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摘要:依据国家在福利供给中的责任承担方式,西方福利模式可以分为三个历史阶段:前福利国家时期、福利国家时期和后福利国家时期。在不同的福利模式阶段,其社会经济背景和思想基础明显不同。
关键词:责任;福利国家;福利理论
中图分类号:C913.7 文献标识码:A 文章编号:1003-1502(2007)05-0014-05
在西方学者对福利国家和福利理论的探讨中,福利被视为一个国家的特征,国家福利供给的程度以及国家在福利供给中的责任承担被视为区分福利国家形态的重要标志。从整个福利国家发展的历史进程来看,根据国家在社会福利中承担的角色,西方福利国家的发展可以分为三个阶段,表现为不同的福利模式。
一、前福利国家时期:部分国家责任
前福利国家时期,欧洲关于国家在社会福利中的角色定位主要有两个源头:一是盛行于英国的社会福利的国家最小责任,即济贫制度下对丧失劳动能力者的国家责任;二是德国社会保险制度下对雇佣劳动者的国家责任。
18~19世纪英国首先完成了工业革命,使社会经济获得了极大的发展。但是,社会化大生产在解放生产力的同时也带来了大量社会问题。例如,社会化大生产不仅使家庭生产职能弱化,而且使其社会保障职能也严重削弱。家庭的社会保障职能开始逐渐被工厂、学校和医院等社会职能部门所替代。伴随着财富的积累、贫富分化差距拉大以及“圈地运动”的影响,英国城市的流浪、失业和贫困现象剧增。在这种情况下,仅靠原有的宗教慈善救助显得力不从心,于是国家不得不开始出面应对这种严重的社会问题。但是在当时的情况下,英国古典政治经济学派的观点对于国家在社会救助上的立场有重要影响。古典政治经济学派的主要思想概括起来包括两点:(1)贫穷与懒惰有关,社会对于贫困的责任应当让位于社会对穷人的压制。(2)济贫行为不是使穷者富而是使富者穷,它能制造出一个穷人的世界,使人人变得懒惰和傲慢,极易摧毁英国的制造业。古典政治经济学家认为市场有利于解放劳动力,是自立者和勤劳者的最佳保护。只要不受干扰,它的自我调节机制将确保愿意劳动者被雇佣,保证所有劳动者的福利。因此,个人的贫困不是制度的错误,而是个人缺乏远见和懒惰的结果。
在这种思想的影响下,人们将贫困归结为个人责任,在社会救助的实践上就表现为拒绝国家责任或者是有条件的国家责任。当时人们将贫困者分为两部分:一部分是没有劳动能力的人,如老人、小孩和残疾人。这些人就是所谓“值得救助的人”,由国家进行救助。另一部分是有劳动能力的人。这些人是所谓“不值得救助的人”,他们接受救助的前提是要接受强迫劳动和公民权的丧失。当时《伊丽莎白济贫法》(历史上称为“旧济贫法”,以区别于两个世纪以后的“新济贫法”)的重要措施之一是建立“贫民习艺所”,强迫贫民劳动。这种做法既是对圈地运动以来城市流浪问题的回应,同时也与古典政治经济学所提出的贫困观相吻合。强迫劳动既是解决贫困问题,同时也是解决道德问题。虽然立法济贫开创了国家承担社会救助责任的先河,但是它往往强调对所谓懒惰者的惩罚而忽略了对他们的救助。惩戒表现为两个方面:第一是强迫劳动。进入济贫院的人如果有劳动能力,会被强迫从事修路或其他劳动,如有不顺从可能还要遭受毒打、拘禁等惩罚;第二是权利的剥夺。“进入济贫院的贫民必须经过严格的财产审查,证明其真正处于贫困状态,才被允许进入济贫院。他们被迫失去政治自由,选举权被剥夺,还有脱下原来家中穿的衣服,换上济贫院的统一服装。济贫院实行严格的管理,院内贫民不得擅自走出济贫院,否则要受到处罚”Ⅲ。正是由于济贫制度严酷的惩戒性,所以济贫院在当时又被称为“穷人的巴士底狱”。
尽管英国的济贫制度有种种弊端,但是它在国家干预社会保障方面的积极意义是不可否认的。济贫时期通过国家立法来推行社会保障的做法,在人类文明发展中毕竟是一大进步。国家的干预和介入,说明国家社会管理职能的调整,这一变化也说明了人类对人类社会本身认识程度的加深。人们终于发现社会保障与自己切身利益休戚相关,权利意识开始萌芽。从此,国家对国民社会保障的责任不可逆转,并成为国民应该明了的基本常识之一。
