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[摘 要]1937年日本对中国展开的全面入侵，沉重打击了凡尔赛-华盛顿体系，而日军在沦陷区展开的经济侵略也严重损害了英国在远东的利益。为了国联的声誉以及英国在远东的利益，虽然无力诉诸军事制裁，伦敦仍然准备通过经济制裁削弱日本的战力，进而迫使日本停止对华侵略。但由于美国在协同对日经济制裁问题上的冷淡态度、政府内部反对声音的存在等原因，英政府在对日经济制裁问题上畏首畏尾，始终不敢采取实质性行动。直至1941年，伴随着美国对日经济制裁的展开，英国才将谋划已久的对日经济制裁措施付诸实施。
[关键词]经济制裁，日本，英国，抗战
[中图分类号]K1 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2015）20-0023-09
七七事变后，日本全面入侵中国，声称要在三个月内吞并中国。日本的侵略几乎违反了国联的所有基本原则，如果不加以遏制，国联的声誉将继意埃战争后再受重挫。而具体到英国的本国利益而言，日本对中国的入侵不仅直接损害了英国在华经济利益，还对英国在整个远东的政治利益产生了间接损害。英国虽然希望对日采取以经济制裁为主的惩罚行动以保护自己在远东的利益，但在抗战前期，英国针对日本侵略所采取的措施软弱无力，对日经济制裁也始终停留在内部讨论的阶段。目前，这一领域已有成果的研究对象均为太平洋战争爆发前的英国对日宏观政策，尚无专门研究这一时期英国对日经济制裁的成果。部分研究成果将英国这一时期的对日政策归结为“远东慕尼黑”和对日绥靖，①但也有一些学者认为这种解释过于简单化。②由于经济制裁相对于其他政策的特殊性，这些从宏观层面就英国对日政策的考察均不足以完整地诠释英国在对日经济制裁问题上的态度。本文将着重探讨七七事变到珍珠港事件这四年中英国在对日实施经济制裁问题上的犹豫态度，以及各种制裁所需条件的缺失对于英国上述态度形成的影响。英国在对日经济制裁问题上的思考不仅证明“绥靖”一词不足以解释这一时期英国的对日政策，也从侧面展示出当时正在走向衰落的大英帝国在面对各种新挑战时所表现出来的力不从心。
七七事变后，日本全面入侵中国，战火很快从华北扩展到长江流域。9月12日，顾维钧向国联提交正式申诉书，请求国联声明拒绝对日本提供战争物资和贷款，如果可能则拒绝向日本提供原料，如毛、棉、石油、铁和其他矿物，并拒绝接受来自日本的进口。①继意埃战争和西班牙内战后，国联的威望再次面临法西斯的挑战，作为国联最主要的成员国，英国对日本的侵华战争十分关注，希望在避免和日本开战的前提下，采取行动阻止中日战争的进一步扩大。作为重要的对外非武力惩罚工具，对日经济制裁被排上了英国政府的议事日程，伦敦希望通过经济制裁给日本造成困难，进而迫使日本在6个月内接受西方的条件。②
在对日经济制裁的问题上，英国政府的态度相当谨慎，这部分源于两年前国联对意大利经济制裁失败的教训。1935年意大利入侵埃塞俄比亚后，国联对意大利实施了经济制裁，由于制裁力度不够，国联的行动既未能阻止意大利对埃塞俄比亚的吞并，又大大激化了墨索里尼和英法之间的矛盾，意大利也因此和纳粹德国走得更近。对意制裁的失败使得英国内阁得出结论：如果对日实施低强度的经济制裁，不仅无助于制裁目标的实现，还会导致日本对英国长期的憎恶和敌意，③国际行动的可靠性也会受到削弱。④
在否决了象征性制裁这一选项后，英国政府只有两个选择：对日实施严厉的制裁或无所作为。英国政府并不愿意选择后者，在伦敦看来，对日本侵略持消极的观望态度或仅仅对日施加道义上的谴责均等同于默许侵略，做出这类选择势必会鼓励法西斯进一步破坏世界和平。⑤但对日实施严厉的经济制裁则很可能招致日本的战争报复。英国内阁相信，日本在面临严厉制裁的情况下有可能对荷属东印度、菲律宾、中国香港发动报复性进攻，鉴于欧洲的局势，向远东派出舰队是不明智的。⑥根据英国外交部的评估，即便西方对日本发起严厉的经济制裁，日本军队的石油、食品、弹药也暂时不会出现短缺，日本工业体系的崩溃也不一定就能迫使日本接受西方的要求。