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摘 要 随着全球化进程的加快,公共服务合同外包这一公共管理的新模式逐渐被我国理论界以及政府所接受。但在各国实行公共服务合同外包的过程中,由于种种主客观因素,政府、公民以及第三方都可能会面临种种风险。公共服务外包如果能够按照人们所计划的路径进行会是一种很好的提供公共服务的工具,所以,分析其存在风险的原因并寻找控制风险的机制是一项很有意义的工作。
关键词 公共服务合同外包 风险 政府 第三方
中图分类号:D523.1文献标识码:A
随着世界各国民主化进程的不断推进、政治文明的不断提高,曾经被各国政府所广泛应用的韦伯的官僚制组织理论已暴露出种种不足,不再完全适用于现代公共行政。于是,政府民营化应运而生。20世纪后期,民营化理论从无到有,逐步发展。
改革开放以来,西方先进的政府改革思想不断输入我国,我国公民的政治素养也在不断提高,这一系列主客观环境的巨大变化持续而有力地推动着我国行政改革的开展。近年来,我国中央及地方政府越来越频繁的以压缩财政支出以及提高公共服务质量、效能为目标,在提供公共服务方面运用了合同外包的模式,使得我国公共服务合同外包不断成熟并取得了一些成效,但同时也暴露出一些问题。本文就合同外包的内涵、存在的风险以及风险控制机制等方面试作探析。
一、我国公共服务合同外包发展情况
几十年来,我国政府坚持与时俱进、开拓创新,将注重效率和成本效益的企业式运作逐步纳入到了公共管理之中,主要表现在公共行政的某些职能不再由政府统包,而由一些更佳的配置者如私人机构和其他的公共机构来承担。随着改革的不断向前发展,政府职能合同外包的范围越来越大,不仅街道清洁,垃圾处理等服务性行政被外包出去,连治安管理权,收费权等传统的秩序行政也被承包出去。这些大胆的尝试多数都能够按照计划顺利开展,产生三方共赢的效果,但也存在像四川“邛崃新城的C-BOT”困局等公共服务合同外包失败的案例,而这些失败多是由于公共服务合同外包过程中暗含的风险转化为实质的问题所导致的。
二、公共服务合同外包实施过程中存在的风险分析
在外包、享受、承包公共服务的过程中,政府、公民以及第三方都难免会由于有限理性以及市场、社会的种种不确定性因素而有意无意的使公共服务的提供偏离预期的轨道。这种偏离可能会给三方带来种种风险。
(一)公共服务外包者所面临的风险。
1、合法性风险。
根据上千年以来的惯例以及法律规范,公共服务应该也只能由一国或一地区的政府部门提供。而进入新公共管理时代以来,许多国家及地方的政府部门纷纷打破陈规,加入到公共服务合同外包的行列,期望能够以更低的成本为公民提供更优质的公共服务。与此同时,政府也不得不承担合法性风险——政府是否应该、能否将公共服务交由第三方来提供。即便外包公共服务确实达到了低成本高质量的目的,也不得不面临合法性受到公民质疑的风险。
2、财政风险。
政府选择公共服务外包最主要的原因是希望能节约成本、减少财政开支,但在实践中,要通过外包切实做到削减财政支出并不容易,因为这需要第三方与政府的良好合作,但二者间的合作很难达到理想状态。如若第三方未能提供优质低成本的公共服务,政府就不得不再向这一公共服务提供资金支持,这就无法保证提供此项公共服务的高效能低成本,即,政府在与第三方合作的过程中如果不能有效的控制成本就可能会为了达到效能目标而面临财政风险。
3、责任风险。
政府的职能之一就是为公民提供必要的优质的公共服务,所以,政府即便通过合同的形式将提供公共服务的职能及责任转移给第三方,仍至少需要承担监督第三方执行合同、对第三方进行必要评估等责任。如若第三方未能按照合同提供服务,或公民对于第三方所提供的服务不满意,政府则必须承担起相应的责任——一方面要追究第三方的相关责任,另一方面仍要对公民承担起作为公共行政机关的责任。
4、信任风险。
公民对政府的信任是政府开展工作的坚强基石,第三方对政府的信任是双方进行合作实现共赢的前提。政府将某项公共服务外包出去后,如果既未能实现低成本高质量服务的目标,也没能兼顾公平正义,则可能面临失去公民信任的风险;在合同执行过程中,如果政府与第三方的合作效果并不十分理想,则可能会影响其他公共服务的潜在承包者对于政府的信任,从而影响政府接下来公共服务外包工作的开展。