德国在近代工业化大生产出现之前,社会救济主要是通过教会来进行。到了17世纪20年代至50年代,教会的救济机构消失了,取而代之的是建立在公共基础上的自助机构,其中最重要的是矿山和手工业的自助机构。通过矿工的互助机构——矿工兄弟会帮助那些有困难的人,并努力避免他们的收入损失。在手工业中也有同业工会或行会联合体,行会成员可以在紧急的情况下互相帮助。但是随着工业化大生产的出现,行会成员问的关系疏远了。如果有人生病、伤残或老迈而不能工作,根本不可能指望行会会员的帮助,因此必须有新的社会风险规避方式来解决这一日益严重的社会问题。同时,在19世纪末,德国国内面临着严重的政治问题。当时马克思主义在德国广泛传播,社会主义政党在德国有重要的影响,无产阶级力量相当强大,而资产阶级相对软弱。代表容克地主阶级利益的普鲁士军队和普鲁士官僚,虽然完成了德国的统一,但新加入的德意志的各诸侯国在政治、经济上并不认同统一的德意志。在这种政治、经济和社会状况下,当时素有“铁血首相”之称的俾斯麦决心趁国内实行一统的有利局面,在社会政策上做一些突破性的社会改革尝试。1883年,德意志政府以法律形式强制实施了《疾病社会保险法案》,对从事工业性经济活动的工人实行强制性疾病社会保险。1884年,德国强制实施了世界上第一部《工伤事故保险法》,它规定:在工作中发生事故的人或家属可以从那些实行事故保险的同业工伤事故保险联合会中获得抚恤金。1889年,《老年和残疾社会保险法》规定:70岁以上的退休者可以获得养老金,因工伤而丧失劳动能力的人可以获得伤残救济金。以上法律的颁布,使德国完成了世界上最完备的工人社会保障计划。
但是,德国构建的社会保险体系并非出于人道主义或社会福利的动机,更多的是政治考虑:(1)罢工、暴力以及由此引起的日益紧张的劳资冲突会损害德国的经济的发展和对外政策。(2)马克思主义的传播与社会主义运动的兴起直接威胁现行政权的稳定。所以俾斯麦认为“构建社会保障体系是一种消除革命的投资”,声称“社会弊病的医治,一定不能仅仅依靠对社会民主党过火的镇压,同时必须促进工人阶级的福利,一个期待养老金的人,是最守本分的,也是最容易统治的”。回从国家责任的角度来看,俾斯麦时代的社会保险制度只是针对部分社会成员的国家责任。“德国19世纪末社会保障立法的受益者并不是全体公民,也不是最需要救济的贫民,而是所有的雇佣劳动者。显而易见,当时德国社会保障的着眼点,在于生产而不在于济贫。此外,俾斯麦时期的德国,并没有承担社会保障的全部责任,而是把相当一部 分的责任分给了个人、社会和家庭”。因此,19世纪末的德国社会保险制度与其说是社会福利政策,不如说是实现政治目的的怀柔政策。
二、福利国家时期:全面国家责任
前福利国家时期出现的社会保障制度的设计往往并不是出于福利动机,而是出于维护社会稳定迫不得已的选择,其制度设计表现出来的也不是全面的国家责任,而是针对特定社会群体(例如贫困者和雇佣劳动者)的部分国家责任。而在福利国家的制度框架下,福利是国家政策的主动选择。福利作为公民权,国家承担了其公民的生老病死的所有责任,力图使公民从摇篮到坟墓都有保障。但是,福利国家思想的形成也不是一蹴而就的,它也经过了一个长期的历史形成过程,并且其思想来源比较复杂。
首先,全面福利和完全国家责任思想理论萌生于19世纪末20世纪初,而公共权力理论和公民权理论为福利国家的产生奠定了理论基础。公共权力的基本功能之一在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序,使社会免于瓦解。福利国家对国民福利的承担主要是在于政府,因此公共职能的转变是福利国家产生的重要基础。近代西方政治理论中,政府承担公共福利的思想早有人提出。1690年,洛克在《政府论》中提出,政府是一种责任,其目的是为了“公共福利”。1861年,密尔在《代议制政府》中认为,政府的唯一目的是人民(被统治者)的福利。福利国家产生的另一个理论基础是公民权理论。公民作为主权参与者享有社会福利权是T.H.马歇尔(MarshallThomas Humphrey)提出来的。马歇尔认为,福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰。马歇尔把公民资格分为三部分:公民权利、政治权利和社会权利。公民权利(又称民权)包括人身自由,言论、思想、信仰的自由,还有要求正义的自由。政治权利指公民直接参与政治权力和实践的权利,主要是选举权和被选举权。社会权利是整个系列的权利:从享受一点点经济福利和社会保障的权利到分享整个社会遗产,并过上按主流标准制定的文明人的生活。与此密切相关的制度是教育体系和社会服务。在公民资格演进过程中,18世纪主要是民权的发展,原因在于民权本质上是人的基本权利。民权能够去掉身份的束缚,反对封建等级制,追求个人经济和经济的自由。这种权利是与资本主义的发展相一致的。民权发展到一定程度,新兴的资产阶级在市场经济中赢得了经济上的优势地位,必然要求在政治上得到与其经济地位相应的政治权利。因此在19世纪,政治权利也获得大发展。公民资格的第三部分,到20世纪才被整合进公民资格之内。按照马歇尔的说法,20世纪公民资格与资本主义阶级体系一直处在战争状态。在20世纪之前,社会权利的发展经过了一个波浪式的起伏,从发展最早最快,到被新的自由主义市场秩序推至低谷,再到建立在公民资格基础上的社会权利再次得到社会承认,被整合进公民资格之中,并在它的基础上发展出现代社会保障制度,尤其是西欧和北欧的全面福利模式。因此,根据马歇尔的公民资格理论,公民的社会权(福利权)是最后获得的。
