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一、有限开放地方政府融资势在必行
从世界范围看，地方政府的举债权都是有限的。据统计，53个主要国家中，共有37个国家允许地方政府举债。各国地方政府的举债权都受到一定的制度和规则约束。各国实践证明，完全依靠市场力量约束地方政府的举债行为是十分困难的，需要有中央政府或社会公众的监督，需要上下级间的协调和行政上的强行控制，来抑制地方政府内生的举债冲动，引导地方政府融资行为的理性化。
从我国实践看，有限开放地方政府融资势在必行。一方面，现行分税制度安排为开放地方政府融资提供了必要性和可能性。目前，省及省以下各级地方政府都承担着大量的事权和支出责任，并且随着工业化和城镇化进程的加快，地方政府的事权进一步扩大，特别是公共资本性项目建设跨期融资的特征对地方政府提出了融资需求。同时，随着经济的快速发展，地方政府的收入规模不断扩大，相应增强了地方政府的债务承受能力，也使地方政府融资成为可能。
另一方面，地方政府融资的放开有限。作为单一制国家，中央政府是地方政府债务的“最终还款人”，中央政府应该承担起地方政府债务的管理责任。作为体制转轨国家，地方政府监督和管理制度尚不完备，地方政府的“投资饥渴症”无法有效抑制，如果放任其融资，必然导致债务无限膨胀，引发财政危机。
因此，有限开放地方政府融资包括两层含义：一是地方政府的债务性融资要受到中央政府的管理与监督。二是根据各方面条件的完备程度决定是否放开，对于相关制度建设较完备的融资可先行放开，并鼓励其大力发展；对于制度尚不完备的融资则要严格控制。
二、债券融资应成为地方首选融资工具
与商业银行贷款相比，地方政府债券融资具有多种优势（详见下表）。债券融资中发行人拥有较强的自主性，能够根据自身需要，灵活选择期限、金额和利率，可以有效解决项目建设期与收益期的不匹配问题；债券融资低利率时融资成本的锁定，可以有效节约建设成本；债券的市场化运作，有助于地方政府债务自我约束机制的形成，有利于偿债风险的控制；债券融资较为完备的信息披露制度，既有利于资金使用效率的提高，又有利于投资者与市场的监督；债券较强的流动性，既提升了发行人成功融资的概率，又方便投资者规避风险。
从优化我国金融市场结构来看，地方政府债券市场应该大力发展。一方面，现行银行贷款占主的地方政府债务性融资格局，极易使财政风险转化为银行风险；另一方面，作为债券市场的重要组成部分，地方政府债券市场是我国证券市场发展的“短板”，其发展的滞后限制了投资者的投资选择，影响了证券市场的健康发展。
综上所述，债券融资对于规范地方政府举债行为、控制财政与银行风险、优化金融市场结构、满足投资者多样化投资需求等具有重要作用，理应成为地方政府举债方式的首选。
三、引导“城投债”向规范的项目收益债券转变
受《预算法》禁止地方政府举债的限制，为满足地方基础设施建设的资金需要，地方政府普遍通过组建城投公司等融资平台，采取发行债券、银行借款，市政资产证券化、市政资产信托计划等多种方式筹措资金，其中，城投类地方融资平台企业发行的企业债券、公司债券、中期票据等被称为“城投债”。
当前，有些人将“城投债”视为洪水猛兽，认为地方政府利用融资平台举债的债务直接导致地方政府债务的增加，财政风险的加大，成为制约经济社会发展的重大安全隐患。其实，并非所有地方融资平台的债务都构成地方政府债务。按照国际债务统计口径，只有地方政府提供担保的平台债务才能算作地方政府债务。但目前，地方融资平台债务中到底有多少是地方政府债务无人能知，巨大的地方政府债务“黑洞”成为相关监管部门的一块“心病”。在当前工业化、城镇化加速发展阶段，“城投债”应以何种姿态、向何处发展，成为迫切需要解决的问题。