(二)公共服务享受者所面临的风险。
1、服务质量风险。
公共服务合同外包是一项庞杂的工作,在开展过程中难免会出现不可控因素,当第三方及政府不能及时有效的驾驭这些因素、处理问题的时候,公民就可能会面临服务质量风险。另外,虽然政府与第三方签署了合同、规定了服务的质量指标,但在实际操作中,双方签订的合同难免会存在疏漏,第三方如果是缺乏社会责任感的主体,则可能会利用这些疏漏,为了节约成本而降低服务质量。
2、服务效能风险。
效能=效率+效益。就公民而言,其在享受公共服务的过程中通常会同时对效率和效益提出要求,但在缺乏公共责任感的第三方面前,公民可能会面临公共服务低效能的风险。
以美国能源领域的改革为例。近年来,美国电力行业的企业之间竞争激烈,降低经营成本则成为其重要目标。2003年美国东部时间8月14日下午,以纽约为中心的美国东北部8个州和加拿大相关地区发生20多个小时的大面积停电事故,造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。此案例中,电力领域的承包商或许实现了服务的低成本,但却陷公民于服务效能风险之中。
(三)公共服务承包所面临的风险。
1、金融风险。
在不断变动的市场中,风险与机遇并存。公共服务合同外包的目的之一是通过寻找提出要约成本更低的第三方来降低政府部门的成本,同时保持较高的公共服务质量水平。第三方若要成功的提供公共服务需要具备诸多因素,如更为有效的管理工具、能降低成本的新技术等等。但要同时具备各种优势是一种很难达到的状态,这就迫使第三方必须努力通过各种途径降低服务成本。这种压力可能会给第三方增添金融风险——无法在保障公共服务水平的同时赚取利润,这可能会给己方的财务系统造成硬伤。
2、法律政策变动的风险。
选择与政府部门合作就意味着第三方在很多方面会受到政府的影响。当公共部门所制订的法律政策随着社会经济的发展需要而发生变动时,第三方则可能会面临由此产生的风险,如湖北十堰公交民营化尴尬谢幕。十堰公交民营化后,公交服务系统曾多次停运,究其原因会发现,民营化后的公交公司没有足够的利润来发放工资,而利润减少则部分起因于补贴并没有落实到位——市政府原本允诺的油补在具体操作中变成了公交集团对政府债务的抵债款。政策的如此变动使得承包者的资金周转出现了极大的困难,长此以往,则导致了民营化的尴尬谢幕。
3、声誉风险。
提供本由政府部门提供的公共服务本身就是一项受众人瞩目的大事件,在评估周期末期政府对第三方的评估考核通常也不会被公民及媒体忽略,而这一次次的绩效评估决定着第三方未来工作开展的方向及声誉的起伏——达标的评估结果不仅意味着第三方与政府继续合作的较高的可能性,也会使其获得在业界更为优越、更为稳固的地位,以及良好的社会声誉;而未达标的评估结果则意味着第三方与政府签订的合同到此为止的可能性增加、在业界和公民中地位和声誉的下降。
三、 公共服务合同外包风险的生成机理分析
公共服务合同外包是一件有“百利”的政府行为,政府及第三方能够发起、接受公共服务外包是因为看到了成功实施合同外包的高效能、低成本以及承包某项公共服务后可能获得的物质及软收益,为了使这些理论上的收益成为现实,就要努力避免风险的发生。现将上文提到的风险的生成机理予以分析,做如下概述。
(一)根源于企业价值与行政道德之间的冲突。
多数公共服务合同外包失败案例的根源是企业价值与行政道德之间的冲突。在市场经济时代,企业的核心价值是在合同所限制的范围内赚取最大的利润,政府行政的目的则是充分履行政治、经济、文化、社会职能,全心全意为公民服务,而并不以营利为目的。企业与政府之间的不同本质,即便有合同的约束,也仍会对公共服务的合同外包产生影响。
(二)市场的不确定性。