如果日本通过武力反击西方的制裁并占领荷属东印度、印度支那、菲律宾、马来亚，日本基本上就可以实现石油、橡胶、锡、铁矿石的自给自足，进而可以在相当长的一段时间内抵御西方国家的联合进攻。⑦英国首相张伯伦对中国的抗战前景持悲观态度，他认为，在任何有力的对日经济制裁产生效果前，中国就已战败。⑧考虑到日本对制裁国发动武装报复的可能性，伦敦相信，没有哪个国家敢于对日发起真正有效的经济制裁，除非其他国家能够向该国作出军事保证，当后者遭到日本入侵时，前者将提供军事援助。⑨这也意味着，英国如果希望各国对日实施有效的经济制裁，必须克服各国对于日本武装报复的恐惧。但是，正如当时欧洲一位老资格的政治家所述：
它（英国）的海军如此分散于世界各处，陆军简直不值一提，而空军也刚刚扩充，大不列颠无力采取如它本愿的那种强硬政策以对付日本。英国的处境十分脆弱，必须依仗美国。⑩
由于纳粹德国的威胁使得英法等军事大国无力向远东提供足够的军事支援，美国的态度将左右西方对日经济制裁的成败。
美国不仅是西方大国中唯一一个太平洋国家，美国的太平洋舰队也是当时太平洋地区的第二大军事力量，如果能够得到美国的军事保证，这无疑将大大增强西方各国在对日经济制裁问题上的底气。由于美国态度的极端重要性，英国内阁将美国的合作视作对日经济制裁的前提条件：
如果不能从美国得到保证，即他们准备正视可能落到在远东有重大利益的国家身上的一切后果的话，我们就不能实行制裁。{11}
荷兰和法国也表示，只要英美承诺在其遭到日本进攻时给予军事支援，他们愿意参加英美对日实施的任何行动。①
除了美国的军事力量外，美国市场对于日本经济的重要性也决定了美国的态度是西方对日经济制裁能否成功的关键因素。根据英国政府的统计，1936年，整个英帝国对日出口额占日本进口量的31.8%，吸纳了日本出口总量的28.4%，完全切断英帝国与日本的贸易可以使日本陷入严重的困难，但这种困难并不致命。而美国及其附庸国1936年的对日出口占日本进口额的32%，吸纳了日本出口额的24.5%。鉴于英美对日贸易总量占据了日本进口额的63.8%和出口额的52.9%，英国政府相信，只要英美联合对日实施禁运，不管日本采取何种补救措施，日本外贸都将彻底瘫痪。不仅如此，由于日本不利的农业环境导致超过一半的日本农业人口依赖生丝的生产，英美对日本生丝出口的抵制（美国吸纳了日本85%的生丝出口，英国吸纳了日本超过一半的薄绸出口）将重创日本平民的士气。②英国政府的评估相当准确，日本政府自己也承认： （如果）一方面美国相当严格地援用中立法，另一方面，以英国为中心的国际联盟实行经济封锁……但石油、铁、棉花……物资输入将极为困难，进行战争以及维持重工业，面临严重局面，将引起社会不安。此外，我输出贸易亦失去其大部，主要依靠输出的生丝（包括养蚕业）、纺织品……各种产业将受到严重打击。由于缺乏上述资材，将导致全体工商业界的倒闭和失业的激增，我国财力与经济力疲敝，是否终至发生严重妨碍战争进行的事态，难以推测。③
11月3日，专门讨论日本侵华问题的《九国公约》签约国会议在布鲁塞尔召开，日本以“若由对于东亚利害关系不同甚至毫无利害关系之各国开会解决，其必反使事态益趋纠纷”④为由，拒绝参会。会议期间，英国急切地寻求美国的支持，在伦敦看来，如果美国参与对日经济制裁并向各制裁国提供军事保证，不仅将大幅增强西方对日经济制裁的威力，还可以鼓励法国、荷兰等国参与对日经济制裁，并在很大程度上消除日本对制裁国回以战争报复的危险。但此时美国国内孤立主义情绪弥漫，美国政府向参加布鲁塞尔会议的美国代表明确指出：美国在现在和未来都绝不以任何形式加入国联的集体行动;美国绝不会考虑以领导者或建议者的方式站在未来行动的第一线;美国国内舆论绝不允许美国政府被英国牵着鼻子走。⑤美国代表亨塔克在和顾维钧的谈话中也清晰地表明了美国的立场：
就美国而言，用经济办法来制裁日本，也是办不到的，除非美国人民决心冒战争的危险……美国人同情中国，但一提到具体行动可能引起战争危险时，一般美国人就不愿承担这样的风险……美国人民知道美国有一支强大的海军，但不希望动用;美国有钱，但不愿用于战争。①