（一）责任重大的“城投债”
“城投债”在推出之初，主要是地方政府希望以较少的投入组建一个规范运作的公司，通过吸引社会闲置资本，满足城市基础设施建设资金不足的需要，解决项目建设期与收益期的不匹配问题。当时的“城投债”基本上是能够做到用项目建设后的收益来偿债。但之后随着政府职能的扩展以及由各种原因引发的地方政府投资冲动，地方政府需要为更多无收益或收益差的项目支付建设费用，而现行分税制又使地方政府拥有较少的财政自主权，因此，地方政府希望通过地方融资平台筹措建设资金，并用有收益项目补贴无收益项目，实现资金的良性循环。为确保地方融资平台的顺利融资和获得较低的融资成本，地方政府通过加大土地等资本注入、违规提供各种担保等多种方式向债务日益沉重的融资平台提供支持。到2008年中央为应对国际金融危机，确保4万亿经济刺激计划的落实到位，中央又下文鼓励通过扩大企业债券、中期票据等方式，增强地方财政配套能力。“城投债”又承担起了调控宏观经济的职责。
（二）“城投债”应向规范的项目收益债转变
事实上“城投债”已不是一个单纯的债务性融资工具，而成为了一个似是而非的概念。它既是一般责任债，又是项目收益债。故被人们称为“准市政债券”。其中，主要依靠财政性资金偿债的应视为一般责任债，主要以项目收益偿债的应视为项目收益债；它既是企业债，又是公司债，还是中期票据；它既有企业信用，又有政府信用；它既是企业债务性融资工具，又是中央政府宏观调控的手段。
职责多样、似是而非的“城投债”引发了一系列问题：一般责任债与项目收益债的混合，导致地方政府债务管理的混乱；多债券品种的混合，导致了“城投债”的多头审批；多类项目的混合，导致了资金使用透明度的降低，不利于市场的监督。“城投债”已经到了非改不可的时刻。
按照地方政府融资债券化的发展趋势，遵循有限放开的原则，鉴于“城投债”运作时间较长、发行审批程序较为完备的现状，可以考虑推动“城投债”向项目收益债券转变，将其培育成我国城市化和工业化建设中，解决城市建设资金不足的主要工具。为规范“城投债”发展，需要剔除“城投债”中主要依靠财政性资金偿还的公益性项目，需要剥离政府信用和宏观调控功能，需要合并债券品种，统一为“城投类企业债券”在市场上发行，为地方政府筹措公益性项目提供长期的、规范的融资制度。
四、“十二五”时期加强地方政府债务管理的建议
（一）健全地方政府债务管理与监督制度
要建立起地方政府投融资责任制度，规范地方政府的投融资行为；要充分发挥地方人大的监督功能，加强本级机构对地方政府投资及债务的监督；要强化中央政府对地方政府的债务管理责任，将地方政府性债务管理纳入行政控制范围。
（二）建立适合我国国情的地方政府债务规模控制和预警制度
债务规模的控制要从资金供给与需求两方面设置债务警戒标准。对资金需求控制，应采取增量控制的办法，基于日本与我国相近的财税体制，可考虑参考日本的债务警戒标准，债务依存度应控制在20%以内。对资金供给的控制，应由银监会制定相关法规，限制银行对地方政府及其相关机构的贷款行为。如规定银行对地方政府及其代理机构的贷款规模不得超过其当年新增贷款的一定比例，同时，建立起金融机构风险分担制度，即规定银行最少承担与任何违约相关净损失的一定比例，激励银行严格评估地方政府债务风险。
（三）建立地方政府偿债准备金制度
制定相关法规，规定地方政府每年应从地方各级财政的年度预算、财政结余及项目收益、债务收入中提取一定比例的偿债资金，以确保按时还本付息，维护地方政府信誉。对于财力相对不足的欠发达地区，可考虑从中央的转移支付项目中根据其债务规模的一定比例设立偿债准备金。