合同条文是固定的,市场却是不停变动着的,市场由复杂的因素构成,各个因素稍加变动便可能会对整个市场产生巨大影响。而任何公共服务都离不开市场,无论是由政府还是第三方提供都需要购买原材料、加工、再“销售”给消费者,整个过程都需要在市场中进行。这就使得市场中难以预测的变化可能会对公共服务的成本及经营情况产生意料之外的影响,使第三方的利润产生波动,接下来第三方则可能由于基本运营的成本高于预期而降低服务质量及效能,陷公民于服务质量及效能风险之中的同时使政府面临财政或信任等风险,随后,第三方也不得不为自己的不当行为买单——面对公民和政府对其产生的不信任感。这一系列的连锁反应的根源不仅是各方对自己利益的极力保护,也是市场的不确定性带来的。市场的不停变动使得承包方的竞标成功成为另一种“风险投资”。
(三)管理的复杂性。
管理是一种较为复杂的工具,目前为止尚且没有一套百试不爽的管理体系。涉及面广、影响力强的行政管理及以市场为背景的企业管理活动中,管理更是一项富有挑战性的工作。管理本身的复杂性给公共服务合同外包增添了风险系数。
对我国政府及第三方而言,公共服务合同外包是一种较为新鲜的事物,其中存在的种种风险给这项工作的开展及其未来的发展增添了不少难度,这些风险部分起因于贯穿工作始终却总是难以被人们彻底完善并掌握的管理体系。政府行政管理以及企业管理主干部分本身的复杂性就足以理论家、实践者不断进行探索研究,可见现在这项政府与第三方之间的联合管理的复杂性及这项管理任务的艰巨性。
四、 公共服务合同外包风险控制机制的构建
美国学者E•S•萨瓦斯说:把本来由政府承担的公共服务通过合同外包给民营企业,使政府成为公共服务的购买者,民营企业成为公共服务的供应者,这种承包合同的有效实施需要相关的条件:工作任务能清楚的界定;存在若干个潜在的竞争者;政府能够监测承包商的工作绩效;承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并能够保证落实。国内外几十年公共服务合同外包的实践验证了萨瓦斯这段话的正确性。为了减少风险对公共服务合同外包作用的削弱,现将公共服务合同外包的风险控制机制作如下阐述。
(一)设定科学合理的服务成本。
第三方面临的利润风险以及政府面临的财政风险都是由公共服务成本的设定以及控制不尽合理所导致的,所以,在签订公共服务外包合同前,政府部门应系统分析此项公共服务的成本。设定科学合理的成本底线对于控制公共服务合同外包存在的风险是十分必要的。
对于政府而言,除去计算支付给承包商的费用,也要将以下成本加以考虑,以免在开展工作后给政府增添财政风险,这些成本包括:寻找和甄选服务承包商的费用、由契约不完全而引发的不确定成本、监督成本以及机会成本等。分析了公共服务成本的基本构成后,要进一步对其上线及底线进行限定。
上线即为由原政府部门提供公共服务所需要支出的成本,底线则需要对市场等进行更加细致透彻的分析,从而得出提供公共服务所需的最低费用。
只有在设定了科学合理的服务成本后才能开展招标工作。参加竞标的第三方所提出的总成本必须低于政府所计算出成本的上线,同时要注意,如果其拟定的成本远低于政府计算的成本底线就应该认真验证如此低成本下外包方案的可行性,切不能因为其拟定的成本远低于预期而不加严谨考虑的签订合同。
(二)严格设定选择第三方的标准及流程。
在公共服务合同外包的整个流程中,选择第三方是十分重要、对后续工作起着决定性作用的步骤,要预防在服务外包过程中存在的种种风险,就要严格设定选择第三方的标准及流程。
在设定选择标准及流程前,要考虑到多种因素,如政治、制度、地理、文化、以及服务的性质、市场的竞争性等等,因而政府在决策时,必须进行可行性分析,对诸多因素仔细考量,分析利弊。对“外部环境”进行全面考量后,政府应该根据分析结果对提供公共服务的第三方所需要具备的“内部环境”也加以考量,包括经营面、技术面、管理面等。
通过尽量全方位的考察,设定出合适的选择某项公共服务合同外包的第三方的标准及流程,下一步再严格按照该标准及流程通过竞标的方式、在公开竞争的背景下开展选择第三方的工作,努力避免由于选择第三方不慎而引起的风险。
(三)明确划分政府与第三方的权力及责任。
由于权责划分不清晰,在实际开展提供公共服务的工作过程中可能会产生推卸责任、互相扯皮等不良现象,继而对公共服务合同外包所涉及的三方带来不利影响,所以,明确划分政府与第三方之间的权利及责任对于控制公共服务外包中存在的风险具有十分重要的意义。