在布鲁塞尔会议上，美国代表团主席戴维斯在对日经济制裁问题上的态度十分冷淡，不愿卷入和日本的争端。戴维斯向英国外交大臣艾登指出，西方应尽一切努力致力于能够带来中日和解的道义压力，在这种努力遭到决定性失败之前，西方不应考虑进一步的行动。戴维斯还提醒英方，在美国国内舆论看来，美国在远东的利益远小于英国，而无力保护自己远东利益的英国正在企图诱使美国为英国火中取栗。②英国驻美外交官也证实，华盛顿完全不愿考虑任何程度的对日制裁，至多只是在非官方的圈子内讨论一些民间抵制日本产品的方式，对此，英国外交官无奈地向伦敦抱怨道，由于历史和地理的因素，在如何行动才是最有利于自己利益的认识上，美国始终比其他国家慢一拍。③对于中方提出的制裁日本的要求，戴维斯傲慢地指出：
盟约有制裁办法尚且不能实行，九国公约无制裁办法，中国岂可奢望。九国公约中中国关系最切，应由事实着想，不能空言恢复原状。彼意中国或先办几种事件，如取消抵制日货，保护日侨生命财产等等。④
此后，中国代表团在会议上提出的四项对日制裁提案（禁止战争及实业所用之必需原料运往日本;抵制日货输出及日船运输;停止对日贷款;以军火信用贷款援助中国）也被大会否决。⑤
在美国明确表态拒绝参与对日制裁的情况下，出于加强英美关系的考虑，英国政府也不准备作更多的争取。在伦敦，英国首相张伯伦就布鲁塞尔会议公开宣称：
到这个会议上去谈什么经济制裁、经济压力和武力完全是错误的。我们是在这里缔造和平，而不是扩大冲突。⑥
在布鲁塞尔，英国代表则向美方保证，从布鲁塞尔会议一开始，英国政府的政策始终是保持和美国代表的合作，不管布鲁塞尔会议最终采取什么行动抑或是无所作为，这都将是英美两国的共同决定，⑦英国愿意考虑美国准备考虑的对日任何行动，但英国绝不采取美国不准备采取的任何措施。⑧英国外交大臣艾登主张，不论在远东还是欧洲，英国应该采取一切有助于拉近英美关系的行动，即便美国主张采取一些不痛不痒的制裁措施，英国也应该全力配合，因为这有利于形成英美合作的习惯，并将成为日后英美在欧洲问题上联合行动的基础，他尤其担心英国的举动会让美国人认为伦敦企图利用美国保护英国在远东的利益。⑨
由于美国坚决反对参与对日经济制裁，英国丧失了对日经济制裁所必需的基本前提条件，对日经济制裁的地理范围无法达到最基本的水平，缺乏美国的军事保证也使得包括英国在内的所有在远东有直接利益的西方国家因顾忌日本的武装报复而不敢放手对日严厉制裁，国联1935年对意大利制裁的失败教训则使得象征性的对日制裁从一开始就没有成为英政府的选项。在严厉制裁缺乏必要条件而象征性制裁又弊大于利的情况下，英政府决定在对日经济制裁问题上暂不采取主动行动，实际上也放弃了日本侵华之初英国确立的发动对日经济制裁以迫使日本停止对华侵略的目标。1937年11月24日，布鲁塞尔会议与会国举行了最后一次会议，在对外发布了一篇内容空洞的声明后，⑩以与会国需要更多时间交换意见和探讨调停手段为由，{11}宣布无限期休会，布鲁塞尔会议无果而终，英国政府为阻止日本侵华而意欲发起西方对日联合经济制裁的努力也宣告失败，中国代表顾维钧就此气愤地批评道：
你真相信一纸原则宣言或忠实于誓言的虔诚表白，就足以使其在世界上得到遵守或尊重吗？①
在没有受到西方有力阻碍的情况下，日本得以进一步扩大对华侵略，侵占更多的中国领土，也使越来越多的英国在华利益落入日本的统治下，这激起了英日之间新的矛盾，对日经济制裁将再度提上英政府的议事日程。
