利用率。改革资金与项目管理机制，引入第三方绩效评估机制，建立项目公示公告制度，改变目前只顾争取资金而忽视项目建设问题。第二，增加小额补助贷款，建立贫困户小额贷款担保基金和风险补偿机制，对于贫困农户贷款给予优惠利率放款、扶贫资金贴息、风险多方共担的贷款支持。
（三）社区增权：提高居民参与度，加强社区基础设施建设
第一，提高社区居民参与度。通过定期走访，倾听贫困人口的真实需求，因户施策，按照社区居民参与意愿与贫困人口自身能力分类，提高扶贫开发的可实施性与针对性。推进扶贫项目到村到户，实现由漫灌式向滴灌式扶贫转变。第二，加强农村基层组织建设，搭建贫困人口互动交流平台，分享致富经验，促进能力强户带动其他人口共同脱贫。完善社区交通、卫生等基础设施，保证扶贫项目配套设施的完善。
（四）教育增权：增加教育投入，加强贫困人口能力建设
第一，转变扶贫人口思想观念，加强对贫困农户技术培训，挖掘贫困人口潜能，提高其综合素质。第二，整合教育资源，提高教学质量，全面落实乡村教师的福利待遇。加大对贫困户子女教育帮扶力度，保障贫困人口的受教育权，阻断贫困代际传递。
参考文献：
[1] 邓玲，吴永超.论新时期我国扶贫开发工作的新变化及其路径创新[J].理论探讨，2014，（6）：81-84.
[2] 孙文中.创新中国农村扶贫模式的路径选择[J].广东社会科学，2013，（6）：207-213.
[3] 黄承伟，苏海，向德平.沟通理性与贫困农村参与式扶贫的完善路径——基于武陵五县参与式扶贫的案例分析[J].中共福建省委党校学报，2015，（3）：29-37.
[责任编辑 刘娇娇]
关键词：精准扶贫；路径；增权
中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0003-02
引言
贫困一直是中国主要社会问题。扶贫目标偏移、政府主导扶贫工作、社会参与不足、扶贫考核机制欠缺等问题严重制约扶贫的效果。精准扶贫是政府应对扶贫新形势的新举措，旨在结合贫困特区的特殊情况，建立精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核的扶贫模式。当前，我国扶贫特征由绝对贫困转变为相对性贫困[1]，贫困的区域性特征明显，主要分布在革命老区、西部少数民族地区、边疆地区等地方[2]。集中连片特困特区成为新一轮扶贫的主战场，扶贫模式转变为以点为主、点面结合的方式。黄冈地处湖北省东部、大别山南麓，是著名的革命老区。2014年国家贫困县名单中，黄冈11个县市区有5个位列其中。革命老区为中国革命的胜利做出了巨大的贡献，党中央、国务院一直十分重视大别山革命老区的发展。2015年6月，国务院批复同意《大别山革命老区振兴发展规划（2015—2020）》（以下简称《规划》），规划将黄冈全域纳入，黄冈发展第一次上升为国家战略。《规划》对黄冈革命老区的发展指明了方向，黄冈迎来了重大战略机遇，这对发挥大别山革命老区比较优势，尽快改变贫困落后面貌，加快中部地区发展具有重要意义。本文以黄冈大别山革命老区蕲春县、罗田县、英山县的5个村庄为研究样本，对大别山连片特困地区的扶贫现状、扶贫模式进行了分析，试图探索农村精准扶贫模式的路径。
一、黄冈大别山革命老区精准扶贫的案例分析
（一）黄冈概况