在竞标工作开展之前,政府部门有必要从公共利益、外包工作需要以及自身职权范围的角度出发对公共服务合同外包工作中双方的权力及责任进行初步划分,使竞标者对即将承包的工作权责有较为充分的了解。竞标结束、确定公共服务承包方后,政府与第三方应共同进一步理清思路,在制定未来工作具体计划时要根据实际需要以及能力范围明确划分相互之间的权力及责任。
在权责的控制方面政府要尽量找到平衡点,避免缺位或越位的现象发生,既要将提供公共服务的自主权交给第三方并使之自愿承担起相应的责任,也要对第三方的工作予以控制、充分履行政府的职责。
(四)完善监督管理及绩效评估体制。
将公共服务外包后,政府提供公共服务的职责压力相对减轻,同时监管的职能得到了加强,因为政府此时仍然需要履行自己的职责——确保第三方认真履行合同以及保护消费者享受低成本高质量服务的权益。
在公共服务合同外包领域,公共服务的提供者由政府转为第三方,而政府则成为纯粹的监督者,可以以更加客观的态度更加全面的对公共服务的提供情况进行监督。
政府加强对合同外包各个环节的监管,包括制定市场准入规则、加强合同操作监管和评估等等,有助于实现市场和政府之间的良性互动。对第三方提供公共服务的整个流程的监督可以使政府掌握第三方工作的实时资料,从而能够保证第三方能够依照合同切实开展符合政府及公民要求的公共服务工作;绩效评估,是对第三方工作成果的评定,不仅能够判断第三方工作的成效,也可以分析出第三方前一段时期工作中的优势及不足。通过监督及评估一类的理性管理,可以降低公民、第三方以及政府的风险。
同时要注意,过于严格的监督可能会对第三方的工作产生过多的约束,不仅会给其一种不被信任的感觉,而且可能会影响其履行合同的积极性,所以要尽力找到监督松紧度的平衡点,既能够使政府履行好监督管理的职责也能使第三方充分发挥提供公共服务的能动性。
(五)加强对政府及第三方的法律约束。
公共服务合同外包整个流程中任何步骤的法律缺位都可能会成为暗箱操作的温床。从合同招标到签约,从过程监督到最终的绩效评估,每个步骤都需要有法律规章的强制力来对第三方以及政府的行为予以约束,从而可以控制由于缺乏法律法规制约而引发的风险。
首先要凭借法律规章来规范招标竞标过程,使企图通过暗箱剔除潜在公共服务承包者的现象无法出现,因为,竞争是提高公用事业经济效率的根本途径,为了保证公共服务合同外包低成本高效率的目的实现,就需要在招标竞标的过程中尽量使每个符合条件的潜在承包者都能获取招标信息,并充分发挥自身的主观能动性参与公开公平公正的竞标。
接下来要通过法律法规为合同的实施营造规范有序的环境,政府部门要在职责范围内支持第三方提供公共服务的工作,公民也应该在第三方的能力范围内提出合理的要求。在对工作的监督方面,政府也需要依法开展各项监督工作,对违反合同以及触犯法律的行为予以制裁。最后,在考核评估阶段,要凭借法律手段避免用金钱换取绩效的不良现象发生。
(六)及时补救发生偏差的合同外包项目。
由于我国公共服务合同外包的体系尚不成熟,并较容易受各种主客观因素的影响,所以公共服务合同外包很可能面临不同程度的失败。
若合同外包只是阶段上的失败,比如第三方某季度的成本利润率突然下滑至所设定的底线之下,或者外包的公共服务的质量受一些突发事件的影响而降低等,政府及第三方便要积极协作,共同寻找失败的诱因、思索解决问题的方案,通过双方的共同努力来挽救暂时出现失败的合同外包。
如果某项公共服务合同外包运行后长期运营状况不佳、或为公民及第三方的员工所不满,那么则需要重新审视该项公共服务是否适合以合同外包的方式运行。对于存在诸多难以解决的“历史遗留问题”的合同外包运营,政府及第三方要尽量通过协商等友好方式解除外包合同。对于此类的外包全局性失败,政府部门要根据实际情况当机立断,及时收回公共服务的经营权。这不是政府行政的后退,而是以为公民提供优质公共服务为出发点,一个勇于担当责任的政府的表现。
五、 小结
上述分析研究表明,在新公共管理改革下,虽然理论上合同外包能够实现低成本高效率的提供公共服务,但实际上它的施行存在诸多风险,而这些是政府、公民以及第三方都不愿意遇到的,所以有必要对各种风险进行预防、控制,使合同外包成为高效的公共管理工具。