其次是福利经济学思想。英国福利经济学家庇古(A·C·Pigou)认为,福利指个人获得某种效用或满足,即对来自财物、知识、情感、欲望的占有和满足,而所有社会成员的这些满足或效用的总和便构成了社会福利,可直接或间接用货币尺度来衡量的那部分称为经济福利。经济福利的增大取决于国民收入总量的增大和分配平均程度。对个人而言,归结为两个命题:(1)对个人的实际收入的增加,会使满足增大。(2)转移富人的货币收入给穷人会使满足增大。因此,为增进总体的社会福利应采取两个措施:(1)增加国民收入量。要增加国民收入量,就必须使资源在各生产部门的配置最优。(2)通过税收机制把富人收入的一部分转移给穷人。庇古的这种“收入均等化”的主张的依据是边际效益递减规律。庇古认为,一个人的收入越多,货币收入的边际效用就越少。如果说庇古提出通过收入转移来增加社会福利只是提供了国家福利供给的必要性的话,那么凯恩斯的国家干预理论则提供了国家福利供给的理论基础。凯恩斯经济学对社会保障制度进行了实证分析和推理。1936年,凯恩斯的扛鼎之作《就业利息与货币通论》摒弃了“供给会自动创造需求”传统经济学信条,运用总量分析的方法,提出了有效需求不足理论及国家干预思想。凯恩斯认为,一个国家的总就业量取决于有效需求的大小,失业是由于有效需求不足造成的。所谓有效需求是指:能够给资本家带来最大利润量的社会需求,或商品总供给价格与需求价格达到均衡状态的总需求。由于边际消费倾向递减和资本边际效率递减的规律的作用造成资本主义通常情况下总需求不足,总会有“非自愿失业”存在,而市场机制本身没有力量使总需求和总供给相等,这样不可避免出现经济萧条和失业。由此推导,只有通过国家干预才能实现资本主义经济充分就业。
在凯恩斯国家干预思想中,社会保障占有相当重要的地位,国家在福利领域的干预有利于增加消费倾向、促进就业。具体做法是:经济萧条时,在国家财政上加大公共事业的投入(如卫生事业、教育、交通等)可以刺激消费,促进增长。相反,在经济繁荣时期,减少国家财政支出的公共开支。这样,通过调节社会保障收支就可以达到缓解经济波动的目的。凯恩斯主义最典型的例子是“罗斯福新政”。凯恩斯主义对于福利国家的兴起具有特别重要的意义:“如果说以往的政府干预论主要论述了通过累进所得税转移一部分财富给穷人,那么凯恩斯则不仅强调了政府应该怎样干预,而且从技术上论证了政府应该干预到什么程度。如果说以往的社会福利论者主要还是从社会、伦理等的角度出发,要求政府采取措施全而提供福利,凯恩斯主要从挽救资本主义制度的角度出发,论证了大规模政府干预的必要性……从此,福利制度已不仅是给穷人撒下的最后一张安全网,而且也是给现存制度撒下的最后一张安全网。”20世纪70年代以前,凯恩斯主义支配着大多数资本主义国家的社会政策,直到70年代石油危机引发了经济“滞胀”以来,这一信条才开始被打破。
福利经济学对古典自由主义经济学在思想上造成了有力冲击,特别是凯恩斯的国家干预理论为国家提供社会福利奠定了理论基础。但真正将福利国家付诸实践的足贝弗里奇,他勾画了福利国家的蓝图并最终使得全面的国家福利责任落到实处。1941年,贝弗里奇受英国战时内阁委托,起草有关战后福利制度重建的基本框架。1942年11月正式出版以《社会保险和相关服务》为标题的贝弗里奇报告。报告确立了四条基本原则:(1)普遍性原则。在报告中,贝弗里奇指出:“该计划覆盖所有公民并且没有入上限规定,但是充分考虑了不同收入人群的生活方式差异;该计划充分考虑了不同人的不同需求,可以说是无所不包,但它在实施中是分门别类的。”因此贝弗里奇报告并非只针对穷人,明显不同于英国以前的两个救济法。(2)满足最低需求原则,防止贫困。报告认为社 会保险是摆脱贫困的根本途径,只有通过社会保险并根据家庭需要进行收入再分配才能摆脱贫困。(3)充分就业。贝弗里奇认为,一个没有维持充分就业的社会保障计划是不能令人满意的,社会保障必须和充分就业联系起来。(4)费用共担。社会保障计划实行由雇员、雇主、国家财政共同承担费用的原则。在具体方法上,贝弗里奇设计的社会保障计划包括三个部分:“社会保险满足基本需求;国民救助解决特殊情况的需要;自愿保险满足超出基本需要的额外需求。”通过这样一种制度设计,贝弗里奇将不同收入、不同职业的所有公民都纳入到他的社会保障计划之中。
三、后福利国家时期:多元责任主体
20世纪70年代以来,福利国家遇到了严重的危机,具体表现为失业率高、社会保障财政危机、某些社会政策导致急剧通货膨胀不利于经济的发展等等。但是福利国家危机远远不只是失业和财政危机等这几个方面,危机所引发的问题是全面而深刻的,几乎涉及到福利国家的所有领域。周宏将福利国家的危机概括为六个方面:即失业危机、老龄危机、财政危机、社会危机、制度危机和文化危机㈣。种种危机说明,20世纪70年代以后福利国家到了必须改革的阶段。