（刘国艳，国家发展改革委经济研究所）
从世界范围看，地方政府的举债权都是有限的。据统计，53个主要国家中，共有37个国家允许地方政府举债。各国地方政府的举债权都受到一定的制度和规则约束。各国实践证明，完全依靠市场力量约束地方政府的举债行为是十分困难的，需要有中央政府或社会公众的监督，需要上下级间的协调和行政上的强行控制，来抑制地方政府内生的举债冲动，引导地方政府融资行为的理性化。
从我国实践看，有限开放地方政府融资势在必行。一方面，现行分税制度安排为开放地方政府融资提供了必要性和可能性。目前，省及省以下各级地方政府都承担着大量的事权和支出责任，并且随着工业化和城镇化进程的加快，地方政府的事权进一步扩大，特别是公共资本性项目建设跨期融资的特征对地方政府提出了融资需求。同时，随着经济的快速发展，地方政府的收入规模不断扩大，相应增强了地方政府的债务承受能力，也使地方政府融资成为可能。
另一方面，地方政府融资的放开有限。作为单一制国家，中央政府是地方政府债务的“最终还款人”，中央政府应该承担起地方政府债务的管理责任。作为体制转轨国家，地方政府监督和管理制度尚不完备，地方政府的“投资饥渴症”无法有效抑制，如果放任其融资，必然导致债务无限膨胀，引发财政危机。
因此，有限开放地方政府融资包括两层含义：一是地方政府的债务性融资要受到中央政府的管理与监督。二是根据各方面条件的完备程度决定是否放开，对于相关制度建设较完备的融资可先行放开，并鼓励其大力发展；对于制度尚不完备的融资则要严格控制。
二、债券融资应成为地方首选融资工具
与商业银行贷款相比，地方政府债券融资具有多种优势（详见下表）。债券融资中发行人拥有较强的自主性，能够根据自身需要，灵活选择期限、金额和利率，可以有效解决项目建设期与收益期的不匹配问题；债券融资低利率时融资成本的锁定，可以有效节约建设成本；债券的市场化运作，有助于地方政府债务自我约束机制的形成，有利于偿债风险的控制；债券融资较为完备的信息披露制度，既有利于资金使用效率的提高，又有利于投资者与市场的监督；债券较强的流动性，既提升了发行人成功融资的概率，又方便投资者规避风险。
从优化我国金融市场结构来看，地方政府债券市场应该大力发展。一方面，现行银行贷款占主的地方政府债务性融资格局，极易使财政风险转化为银行风险；另一方面，作为债券市场的重要组成部分，地方政府债券市场是我国证券市场发展的“短板”，其发展的滞后限制了投资者的投资选择，影响了证券市场的健康发展。
综上所述，债券融资对于规范地方政府举债行为、控制财政与银行风险、优化金融市场结构、满足投资者多样化投资需求等具有重要作用，理应成为地方政府举债方式的首选。
三、引导“城投债”向规范的项目收益债券转变
受《预算法》禁止地方政府举债的限制，为满足地方基础设施建设的资金需要，地方政府普遍通过组建城投公司等融资平台，采取发行债券、银行借款，市政资产证券化、市政资产信托计划等多种方式筹措资金，其中，城投类地方融资平台企业发行的企业债券、公司债券、中期票据等被称为“城投债”。
当前，有些人将“城投债”视为洪水猛兽，认为地方政府利用融资平台举债的债务直接导致地方政府债务的增加，财政风险的加大，成为制约经济社会发展的重大安全隐患。其实，并非所有地方融资平台的债务都构成地方政府债务。按照国际债务统计口径，只有地方政府提供担保的平台债务才能算作地方政府债务。但目前，地方融资平台债务中到底有多少是地方政府债务无人能知，巨大的地方政府债务“黑洞”成为相关监管部门的一块“心病”。在当前工业化、城镇化加速发展阶段，“城投债”应以何种姿态、向何处发展，成为迫切需要解决的问题。