对正在进行中的公共服务合同外包应进行不定期的风险预测分析,对于预见到的或已出现的问题要积极应对、及时解决,努力将风险发生的可能性及各方的损失降至最低。通过我国行政管理理论研究者的不断探索研究和我国政府部门的不懈努力及实践,我国将会有越来越多的公共服务合同外包项目取得政府、公民与第三方的三方共赢。
参考文献:
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关键词 公共服务合同外包 风险 政府 第三方
中图分类号:D523.1文献标识码:A
随着世界各国民主化进程的不断推进、政治文明的不断提高,曾经被各国政府所广泛应用的韦伯的官僚制组织理论已暴露出种种不足,不再完全适用于现代公共行政。于是,政府民营化应运而生。20世纪后期,民营化理论从无到有,逐步发展。
改革开放以来,西方先进的政府改革思想不断输入我国,我国公民的政治素养也在不断提高,这一系列主客观环境的巨大变化持续而有力地推动着我国行政改革的开展。近年来,我国中央及地方政府越来越频繁的以压缩财政支出以及提高公共服务质量、效能为目标,在提供公共服务方面运用了合同外包的模式,使得我国公共服务合同外包不断成熟并取得了一些成效,但同时也暴露出一些问题。本文就合同外包的内涵、存在的风险以及风险控制机制等方面试作探析。
一、我国公共服务合同外包发展情况
几十年来,我国政府坚持与时俱进、开拓创新,将注重效率和成本效益的企业式运作逐步纳入到了公共管理之中,主要表现在公共行政的某些职能不再由政府统包,而由一些更佳的配置者如私人机构和其他的公共机构来承担。随着改革的不断向前发展,政府职能合同外包的范围越来越大,不仅街道清洁,垃圾处理等服务性行政被外包出去,连治安管理权,收费权等传统的秩序行政也被承包出去。这些大胆的尝试多数都能够按照计划顺利开展,产生三方共赢的效果,但也存在像四川“邛崃新城的C-BOT”困局等公共服务合同外包失败的案例,而这些失败多是由于公共服务合同外包过程中暗含的风险转化为实质的问题所导致的。
二、公共服务合同外包实施过程中存在的风险分析
在外包、享受、承包公共服务的过程中,政府、公民以及第三方都难免会由于有限理性以及市场、社会的种种不确定性因素而有意无意的使公共服务的提供偏离预期的轨道。这种偏离可能会给三方带来种种风险。
(一)公共服务外包者所面临的风险。
1、合法性风险。
根据上千年以来的惯例以及法律规范,公共服务应该也只能由一国或一地区的政府部门提供。而进入新公共管理时代以来,许多国家及地方的政府部门纷纷打破陈规,加入到公共服务合同外包的行列,期望能够以更低的成本为公民提供更优质的公共服务。与此同时,政府也不得不承担合法性风险——政府是否应该、能否将公共服务交由第三方来提供。即便外包公共服务确实达到了低成本高质量的目的,也不得不面临合法性受到公民质疑的风险。
2、财政风险。
政府选择公共服务外包最主要的原因是希望能节约成本、减少财政开支,但在实践中,要通过外包切实做到削减财政支出并不容易,因为这需要第三方与政府的良好合作,但二者间的合作很难达到理想状态。如若第三方未能提供优质低成本的公共服务,政府就不得不再向这一公共服务提供资金支持,这就无法保证提供此项公共服务的高效能低成本,即,政府在与第三方合作的过程中如果不能有效的控制成本就可能会为了达到效能目标而面临财政风险。
3、责任风险。
政府的职能之一就是为公民提供必要的优质的公共服务,所以,政府即便通过合同的形式将提供公共服务的职能及责任转移给第三方,仍至少需要承担监督第三方执行合同、对第三方进行必要评估等责任。如若第三方未能按照合同提供服务,或公民对于第三方所提供的服务不满意,政府则必须承担起相应的责任——一方面要追究第三方的相关责任,另一方面仍要对公民承担起作为公共行政机关的责任。
4、信任风险。
公民对政府的信任是政府开展工作的坚强基石,第三方对政府的信任是双方进行合作实现共赢的前提。政府将某项公共服务外包出去后,如果既未能实现低成本高质量服务的目标,也没能兼顾公平正义,则可能面临失去公民信任的风险;在合同执行过程中,如果政府与第三方的合作效果并不十分理想,则可能会影响其他公共服务的潜在承包者对于政府的信任,从而影响政府接下来公共服务外包工作的开展。
(二)公共服务享受者所面临的风险。
1、服务质量风险。