实际上,在福利国家危机之前一直有人对福利国家表示怀疑,其中最著名的代表人物是新自由主义者哈耶克(Friedrich August yon Hayek)。哈耶克并没有完全否认福利国家。“实际上,所有的现代政府都对贫困者、时运不济者和残疾者进行救济,而且还对健康卫生问题和知识传播问题予以了关注。我们没有理由认为,这些纯粹的服务性活动,不应当随着财富的普遍增长而增加。此外,也的确存在着一些只有通过集体行动才能满足的公共需求,而且通过这样的方式来满足公共需求,也不会限制个人自由。”尽管如此,哈耶克还是对福利国家提出了尖锐的批判,他的观点主要包括三个方面:(1)福利国家具有短视和低效倾向。一切不受竞争挑战的垄断都会随着时间的流逝导致低效,政府以排他性权力提供的服务会造成福利供给的过剩或不足。(2)福利国家构成了对个人自由的威胁。它以整齐划一的标准剥夺了个人在诸多问题上的选择权。福利国家实际上是一个“家长式国家”,“家长”控制着社会大多数人的收入,并根据自己对社会成员需要的判断分配财富,这使政府的权力大增,个人的自由和责任日益削弱。(3)福利国家对经济发展具有破坏力,它抑制了自由市场经济。高税收政策使企业和成功的个人缴纳高额税收,从而遏制了福利创造者的积极性。高水平的福利政策助长了懒汉倾向,破坏了经济发展所需的动力和竞争力。哈耶克新自由主义兴起时正值70年代后期凯恩斯主义在西方国家走向低潮,福利国家的政策实践遇到空前危机并引起人们的反感。作为凯恩斯主义的坚定反对者,哈耶克的思想产生了重要影响,“在美国,他成为正在兴起的‘公民拥有充分自由权’运动的领袖;在英国,连公认最保守的撒切尔夫人也自称是哈耶克的信徒”。
福利国家危机和新自由主义的兴起使人们对福利国家的固有观念开始打破,对福利国家的认识进一步加深。米什拉(Ramesh Mishra)认为,战后福利国家的历史从分析的角度讲可以分为三个明显阶段。第一个阶段可以粗略地算为1950-1975年间,这一阶段简言之就是凯恩斯式福利国家。第二阶段为1975-1980年间,这一时期福利资本主义制度陷入了不均衡状态,故可称“危机时期”。第三个阶段开始于1980年左右,当时撒切尔与里根的选举纲领中声称要从理论上放弃凯恩斯式福利国家,而实行新保守主义的方法。这标志着“后危机”时期的开始。危机后的福利国家已经在很多根本原则方面与传统的福利国家不同,甚至有人认为当前西方的福利模式已经进入了后福利国家阶段。后福利国家在概念上已经同福利国家区分开来。丁开杰认为,后福利国家的概念有广义和狭义之分:“狭义上,‘后福利国家’是与福利国家相对的一个概念,它是指通过福利创新,使福利主体多元化,以追求社会公正,消除社会排斥,维持社会团结为终极关怀的国家。广义上,后福利国家是一个动态的时间概念,它指自20世纪70年代以来,面对不断出现的挑战,福利国家体现为不断进行创新、改革和完善的治理过程”。与传统福利国家相比,后福利国家具有5个特征:“(1)新体系更加职业友好化,强调激励和责任。(2)福利供给主体更加多元化,强调责任分担。(3)社会更加全面协调化和民主化,强调社会团结。(4)家庭和妇女的作用更大,强调性别平等。(5)福利制度更加多样化,强调个性差异。”从上述关于后福利国家的定义及其特征可以看出,后福利国家已经从单一的国家福利责任转向了多元福利责任。
在后福利国家阶段,福利供给完全由政府主导的局面开始被打破,市场和家庭的福利供给的规模日趋扩大,同时第三部门的福利供给在后福利国家福利中所占的位置越来越重要。国家提供的福利只是混合福利经济的一部分,在这个混合经济中,国家将市场和非营利部门能够提供的服务交由它们去做,国家只负责它们不能提供的福利。但有一点需要指出的是,后福利国家并不意味着福利供给总量的减少,而是福利供给结构的转换。米什拉认为,“危机”后的福利国家只是发生了福利的供给主体结构的转移,而不是福利供给总和的减少。“福利有多种来源:国家、市场(包括企业)、自愿组织和慈善机构,以及血缘网络(包括家庭)……一个社会的全部福利是所有这些的总和。其中一个福利部门的减弱并不意味着福利的净损失,因为,这可能是一个很简单的事情,即只是把提供福利从一个部门转移到另一个部门。因此,近年来在西方国家发生的事情主要是国家在总体福利项目中的主导地位的一种转变。各种福利提供者之间的功能正在重新分配,而福利的总体水平将几乎仍然保持从前的规模。国家可能从直接提供福利的角色上退下来,鼓励雇主、自愿机构、家庭及其他人做出应有的贡献。”因此,从国家的福利责任角度来看,后福利国家的主要特征之一是放弃全面国家责任,福利供给由单一的国家变为多元主体。“后福利国家”是传统福利国家日趋走向“福利多元主义”或“混合福利经济”。
