今年以来,“低碳经济”成了世界各国包括中国探讨可持续发展议题时的一个热点。全球瞩目的哥本哈根气候大会在一片争吵声中落幕,各国政治家们大概担心承担不起会议失败的责任,最终通过了一个不具法律约束力的协议,而这份由美国、中国、印度、巴西与南非五国提交的声明并未获得所有国家的认可,只是被一致同意“记录”在案。比起先前“十一五规划”所倡导和实施的循环经济,低碳经济更强调降低化石能源的消耗水平。人类发展到21世纪,要把更多财富投入到“用其他替代物来降低化石能源的消耗”,因为我们只有一个地球。
　　发展低碳经济需要理念、技术、法制的支撑,需要区域间的合作与互动。低碳经济的法制建设是一项系统工程,其包含着社会生活的方方面面,在此笔者就对我国的低碳经济法制建设作以下几点探讨即对我国低碳经济发展问题作几点法治化的思考。
　　一、低碳经济与法制支持
　　碳排放从根本上源自于人类的各项活动,所以低碳经济的实施意味着一定程度上人类现有生存方式的自觉或强制性改变。在低碳经济发展的初始阶段,强制性力量将起着主要的推动作用,这便是对于低碳经济的多角度、多侧面、多层次、多部门的规划及制度建设。
　　纵观世界各国由“高碳经济”向“低碳经济”转型的历史,可以更加深刻地理解政策与法制在低碳经济发展中的支撑作用。2003年,英国政府在其能源白皮书中首次提出“低碳经济”,把发展低碳经济置于国家战略的高度。2008年英国政府颁布实施了《气候变化法案》,这使英国成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期框架的国家。美国参议院于2007年7月提出《低碳经济法案》,奥巴马政府的新政也旨在开发新能源、提高能源技术,发展低碳经济,宣布从2012年起将对美国的排污、排放收费,同时大力开发包括风能、太阳能在内的可再生资源,并投入巨资进行新能源技术的研发。德国政府则提出实施气候保护的高技术战略,先后出台了五期能源研究计划,为“高技术战略”提供巨额资金支持。澳大利亚政府于2008年7月发布了《减少碳排放计划》政策绿皮书,具体设定了碳排放企业的排放上限,并实施碳排放交易制度。2008年6月,日本政府提出新的防止全球气候变暖的对策,即著名的“福田蓝图”,这是日本低碳战略形成的正式标志。7月26日,日本内阁会议通过“实现低碳社会行动计划”,一场影响深远的低碳革命就此拉开帷幕。
　　综上所述,在全球为改善气候而努力合作的大背景下,各国都在积极探索低碳经济的实现形式,尽管这些国家采取的手段各异,但是存在一个共同的特征,那就是低碳经济作为一个国家新的战略安排必须通过各种法律法规才能得以确立,走低碳发展道路,制度创新是关键保障因素,法制上的支持尤为重要。
　　目前,我国在有关低碳经济的开发利用领域已经制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律,其中《可再生能源法》、《清洁生产促进法》与《循环经济促进法》的出台与实施对于从节能减排、提高资源能源利用效率、大力发展新能源和可再生能源方面来支持低碳经济的发展具有突出的作用。另外,我国还积极制定并实施了减缓气候变化的《节能中长期规划》、《可再生能源中长期发展规划》、《核电中长期发展规划》、《中国应对气候变化科技专项行动》、《节能减排综合性工作方案》、《节能减排全民行动实施方案》、《2000—2015年新能源与可再生能源产业发展规划要点》、《新能源与可再生能源产业发展“十五”规划》、《能源发展“十一五”规划》、《中国应对气候变化的政策行动》等规划与政策。 但是,我国在促进低碳经济发展的政策法律体系方面仍处于薄弱的状态。首先,我国的有关立法在体系上并不完善,如石油、天然气、原子能等主要领域的能源单行法律仍然缺位,同时也缺少能源公用事业法,这将导致能源与环境相协调的作用领域不够全面;其次,由于我国法制建设中“易粗不易细”的传统,现有的能源立法规定不够详细,缺乏足够的操作性,这也是导致我国目前环境执法(包括能源领域)效果不佳、环保状况不能得到根本改善的重要原因;另外,法律、规划规定的执行措施上虽然也涉及到税收优惠、补贴等奖励手段来激励公众与企业自愿实行有利于低碳经济发展的行为,但是却没有规定细化的奖励手段与程序,导致在现实中不能产生广泛的影响。因此,为了加快低碳经济的发展,完善低碳经济发展的政策法律体系,从而为低碳经济的发展提供制度上的保障也具有迫切性。