公共服务合同外包是一项庞杂的工作,在开展过程中难免会出现不可控因素,当第三方及政府不能及时有效的驾驭这些因素、处理问题的时候,公民就可能会面临服务质量风险。另外,虽然政府与第三方签署了合同、规定了服务的质量指标,但在实际操作中,双方签订的合同难免会存在疏漏,第三方如果是缺乏社会责任感的主体,则可能会利用这些疏漏,为了节约成本而降低服务质量。
2、服务效能风险。
效能=效率+效益。就公民而言,其在享受公共服务的过程中通常会同时对效率和效益提出要求,但在缺乏公共责任感的第三方面前,公民可能会面临公共服务低效能的风险。
以美国能源领域的改革为例。近年来,美国电力行业的企业之间竞争激烈,降低经营成本则成为其重要目标。2003年美国东部时间8月14日下午,以纽约为中心的美国东北部8个州和加拿大相关地区发生20多个小时的大面积停电事故,造成了巨大的经济损失和不良的社会影响。此案例中,电力领域的承包商或许实现了服务的低成本,但却陷公民于服务效能风险之中。
(三)公共服务承包所面临的风险。
1、金融风险。
在不断变动的市场中,风险与机遇并存。公共服务合同外包的目的之一是通过寻找提出要约成本更低的第三方来降低政府部门的成本,同时保持较高的公共服务质量水平。第三方若要成功的提供公共服务需要具备诸多因素,如更为有效的管理工具、能降低成本的新技术等等。但要同时具备各种优势是一种很难达到的状态,这就迫使第三方必须努力通过各种途径降低服务成本。这种压力可能会给第三方增添金融风险——无法在保障公共服务水平的同时赚取利润,这可能会给己方的财务系统造成硬伤。
2、法律政策变动的风险。
选择与政府部门合作就意味着第三方在很多方面会受到政府的影响。当公共部门所制订的法律政策随着社会经济的发展需要而发生变动时,第三方则可能会面临由此产生的风险,如湖北十堰公交民营化尴尬谢幕。十堰公交民营化后,公交服务系统曾多次停运,究其原因会发现,民营化后的公交公司没有足够的利润来发放工资,而利润减少则部分起因于补贴并没有落实到位——市政府原本允诺的油补在具体操作中变成了公交集团对政府债务的抵债款。政策的如此变动使得承包者的资金周转出现了极大的困难,长此以往,则导致了民营化的尴尬谢幕。
3、声誉风险。
提供本由政府部门提供的公共服务本身就是一项受众人瞩目的大事件,在评估周期末期政府对第三方的评估考核通常也不会被公民及媒体忽略,而这一次次的绩效评估决定着第三方未来工作开展的方向及声誉的起伏——达标的评估结果不仅意味着第三方与政府继续合作的较高的可能性,也会使其获得在业界更为优越、更为稳固的地位,以及良好的社会声誉;而未达标的评估结果则意味着第三方与政府签订的合同到此为止的可能性增加、在业界和公民中地位和声誉的下降。
三、 公共服务合同外包风险的生成机理分析
公共服务合同外包是一件有“百利”的政府行为,政府及第三方能够发起、接受公共服务外包是因为看到了成功实施合同外包的高效能、低成本以及承包某项公共服务后可能获得的物质及软收益,为了使这些理论上的收益成为现实,就要努力避免风险的发生。现将上文提到的风险的生成机理予以分析,做如下概述。
(一)根源于企业价值与行政道德之间的冲突。
多数公共服务合同外包失败案例的根源是企业价值与行政道德之间的冲突。在市场经济时代,企业的核心价值是在合同所限制的范围内赚取最大的利润,政府行政的目的则是充分履行政治、经济、文化、社会职能,全心全意为公民服务,而并不以营利为目的。企业与政府之间的不同本质,即便有合同的约束,也仍会对公共服务的合同外包产生影响。
(二)市场的不确定性。
合同条文是固定的,市场却是不停变动着的,市场由复杂的因素构成,各个因素稍加变动便可能会对整个市场产生巨大影响。而任何公共服务都离不开市场,无论是由政府还是第三方提供都需要购买原材料、加工、再“销售”给消费者,整个过程都需要在市场中进行。这就使得市场中难以预测的变化可能会对公共服务的成本及经营情况产生意料之外的影响,使第三方的利润产生波动,接下来第三方则可能由于基本运营的成本高于预期而降低服务质量及效能,陷公民于服务质量及效能风险之中的同时使政府面临财政或信任等风险,随后,第三方也不得不为自己的不当行为买单——面对公民和政府对其产生的不信任感。这一系列的连锁反应的根源不仅是各方对自己利益的极力保护,也是市场的不确定性带来的。市场的不停变动使得承包方的竞标成功成为另一种“风险投资”。