责任编辑:王之刚
关键词:责任;福利国家;福利理论
中图分类号:C913.7 文献标识码:A 文章编号:1003-1502(2007)05-0014-05
在西方学者对福利国家和福利理论的探讨中,福利被视为一个国家的特征,国家福利供给的程度以及国家在福利供给中的责任承担被视为区分福利国家形态的重要标志。从整个福利国家发展的历史进程来看,根据国家在社会福利中承担的角色,西方福利国家的发展可以分为三个阶段,表现为不同的福利模式。
一、前福利国家时期:部分国家责任
前福利国家时期,欧洲关于国家在社会福利中的角色定位主要有两个源头:一是盛行于英国的社会福利的国家最小责任,即济贫制度下对丧失劳动能力者的国家责任;二是德国社会保险制度下对雇佣劳动者的国家责任。
18~19世纪英国首先完成了工业革命,使社会经济获得了极大的发展。但是,社会化大生产在解放生产力的同时也带来了大量社会问题。例如,社会化大生产不仅使家庭生产职能弱化,而且使其社会保障职能也严重削弱。家庭的社会保障职能开始逐渐被工厂、学校和医院等社会职能部门所替代。伴随着财富的积累、贫富分化差距拉大以及“圈地运动”的影响,英国城市的流浪、失业和贫困现象剧增。在这种情况下,仅靠原有的宗教慈善救助显得力不从心,于是国家不得不开始出面应对这种严重的社会问题。但是在当时的情况下,英国古典政治经济学派的观点对于国家在社会救助上的立场有重要影响。古典政治经济学派的主要思想概括起来包括两点:(1)贫穷与懒惰有关,社会对于贫困的责任应当让位于社会对穷人的压制。(2)济贫行为不是使穷者富而是使富者穷,它能制造出一个穷人的世界,使人人变得懒惰和傲慢,极易摧毁英国的制造业。古典政治经济学家认为市场有利于解放劳动力,是自立者和勤劳者的最佳保护。只要不受干扰,它的自我调节机制将确保愿意劳动者被雇佣,保证所有劳动者的福利。因此,个人的贫困不是制度的错误,而是个人缺乏远见和懒惰的结果。
在这种思想的影响下,人们将贫困归结为个人责任,在社会救助的实践上就表现为拒绝国家责任或者是有条件的国家责任。当时人们将贫困者分为两部分:一部分是没有劳动能力的人,如老人、小孩和残疾人。这些人就是所谓“值得救助的人”,由国家进行救助。另一部分是有劳动能力的人。这些人是所谓“不值得救助的人”,他们接受救助的前提是要接受强迫劳动和公民权的丧失。当时《伊丽莎白济贫法》(历史上称为“旧济贫法”,以区别于两个世纪以后的“新济贫法”)的重要措施之一是建立“贫民习艺所”,强迫贫民劳动。这种做法既是对圈地运动以来城市流浪问题的回应,同时也与古典政治经济学所提出的贫困观相吻合。强迫劳动既是解决贫困问题,同时也是解决道德问题。虽然立法济贫开创了国家承担社会救助责任的先河,但是它往往强调对所谓懒惰者的惩罚而忽略了对他们的救助。惩戒表现为两个方面:第一是强迫劳动。进入济贫院的人如果有劳动能力,会被强迫从事修路或其他劳动,如有不顺从可能还要遭受毒打、拘禁等惩罚;第二是权利的剥夺。“进入济贫院的贫民必须经过严格的财产审查,证明其真正处于贫困状态,才被允许进入济贫院。他们被迫失去政治自由,选举权被剥夺,还有脱下原来家中穿的衣服,换上济贫院的统一服装。济贫院实行严格的管理,院内贫民不得擅自走出济贫院,否则要受到处罚”Ⅲ。正是由于济贫制度严酷的惩戒性,所以济贫院在当时又被称为“穷人的巴士底狱”。
尽管英国的济贫制度有种种弊端,但是它在国家干预社会保障方面的积极意义是不可否认的。济贫时期通过国家立法来推行社会保障的做法,在人类文明发展中毕竟是一大进步。国家的干预和介入,说明国家社会管理职能的调整,这一变化也说明了人类对人类社会本身认识程度的加深。人们终于发现社会保障与自己切身利益休戚相关,权利意识开始萌芽。从此,国家对国民社会保障的责任不可逆转,并成为国民应该明了的基本常识之一。
德国在近代工业化大生产出现之前,社会救济主要是通过教会来进行。到了17世纪20年代至50年代,教会的救济机构消失了,取而代之的是建立在公共基础上的自助机构,其中最重要的是矿山和手工业的自助机构。通过矿工的互助机构——矿工兄弟会帮助那些有困难的人,并努力避免他们的收入损失。在手工业中也有同业工会或行会联合体,行会成员可以在紧急的情况下互相帮助。但是随着工业化大生产的出现,行会成员问的关系疏远了。如果有人生病、伤残或老迈而不能工作,根本不可能指望行会会员的帮助,因此必须有新的社会风险规避方式来解决这一日益严重的社会问题。同时,在19世纪末,德国国内面临着严重的政治问题。当时马克思主义在德国广泛传播,社会主义政党在德国有重要的影响,无产阶级力量相当强大,而资产阶级相对软弱。