　　从完善有助于低碳经济发展的法律与政策体系目标来看,一个真正体现可持续发展的、有助于低碳经济发展的法律与政策体系必须承担许多职能,但是如果想在低碳经济实践中达到对人们行动目的有效协调,必须突出三种重要的功能:其一,能够有效并及时地反馈信息。低碳经济发展的现状、阻碍低碳经济发展的原因、低碳经济发展相关的法律与政策的不足及其在实践中存在的问题。如果这些信息不能够得到有效并及时的反馈,这些现象就会无人过问也不可能得到解决。这些信息或来自科学部门的检测,或来自社会民众的呼声和反馈,但是只有当这些信息得到有效、及时的反馈并促成行动时,它们才会发生效力。其二,能够平衡各方利益。在低碳经济发展上一个重要的特点就是存在着广泛的利益冲突,如果环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间不能得到公平分配,导致受益者无偿占有环境利益,保护者得不到应有的经济回报,则低碳经济的发展就会缺乏动力。其三,能够得到有效地实施。实施是平衡的延续,如果经过平衡做出的低碳经济相关的法律与政策得不到有效地实施,或者由决策到实施之间步骤相隔遥远,则这种法律与政策就毫无意义。现实中能够保证低碳经济发展的法律与政策得到有效贯彻的基本方法就是健全的程序和广泛的全民参与,另外有效的信息公开制度也会在法律与政策的有效实施方面起到有效的辅助作用。
　　二、加强低碳经济的法律监督力度
　　由于我国实行行政主导,权力相对集中,行政部门自由裁量权较大,因此法律监督尤为重要。“如果说法治在法律调整机制中是把法律规范、法律关系和实现义务的活动等法律现象聚合起来的重要手段,那么法律监督则是使法治在法律调整各个阶段得到有力保证的重要法律措施,一个国家如果没有严格有力的法律监督,也就没有法治。”可见法律监督的真正价值不是在于形式,而是在于力度。
　　我国法律监督大体包括:权力机关的监督、行政机关的监督、舆论监督、各政党和社会团体组织的监督、人民群众监督、司法监督等几类。权力机关的监督在近年来发挥了重要作用,对如何推动我国经济的可持续发展的实施和加强低碳经济工作提出了许多建设性意见;行政机关的监督以环境监理为核心;各政党的社会团体组织的监督主要以舆论监督的形式出现,但我国舆论监督制度程度很低,因而总体上作用很有限;司法监督主要是司法监督职能机关即人民检察院的监督;人民群众的监督主要再现为公众参与,而公众参与首先取决于公众意识,其次取决于制度的保证,我国在这两个方面都存在许多问题,人民群众的监督基本上只具雏形,缺少操作性规范,力度亦很有限。
　　三、加大低碳经济法律宣传力度
　　低碳发展不但是政府主管部门或企业关注的事情,还需要各利益相关方乃至全社会的广泛参与。由于气候变化涉及面广、影响大,因此,应对气候变化首先需要各政府部门的参与,同时需要不同领域、不同学科专家的共同参与,加强研究,集思广益,发挥集体的智慧。
　　鉴于广大公众对气候变化的知识还知之不多、知之不深,应首先通过宣传、教育、培训,并结合政策激励,转变人们的思想观念,提高大家应对气候变化的认知和低碳意识,逐步达成关注低碳消费行为和模式的共识,进而采取联合行动,共同抵御气候变化可能带来的风险。
　　我们通常说市场经济是法治经济。没有合理完备的法律环境,市场就难以成为有效资源配置的主体。而在全球化时代,除了市场主体间的竞争,更是国家间法律、制度和规则的竞争。这就是说,发展低碳经济是一种更高层级、更透明的、更为公平的法治经济。
　　
　　参考文献:
　　[1]王晓林.低碳经济[J].法制先行,2009-12-25.
　　[2]卢珊.经济危机背景下低碳经济的法制建设[J].2009-10-23.
　　
　　作者简介:
　　王成,南通市通州环保局;
　　曹骏杰,南通市通州环保局。