黄冈现辖七县（黄梅、团风、蕲春、罗田、浠水、英山、红安）、二市（武穴市、麻城市）、三区（黄州区、龙感湖管理区和黄冈经济开发区），其中红安县、麻城市、蕲春县、罗田县、英山县为国家2014年公布的贫困县。黄冈总人口为750万，版图面积1.74万平方公里。据统计调查，截至2014年底，黄冈市有贫困村892个，居全省第一；贫困人口102.8万，居全省第二；贫困发生率17.7%，比全省平均水平高3.5个百分点。黄冈作为革命老区，贫困人口多，扶贫难度大，任务重，是大别山革命老区攻坚扶贫的主战场。
（二）黄冈大别山革命老区精准扶贫模式
黄冈市委四届十三次全体（扩大）会议提出，黄冈市精准扶贫的基本思路是按照“精准扶贫，不落一人”的总要求，实施精准扶贫“1234”行动计划，即一个目标，内外兼修，精准扶贫与“双强双兴”、美丽乡村建设、农村精神文明建设三元融合，实施四双（双包：单位包村、干部包户；双建：建强农村基层组织、建好农村基础设施；双带：市场带动、金融带动；双促：促进群众增收脱贫、促进干部作风转变）举措，争取2018年，全市102.8万建档贫困人口全部脱贫销号、892个贫困村全部脱贫出列、6个贫困县全部脱貧摘帽。
1.搬迁扶贫模式。搬迁扶贫主要针对一些生态环境恶劣的贫困农户，无法通过产业结构调整改善贫困地区发展，通过转移居住地，完善安置区基础设施建设，创新扶贫模式。蕲春县横路村利用搬迁扶贫贷款政策，通过政府拨付、财政预算、农户自筹、村委补偿的方式实施危房改造、无房户安置工作。大同水库库区尾部的小竹冲村则利用国家库区移民政策及扶贫资金，逐步让山顶的农户陆续集中搬迁，同时对塘堰进行整险和清淤，实现道路“通”、村庄“组组通”、安全用水“户户用”，建成美丽乡村。
2.旅游扶贫模式。旅游扶贫是国家发展战略。旅游扶贫的独特之处在于利用当地天然资源，促进贫困村民的参与，带动当地经济发展。罗田县利用天堂寨、薄刀峰、大别川百里生态画廊、燕儿谷生态农庄、三里畈镇温泉等旅游资源的辐射作用，在罗九沿线栽种观赏农作物，并将作物深加工为旅游商品，建立集餐饮、宿舍、娱乐、体验的农庄，全面推进宜居村庄和生态文明湾落建设，探索“企业+基地+农户+产业+旅游”的新样板。
3.产业扶贫模式。精准扶贫根本出路是产业扶贫，让实体经济参与扶贫。各县市按照市委办、市政府的要求，力求建立健全政府引导、企业带动、银行支持、保险参与、农户主体的“五位一体”产业精准扶贫机制。罗田县利用大别山丰富的草场资源，发展黑山羊产业，大力实施33111工程。即计划从2015年7月开始，利用三年时间，向养羊贫困户提供3万元的贴息贷款和1万元扶贫资金，扶持1万户贫困户养殖黑山羊，力争实现贫困户年人均收入超过1万元。罗田县李家坳村结合市场特征与地理特征，发展苗木花卉产业，改变过去输血方式，直接将扶贫资金投入到村苗木花卉合作社，让贫困户成为股东，推行“合作社+贫困户”模式。
二、当前精准扶贫存在的困境
（一）政府主导扶贫模式，扶贫目标偏离
当前扶贫模式政府主导，政策制定、项目设计、资金运作、工作实施由中央负责，地方政府部门具体实施。在扶贫工作中政府部门拥有更多的话语权，贫困人口被排斥，导致扶贫瞄准目标偏移，政策和项目的实施与预期存在较大差异。黄冈大别山革命老区的扶贫政策、项目制定与实施基本都是根据中央政府的政策及地方政府的调研工作制定，贫困户参与不足，只是被动地接受，导致部分村民参与积极性不高。
（二）扶贫项目开发整合力量不足，扶贫政策过于僵化