代表容克地主阶级利益的普鲁士军队和普鲁士官僚,虽然完成了德国的统一,但新加入的德意志的各诸侯国在政治、经济上并不认同统一的德意志。在这种政治、经济和社会状况下,当时素有“铁血首相”之称的俾斯麦决心趁国内实行一统的有利局面,在社会政策上做一些突破性的社会改革尝试。1883年,德意志政府以法律形式强制实施了《疾病社会保险法案》,对从事工业性经济活动的工人实行强制性疾病社会保险。1884年,德国强制实施了世界上第一部《工伤事故保险法》,它规定:在工作中发生事故的人或家属可以从那些实行事故保险的同业工伤事故保险联合会中获得抚恤金。1889年,《老年和残疾社会保险法》规定:70岁以上的退休者可以获得养老金,因工伤而丧失劳动能力的人可以获得伤残救济金。以上法律的颁布,使德国完成了世界上最完备的工人社会保障计划。
但是,德国构建的社会保险体系并非出于人道主义或社会福利的动机,更多的是政治考虑:(1)罢工、暴力以及由此引起的日益紧张的劳资冲突会损害德国的经济的发展和对外政策。(2)马克思主义的传播与社会主义运动的兴起直接威胁现行政权的稳定。所以俾斯麦认为“构建社会保障体系是一种消除革命的投资”,声称“社会弊病的医治,一定不能仅仅依靠对社会民主党过火的镇压,同时必须促进工人阶级的福利,一个期待养老金的人,是最守本分的,也是最容易统治的”。回从国家责任的角度来看,俾斯麦时代的社会保险制度只是针对部分社会成员的国家责任。“德国19世纪末社会保障立法的受益者并不是全体公民,也不是最需要救济的贫民,而是所有的雇佣劳动者。显而易见,当时德国社会保障的着眼点,在于生产而不在于济贫。此外,俾斯麦时期的德国,并没有承担社会保障的全部责任,而是把相当一部 分的责任分给了个人、社会和家庭”。因此,19世纪末的德国社会保险制度与其说是社会福利政策,不如说是实现政治目的的怀柔政策。
二、福利国家时期:全面国家责任
前福利国家时期出现的社会保障制度的设计往往并不是出于福利动机,而是出于维护社会稳定迫不得已的选择,其制度设计表现出来的也不是全面的国家责任,而是针对特定社会群体(例如贫困者和雇佣劳动者)的部分国家责任。而在福利国家的制度框架下,福利是国家政策的主动选择。福利作为公民权,国家承担了其公民的生老病死的所有责任,力图使公民从摇篮到坟墓都有保障。但是,福利国家思想的形成也不是一蹴而就的,它也经过了一个长期的历史形成过程,并且其思想来源比较复杂。
首先,全面福利和完全国家责任思想理论萌生于19世纪末20世纪初,而公共权力理论和公民权理论为福利国家的产生奠定了理论基础。公共权力的基本功能之一在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序,使社会免于瓦解。福利国家对国民福利的承担主要是在于政府,因此公共职能的转变是福利国家产生的重要基础。近代西方政治理论中,政府承担公共福利的思想早有人提出。1690年,洛克在《政府论》中提出,政府是一种责任,其目的是为了“公共福利”。1861年,密尔在《代议制政府》中认为,政府的唯一目的是人民(被统治者)的福利。福利国家产生的另一个理论基础是公民权理论。公民作为主权参与者享有社会福利权是T.H.马歇尔(MarshallThomas Humphrey)提出来的。马歇尔认为,福利国家是一个长期的公民权演进过程所达到的最高峰。马歇尔把公民资格分为三部分:公民权利、政治权利和社会权利。公民权利(又称民权)包括人身自由,言论、思想、信仰的自由,还有要求正义的自由。政治权利指公民直接参与政治权力和实践的权利,主要是选举权和被选举权。社会权利是整个系列的权利:从享受一点点经济福利和社会保障的权利到分享整个社会遗产,并过上按主流标准制定的文明人的生活。与此密切相关的制度是教育体系和社会服务。在公民资格演进过程中,18世纪主要是民权的发展,原因在于民权本质上是人的基本权利。民权能够去掉身份的束缚,反对封建等级制,追求个人经济和经济的自由。这种权利是与资本主义的发展相一致的。民权发展到一定程度,新兴的资产阶级在市场经济中赢得了经济上的优势地位,必然要求在政治上得到与其经济地位相应的政治权利。因此在19世纪,政治权利也获得大发展。公民资格的第三部分,到20世纪才被整合进公民资格之内。按照马歇尔的说法,20世纪公民资格与资本主义阶级体系一直处在战争状态。在20世纪之前,社会权利的发展经过了一个波浪式的起伏,从发展最早最快,到被新的自由主义市场秩序推至低谷,再到建立在公民资格基础上的社会权利再次得到社会承认,被整合进公民资格之中,并在它的基础上发展出现代社会保障制度,尤其是西欧和北欧的全面福利模式。因此,根据马歇尔的公民资格理论,公民的社会权(福利权)是最后获得的。