(三)管理的复杂性。
管理是一种较为复杂的工具,目前为止尚且没有一套百试不爽的管理体系。涉及面广、影响力强的行政管理及以市场为背景的企业管理活动中,管理更是一项富有挑战性的工作。管理本身的复杂性给公共服务合同外包增添了风险系数。
对我国政府及第三方而言,公共服务合同外包是一种较为新鲜的事物,其中存在的种种风险给这项工作的开展及其未来的发展增添了不少难度,这些风险部分起因于贯穿工作始终却总是难以被人们彻底完善并掌握的管理体系。政府行政管理以及企业管理主干部分本身的复杂性就足以理论家、实践者不断进行探索研究,可见现在这项政府与第三方之间的联合管理的复杂性及这项管理任务的艰巨性。
四、 公共服务合同外包风险控制机制的构建
美国学者E•S•萨瓦斯说:把本来由政府承担的公共服务通过合同外包给民营企业,使政府成为公共服务的购买者,民营企业成为公共服务的供应者,这种承包合同的有效实施需要相关的条件:工作任务能清楚的界定;存在若干个潜在的竞争者;政府能够监测承包商的工作绩效;承包的条件和具体要求在合同文本中明确规定并能够保证落实。国内外几十年公共服务合同外包的实践验证了萨瓦斯这段话的正确性。为了减少风险对公共服务合同外包作用的削弱,现将公共服务合同外包的风险控制机制作如下阐述。
(一)设定科学合理的服务成本。
第三方面临的利润风险以及政府面临的财政风险都是由公共服务成本的设定以及控制不尽合理所导致的,所以,在签订公共服务外包合同前,政府部门应系统分析此项公共服务的成本。设定科学合理的成本底线对于控制公共服务合同外包存在的风险是十分必要的。
对于政府而言,除去计算支付给承包商的费用,也要将以下成本加以考虑,以免在开展工作后给政府增添财政风险,这些成本包括:寻找和甄选服务承包商的费用、由契约不完全而引发的不确定成本、监督成本以及机会成本等。分析了公共服务成本的基本构成后,要进一步对其上线及底线进行限定。
上线即为由原政府部门提供公共服务所需要支出的成本,底线则需要对市场等进行更加细致透彻的分析,从而得出提供公共服务所需的最低费用。
只有在设定了科学合理的服务成本后才能开展招标工作。参加竞标的第三方所提出的总成本必须低于政府所计算出成本的上线,同时要注意,如果其拟定的成本远低于政府计算的成本底线就应该认真验证如此低成本下外包方案的可行性,切不能因为其拟定的成本远低于预期而不加严谨考虑的签订合同。
(二)严格设定选择第三方的标准及流程。
在公共服务合同外包的整个流程中,选择第三方是十分重要、对后续工作起着决定性作用的步骤,要预防在服务外包过程中存在的种种风险,就要严格设定选择第三方的标准及流程。
在设定选择标准及流程前,要考虑到多种因素,如政治、制度、地理、文化、以及服务的性质、市场的竞争性等等,因而政府在决策时,必须进行可行性分析,对诸多因素仔细考量,分析利弊。对“外部环境”进行全面考量后,政府应该根据分析结果对提供公共服务的第三方所需要具备的“内部环境”也加以考量,包括经营面、技术面、管理面等。
通过尽量全方位的考察,设定出合适的选择某项公共服务合同外包的第三方的标准及流程,下一步再严格按照该标准及流程通过竞标的方式、在公开竞争的背景下开展选择第三方的工作,努力避免由于选择第三方不慎而引起的风险。
(三)明确划分政府与第三方的权力及责任。
由于权责划分不清晰,在实际开展提供公共服务的工作过程中可能会产生推卸责任、互相扯皮等不良现象,继而对公共服务合同外包所涉及的三方带来不利影响,所以,明确划分政府与第三方之间的权利及责任对于控制公共服务外包中存在的风险具有十分重要的意义。
在竞标工作开展之前,政府部门有必要从公共利益、外包工作需要以及自身职权范围的角度出发对公共服务合同外包工作中双方的权力及责任进行初步划分,使竞标者对即将承包的工作权责有较为充分的了解。竞标结束、确定公共服务承包方后,政府与第三方应共同进一步理清思路,在制定未来工作具体计划时要根据实际需要以及能力范围明确划分相互之间的权力及责任。