（一）责任重大的“城投债”
“城投债”在推出之初，主要是地方政府希望以较少的投入组建一个规范运作的公司，通过吸引社会闲置资本，满足城市基础设施建设资金不足的需要，解决项目建设期与收益期的不匹配问题。当时的“城投债”基本上是能够做到用项目建设后的收益来偿债。但之后随着政府职能的扩展以及由各种原因引发的地方政府投资冲动，地方政府需要为更多无收益或收益差的项目支付建设费用，而现行分税制又使地方政府拥有较少的财政自主权，因此，地方政府希望通过地方融资平台筹措建设资金，并用有收益项目补贴无收益项目，实现资金的良性循环。为确保地方融资平台的顺利融资和获得较低的融资成本，地方政府通过加大土地等资本注入、违规提供各种担保等多种方式向债务日益沉重的融资平台提供支持。到2008年中央为应对国际金融危机，确保4万亿经济刺激计划的落实到位，中央又下文鼓励通过扩大企业债券、中期票据等方式，增强地方财政配套能力。“城投债”又承担起了调控宏观经济的职责。
（二）“城投债”应向规范的项目收益债转变
事实上“城投债”已不是一个单纯的债务性融资工具，而成为了一个似是而非的概念。它既是一般责任债，又是项目收益债。故被人们称为“准市政债券”。其中，主要依靠财政性资金偿债的应视为一般责任债，主要以项目收益偿债的应视为项目收益债；它既是企业债，又是公司债，还是中期票据；它既有企业信用，又有政府信用；它既是企业债务性融资工具，又是中央政府宏观调控的手段。
职责多样、似是而非的“城投债”引发了一系列问题：一般责任债与项目收益债的混合，导致地方政府债务管理的混乱；多债券品种的混合，导致了“城投债”的多头审批；多类项目的混合，导致了资金使用透明度的降低，不利于市场的监督。“城投债”已经到了非改不可的时刻。
按照地方政府融资债券化的发展趋势，遵循有限放开的原则，鉴于“城投债”运作时间较长、发行审批程序较为完备的现状，可以考虑推动“城投债”向项目收益债券转变，将其培育成我国城市化和工业化建设中，解决城市建设资金不足的主要工具。为规范“城投债”发展，需要剔除“城投债”中主要依靠财政性资金偿还的公益性项目，需要剥离政府信用和宏观调控功能，需要合并债券品种，统一为“城投类企业债券”在市场上发行，为地方政府筹措公益性项目提供长期的、规范的融资制度。
四、“十二五”时期加强地方政府债务管理的建议
（一）健全地方政府债务管理与监督制度
要建立起地方政府投融资责任制度，规范地方政府的投融资行为；要充分发挥地方人大的监督功能，加强本级机构对地方政府投资及债务的监督；要强化中央政府对地方政府的债务管理责任，将地方政府性债务管理纳入行政控制范围。
（二）建立适合我国国情的地方政府债务规模控制和预警制度
债务规模的控制要从资金供给与需求两方面设置债务警戒标准。对资金需求控制，应采取增量控制的办法，基于日本与我国相近的财税体制，可考虑参考日本的债务警戒标准，债务依存度应控制在20%以内。对资金供给的控制，应由银监会制定相关法规，限制银行对地方政府及其相关机构的贷款行为。如规定银行对地方政府及其代理机构的贷款规模不得超过其当年新增贷款的一定比例，同时，建立起金融机构风险分担制度，即规定银行最少承担与任何违约相关净损失的一定比例，激励银行严格评估地方政府债务风险。
（三）建立地方政府偿债准备金制度
制定相关法规，规定地方政府每年应从地方各级财政的年度预算、财政结余及项目收益、债务收入中提取一定比例的偿债资金，以确保按时还本付息，维护地方政府信誉。对于财力相对不足的欠发达地区，可考虑从中央的转移支付项目中根据其债务规模的一定比例设立偿债准备金。
（刘国艳，国家发展改革委经济研究所）