其次是福利经济学思想。英国福利经济学家庇古(A·C·Pigou)认为,福利指个人获得某种效用或满足,即对来自财物、知识、情感、欲望的占有和满足,而所有社会成员的这些满足或效用的总和便构成了社会福利,可直接或间接用货币尺度来衡量的那部分称为经济福利。经济福利的增大取决于国民收入总量的增大和分配平均程度。对个人而言,归结为两个命题:(1)对个人的实际收入的增加,会使满足增大。(2)转移富人的货币收入给穷人会使满足增大。因此,为增进总体的社会福利应采取两个措施:(1)增加国民收入量。要增加国民收入量,就必须使资源在各生产部门的配置最优。(2)通过税收机制把富人收入的一部分转移给穷人。庇古的这种“收入均等化”的主张的依据是边际效益递减规律。庇古认为,一个人的收入越多,货币收入的边际效用就越少。如果说庇古提出通过收入转移来增加社会福利只是提供了国家福利供给的必要性的话,那么凯恩斯的国家干预理论则提供了国家福利供给的理论基础。凯恩斯经济学对社会保障制度进行了实证分析和推理。1936年,凯恩斯的扛鼎之作《就业利息与货币通论》摒弃了“供给会自动创造需求”传统经济学信条,运用总量分析的方法,提出了有效需求不足理论及国家干预思想。凯恩斯认为,一个国家的总就业量取决于有效需求的大小,失业是由于有效需求不足造成的。所谓有效需求是指:能够给资本家带来最大利润量的社会需求,或商品总供给价格与需求价格达到均衡状态的总需求。由于边际消费倾向递减和资本边际效率递减的规律的作用造成资本主义通常情况下总需求不足,总会有“非自愿失业”存在,而市场机制本身没有力量使总需求和总供给相等,这样不可避免出现经济萧条和失业。由此推导,只有通过国家干预才能实现资本主义经济充分就业。
在凯恩斯国家干预思想中,社会保障占有相当重要的地位,国家在福利领域的干预有利于增加消费倾向、促进就业。具体做法是:经济萧条时,在国家财政上加大公共事业的投入(如卫生事业、教育、交通等)可以刺激消费,促进增长。相反,在经济繁荣时期,减少国家财政支出的公共开支。这样,通过调节社会保障收支就可以达到缓解经济波动的目的。凯恩斯主义最典型的例子是“罗斯福新政”。凯恩斯主义对于福利国家的兴起具有特别重要的意义:“如果说以往的政府干预论主要论述了通过累进所得税转移一部分财富给穷人,那么凯恩斯则不仅强调了政府应该怎样干预,而且从技术上论证了政府应该干预到什么程度。如果说以往的社会福利论者主要还是从社会、伦理等的角度出发,要求政府采取措施全而提供福利,凯恩斯主要从挽救资本主义制度的角度出发,论证了大规模政府干预的必要性……从此,福利制度已不仅是给穷人撒下的最后一张安全网,而且也是给现存制度撒下的最后一张安全网。”20世纪70年代以前,凯恩斯主义支配着大多数资本主义国家的社会政策,直到70年代石油危机引发了经济“滞胀”以来,这一信条才开始被打破。
福利经济学对古典自由主义经济学在思想上造成了有力冲击,特别是凯恩斯的国家干预理论为国家提供社会福利奠定了理论基础。但真正将福利国家付诸实践的足贝弗里奇,他勾画了福利国家的蓝图并最终使得全面的国家福利责任落到实处。1941年,贝弗里奇受英国战时内阁委托,起草有关战后福利制度重建的基本框架。1942年11月正式出版以《社会保险和相关服务》为标题的贝弗里奇报告。报告确立了四条基本原则:(1)普遍性原则。在报告中,贝弗里奇指出:“该计划覆盖所有公民并且没有入上限规定,但是充分考虑了不同收入人群的生活方式差异;该计划充分考虑了不同人的不同需求,可以说是无所不包,但它在实施中是分门别类的。”因此贝弗里奇报告并非只针对穷人,明显不同于英国以前的两个救济法。(2)满足最低需求原则,防止贫困。报告认为社 会保险是摆脱贫困的根本途径,只有通过社会保险并根据家庭需要进行收入再分配才能摆脱贫困。(3)充分就业。贝弗里奇认为,一个没有维持充分就业的社会保障计划是不能令人满意的,社会保障必须和充分就业联系起来。(4)费用共担。社会保障计划实行由雇员、雇主、国家财政共同承担费用的原则。在具体方法上,贝弗里奇设计的社会保障计划包括三个部分:“社会保险满足基本需求;国民救助解决特殊情况的需要;自愿保险满足超出基本需要的额外需求。”通过这样一种制度设计,贝弗里奇将不同收入、不同职业的所有公民都纳入到他的社会保障计划之中。
三、后福利国家时期:多元责任主体
20世纪70年代以来,福利国家遇到了严重的危机,具体表现为失业率高、社会保障财政危机、某些社会政策导致急剧通货膨胀不利于经济的发展等等。但是福利国家危机远远不只是失业和财政危机等这几个方面,危机所引发的问题是全面而深刻的,几乎涉及到福利国家的所有领域。周宏将福利国家的危机概括为六个方面:即失业危机、老龄危机、财政危机、社会危机、制度危机和文化危机㈣。种种危机说明,20世纪70年代以后福利国家到了必须改革的阶段。