第一，扶贫项目审批自上而下，开发程序复杂，项目分割实施，缺乏有效的资源整合机制，严重影响项目实施的进程与效率，扶贫格局不合理。第二，扶贫政策过于僵化，有针对性、可落实的政策较少，资金分块使用，项目配套跟进不及时。例如，罗田发展旅游过程中，缺乏专项资金用于贫困户技术培训、导游培训等，人社部门拥有较多的培训项目，但在使用上难以调剂。土地政策、人才政策、项目政策无法形成合力。第三，贫困县退出不畅。贫困县在政府资金支持与投资贷款等方面有优惠政策，缺乏主动退出的内在动力，且尚未形成具体的、针对性的退出考核机制。 （三）扶贫资金渠道来源单一，社会参与不足
第一，扶贫资金主要来源是财政拨款，社会扶持不足，专项扶贫资金缺乏。贫困人口众多，发放到每个建档立卡户资金非常少，对于改变贫困户现状意义不大。第二，驻村扶贫效果较差。驻村扶贫工作人员是从政府机关工作人员中临时抽调参与精准扶贫，大部分干部仍然要参与本职工作，只是定时到扶贫村慰问，对所驻村的基本情况不了解，根本不能达到指导与帮扶的效果，更多的只是完成上级下达的扶贫任务。
三、农村贫困地区精准扶贫路径：增權
实施精准扶贫目的是保证贫困人口在扶贫过程中的参与权与利益分享权，扶贫到户，扶贫到人。结合上述精准扶贫存在的问题，主要是扶贫人口的失权。因此，精准扶贫的关键是增权。本文从制度、经济、社区与教育四个方面增权，为精准扶贫提供了新路径，对带动贫困居民脱贫致富具有重要意义。
（一）制度增权：完善社会保障制度，构建扶贫新格局
第一，逐步提高农村五保低保和大病救助标准，推进农村低保线与扶贫标准线“两线合一”，增加五保低保户生活费用和减少医疗花费费用，政府兜底救助脱贫。第二，改变政府主导的单一扶贫机制，积极引导和鼓励社会组织及热心之士参与扶贫事业。充分考虑扶贫区域的整体性和系统性[3]。加强区域合作交流，建立扶贫信息网络系统，改革贫困对象瞄准机制，建立扶贫动态管理机制与贫困人口退出机制，探索精准扶贫长效机制。
（二）经济增权：鼓励社会资本参与，增加资金支持
第一，继续加大政府财政投入力度，探索结果导向的资金分配机制，发挥激励作用，提高资金利用率。改革资金与项目管理机制，引入第三方绩效评估机制，建立项目公示公告制度，改变目前只顾争取资金而忽视项目建设问题。第二，增加小额补助贷款，建立贫困户小额贷款担保基金和风险补偿机制，对于贫困农户贷款给予优惠利率放款、扶贫资金贴息、风险多方共担的贷款支持。
（三）社区增权：提高居民参与度，加强社区基础设施建设
第一，提高社区居民参与度。通过定期走访，倾听贫困人口的真实需求，因户施策，按照社区居民参与意愿与贫困人口自身能力分类，提高扶贫开发的可实施性与针对性。推进扶贫项目到村到户，实现由漫灌式向滴灌式扶贫转变。第二，加强农村基层组织建设，搭建贫困人口互动交流平台，分享致富经验，促进能力强户带动其他人口共同脱贫。完善社区交通、卫生等基础设施，保证扶贫项目配套设施的完善。
（四）教育增权：增加教育投入，加强贫困人口能力建设
第一，转变扶贫人口思想观念，加强对贫困农户技术培训，挖掘贫困人口潜能，提高其综合素质。第二，整合教育资源，提高教学质量，全面落实乡村教师的福利待遇。加大对贫困户子女教育帮扶力度，保障贫困人口的受教育权，阻断贫困代际传递。
参考文献：
[1] 邓玲，吴永超.论新时期我国扶贫开发工作的新变化及其路径创新[J].理论探讨，2014，（6）：81-84.
[2] 孙文中.创新中国农村扶贫模式的路径选择[J].广东社会科学，2013，（6）：207-213.
[3] 黄承伟，苏海，向德平.沟通理性与贫困农村参与式扶贫的完善路径——基于武陵五县参与式扶贫的案例分析[J].中共福建省委党校学报，2015，（3）：29-37.
[责任编辑 刘娇娇]