在权责的控制方面政府要尽量找到平衡点,避免缺位或越位的现象发生,既要将提供公共服务的自主权交给第三方并使之自愿承担起相应的责任,也要对第三方的工作予以控制、充分履行政府的职责。
(四)完善监督管理及绩效评估体制。
将公共服务外包后,政府提供公共服务的职责压力相对减轻,同时监管的职能得到了加强,因为政府此时仍然需要履行自己的职责——确保第三方认真履行合同以及保护消费者享受低成本高质量服务的权益。
在公共服务合同外包领域,公共服务的提供者由政府转为第三方,而政府则成为纯粹的监督者,可以以更加客观的态度更加全面的对公共服务的提供情况进行监督。
政府加强对合同外包各个环节的监管,包括制定市场准入规则、加强合同操作监管和评估等等,有助于实现市场和政府之间的良性互动。对第三方提供公共服务的整个流程的监督可以使政府掌握第三方工作的实时资料,从而能够保证第三方能够依照合同切实开展符合政府及公民要求的公共服务工作;绩效评估,是对第三方工作成果的评定,不仅能够判断第三方工作的成效,也可以分析出第三方前一段时期工作中的优势及不足。通过监督及评估一类的理性管理,可以降低公民、第三方以及政府的风险。
同时要注意,过于严格的监督可能会对第三方的工作产生过多的约束,不仅会给其一种不被信任的感觉,而且可能会影响其履行合同的积极性,所以要尽力找到监督松紧度的平衡点,既能够使政府履行好监督管理的职责也能使第三方充分发挥提供公共服务的能动性。
(五)加强对政府及第三方的法律约束。
公共服务合同外包整个流程中任何步骤的法律缺位都可能会成为暗箱操作的温床。从合同招标到签约,从过程监督到最终的绩效评估,每个步骤都需要有法律规章的强制力来对第三方以及政府的行为予以约束,从而可以控制由于缺乏法律法规制约而引发的风险。
首先要凭借法律规章来规范招标竞标过程,使企图通过暗箱剔除潜在公共服务承包者的现象无法出现,因为,竞争是提高公用事业经济效率的根本途径,为了保证公共服务合同外包低成本高效率的目的实现,就需要在招标竞标的过程中尽量使每个符合条件的潜在承包者都能获取招标信息,并充分发挥自身的主观能动性参与公开公平公正的竞标。
接下来要通过法律法规为合同的实施营造规范有序的环境,政府部门要在职责范围内支持第三方提供公共服务的工作,公民也应该在第三方的能力范围内提出合理的要求。在对工作的监督方面,政府也需要依法开展各项监督工作,对违反合同以及触犯法律的行为予以制裁。最后,在考核评估阶段,要凭借法律手段避免用金钱换取绩效的不良现象发生。
(六)及时补救发生偏差的合同外包项目。
由于我国公共服务合同外包的体系尚不成熟,并较容易受各种主客观因素的影响,所以公共服务合同外包很可能面临不同程度的失败。
若合同外包只是阶段上的失败,比如第三方某季度的成本利润率突然下滑至所设定的底线之下,或者外包的公共服务的质量受一些突发事件的影响而降低等,政府及第三方便要积极协作,共同寻找失败的诱因、思索解决问题的方案,通过双方的共同努力来挽救暂时出现失败的合同外包。
如果某项公共服务合同外包运行后长期运营状况不佳、或为公民及第三方的员工所不满,那么则需要重新审视该项公共服务是否适合以合同外包的方式运行。对于存在诸多难以解决的“历史遗留问题”的合同外包运营,政府及第三方要尽量通过协商等友好方式解除外包合同。对于此类的外包全局性失败,政府部门要根据实际情况当机立断,及时收回公共服务的经营权。这不是政府行政的后退,而是以为公民提供优质公共服务为出发点,一个勇于担当责任的政府的表现。
五、 小结
上述分析研究表明,在新公共管理改革下,虽然理论上合同外包能够实现低成本高效率的提供公共服务,但实际上它的施行存在诸多风险,而这些是政府、公民以及第三方都不愿意遇到的,所以有必要对各种风险进行预防、控制,使合同外包成为高效的公共管理工具。
对正在进行中的公共服务合同外包应进行不定期的风险预测分析,对于预见到的或已出现的问题要积极应对、及时解决,努力将风险发生的可能性及各方的损失降至最低。通过我国行政管理理论研究者的不断探索研究和我国政府部门的不懈努力及实践,我国将会有越来越多的公共服务合同外包项目取得政府、公民与第三方的三方共赢。
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