实际上,在福利国家危机之前一直有人对福利国家表示怀疑,其中最著名的代表人物是新自由主义者哈耶克(Friedrich August yon Hayek)。哈耶克并没有完全否认福利国家。“实际上,所有的现代政府都对贫困者、时运不济者和残疾者进行救济,而且还对健康卫生问题和知识传播问题予以了关注。我们没有理由认为,这些纯粹的服务性活动,不应当随着财富的普遍增长而增加。此外,也的确存在着一些只有通过集体行动才能满足的公共需求,而且通过这样的方式来满足公共需求,也不会限制个人自由。”尽管如此,哈耶克还是对福利国家提出了尖锐的批判,他的观点主要包括三个方面:(1)福利国家具有短视和低效倾向。一切不受竞争挑战的垄断都会随着时间的流逝导致低效,政府以排他性权力提供的服务会造成福利供给的过剩或不足。(2)福利国家构成了对个人自由的威胁。它以整齐划一的标准剥夺了个人在诸多问题上的选择权。福利国家实际上是一个“家长式国家”,“家长”控制着社会大多数人的收入,并根据自己对社会成员需要的判断分配财富,这使政府的权力大增,个人的自由和责任日益削弱。(3)福利国家对经济发展具有破坏力,它抑制了自由市场经济。高税收政策使企业和成功的个人缴纳高额税收,从而遏制了福利创造者的积极性。高水平的福利政策助长了懒汉倾向,破坏了经济发展所需的动力和竞争力。哈耶克新自由主义兴起时正值70年代后期凯恩斯主义在西方国家走向低潮,福利国家的政策实践遇到空前危机并引起人们的反感。作为凯恩斯主义的坚定反对者,哈耶克的思想产生了重要影响,“在美国,他成为正在兴起的‘公民拥有充分自由权’运动的领袖;在英国,连公认最保守的撒切尔夫人也自称是哈耶克的信徒”。
福利国家危机和新自由主义的兴起使人们对福利国家的固有观念开始打破,对福利国家的认识进一步加深。米什拉(Ramesh Mishra)认为,战后福利国家的历史从分析的角度讲可以分为三个明显阶段。第一个阶段可以粗略地算为1950-1975年间,这一阶段简言之就是凯恩斯式福利国家。第二阶段为1975-1980年间,这一时期福利资本主义制度陷入了不均衡状态,故可称“危机时期”。第三个阶段开始于1980年左右,当时撒切尔与里根的选举纲领中声称要从理论上放弃凯恩斯式福利国家,而实行新保守主义的方法。这标志着“后危机”时期的开始。危机后的福利国家已经在很多根本原则方面与传统的福利国家不同,甚至有人认为当前西方的福利模式已经进入了后福利国家阶段。后福利国家在概念上已经同福利国家区分开来。丁开杰认为,后福利国家的概念有广义和狭义之分:“狭义上,‘后福利国家’是与福利国家相对的一个概念,它是指通过福利创新,使福利主体多元化,以追求社会公正,消除社会排斥,维持社会团结为终极关怀的国家。广义上,后福利国家是一个动态的时间概念,它指自20世纪70年代以来,面对不断出现的挑战,福利国家体现为不断进行创新、改革和完善的治理过程”。与传统福利国家相比,后福利国家具有5个特征:“(1)新体系更加职业友好化,强调激励和责任。(2)福利供给主体更加多元化,强调责任分担。(3)社会更加全面协调化和民主化,强调社会团结。(4)家庭和妇女的作用更大,强调性别平等。(5)福利制度更加多样化,强调个性差异。”从上述关于后福利国家的定义及其特征可以看出,后福利国家已经从单一的国家福利责任转向了多元福利责任。
在后福利国家阶段,福利供给完全由政府主导的局面开始被打破,市场和家庭的福利供给的规模日趋扩大,同时第三部门的福利供给在后福利国家福利中所占的位置越来越重要。国家提供的福利只是混合福利经济的一部分,在这个混合经济中,国家将市场和非营利部门能够提供的服务交由它们去做,国家只负责它们不能提供的福利。但有一点需要指出的是,后福利国家并不意味着福利供给总量的减少,而是福利供给结构的转换。米什拉认为,“危机”后的福利国家只是发生了福利的供给主体结构的转移,而不是福利供给总和的减少。“福利有多种来源:国家、市场(包括企业)、自愿组织和慈善机构,以及血缘网络(包括家庭)……一个社会的全部福利是所有这些的总和。其中一个福利部门的减弱并不意味着福利的净损失,因为,这可能是一个很简单的事情,即只是把提供福利从一个部门转移到另一个部门。因此,近年来在西方国家发生的事情主要是国家在总体福利项目中的主导地位的一种转变。各种福利提供者之间的功能正在重新分配,而福利的总体水平将几乎仍然保持从前的规模。国家可能从直接提供福利的角色上退下来,鼓励雇主、自愿机构、家庭及其他人做出应有的贡献。”因此,从国家的福利责任角度来看,后福利国家的主要特征之一是放弃全面国家责任,福利供给由单一的国家变为多元主体。“后福利国家”是传统福利国家日趋走向“福利多元主义”或“混合福利经济”。
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