由于西方各国拒绝对日采取实质性行动，中国不得不对日孤军奋战，到1938年，华北和长江中下游地区已经被日本占领，英国在华传统势力范围几乎全部落入日军之手。早在淞沪会战之初，蒋介石就曾经指出，假使日本占有中国，则外国贸易所受之影响当不难预料，而政治上影响亦不难先睹。②凭借着对华军事入侵的战果，推行以战养战方略的日本在沦陷区内扩展自己的经济势力，排挤西方的在华经济利益，力图将整个沦陷区转变成日本独家的产品市场和原料产地。作为近代对华主要资本输出国之一，英国的在华投资远远超过其他西方国家，以工业资本为例，1936年英国在华工业资本总额超过2.56亿美元，是美国在华工业投资额的11.6倍，甚至比日本的在华工业投资额还高出将近一倍。③到抗战爆发前，英国在华投资总额已高达2.5亿英镑，中国沿海贸易业务41.9%的份额由英国商船经营。④基于对华经济扩张和军事管制的考虑，日占区当局对当地的英国势力采取了一系列行动：如征用英国商人名下的商船和港口设施;审查在华英国企业的电报往来;赋予日本对华出口产品特别的关税优惠;对西方控制下的中国海关实施渗透，英国在华企业不堪其扰。 在1938年3、4月间，英国政府不断向东京政府和日占区当局交涉，要求日本政府尊重英国在华利益和条约权利，具体内容涉及中国海关的完整、一视同仁且适当的关税税率，日本的在华经济垄断行为等等。⑤这种无力的交涉自然不足以引起日本军阀的正视，10月，日本制定《华中方面军占领地域内一般商品出入境取缔规定》，规定华中沦陷区的物资流动必须办理采办证和搬运证，11月，日本设立华北开发会社、华中振兴株式会社，分别对华北、华中的交通运输、电气、矿产等产业实行垄断经营。1939年2月，日本规定沦陷区钢、铁、铜等21种军用品，除日军司令部及其指定者外，任何人不得经营，蛋品、猪鬃、羽毛、肠衣、桐油、茶叶6种外汇商品，除指定日商外，任何人不得自由买卖。⑥5月，日本又下令禁止第三国船只在中国沿海航行。⑦日本为了独霸中国而力图驱逐西方在华经济势力的企图已经昭然若揭，但英国政府对于采取何种反制行动也左右为难。外交抗议已被证明徒劳无效，严厉的国际经济制裁则可能引发战争，可以考虑的措施仅剩下对日采取有限的经济报复措施。英国外交部相信，采取这种有限的措施可以在不招致日本人战争报复的前提下约束日本人的行动，至少能够迫使日本人坐到谈判桌前并迫使日本更加谨慎地对待英国在华利益。⑧为了策划阻止日本破坏英国在华利益的经济报复行动，英国外交部、贸易委员会、海外贸易部、殖民部、自治领部、印度事务部派出代表，组成了专门研究对日经济报复的部际委员会。⑨
在对日经济报复问题上，最大的程序性障碍当属1911年英日商约。由于美国等国拒绝参与对日制裁，加之伦敦对于日本发动战争报复的顾忌，英国对日可用的经济报复手段并不充分，而即便是这些有限的报复手段（如针对日本出口产品征收特别税、进出口限制、限制日本企业的商业活动等等），大多也与1911年英日商约的条款相违背。⑩即便立刻宣布废除英日商约，根据规定，宣布废约12个月后，商约的废除才能正式生效，那些违反英日商约的经济报复措施仍然需要等待一年才可予以实施。
虽然英国首相在议会下院宣称英国政府绝不会坐视英国在华利益遭受损失，并将尽一切努力确保他们的利益免受中日战争带来的破坏，①但英国政府各部门在经过商议后发现，在不违反1911年英日商约的前提下所能实施的对日经济报复措施十分有限，仅有：增加殖民地对日出口铁矿石的关税;限制发放在马来亚海域捕鱼的许可证（这一业务主要集中在日本人手上），并对日本人进入和定居马来亚等英属殖民地的申请采取刁难和拖延的态度;在英国本土对那些进口来源不超出日本和英帝国范围的产品提升进口关税（如鲑鱼罐头）;限制印度棉花出口日本。除了以上措施，任何进一步的措施都受到英日商约的制约，必须在宣布废除商约一年后方可实施。②
除了外交部外，英政府其他部门在对日实施经济报复的问题上大多持消极态度。在自治领部看来，各自治领并不愿意参与对日经济制裁，英国政府也不适合就各自治领的行动给予明确意见。③自治领部认为，各自治领（尤其是澳大利亚、新西兰）比英帝国的其他地区更容易遭到日本进攻，④仅此一项理由就足以使各自治领拒绝对日实施经济制裁。而且，各自治领对日本有着有利的贸易顺差，各自治领对日出口额是对日进口额的2.5倍，日本还是各自治领仅次于英国的第二大羊毛出口市场，各自治领不太可能减少对日羊毛出口。一旦失去有利可图的对日贸易，各自治领的经济地位将遭到削弱，事实上，针对德日意对天然羊毛需求量的减少，澳大利亚、新西兰等自治领还专门投入巨额资金在伦敦建立研究机构以促进羊毛的出口。⑤自治领部相信，各自治领对日本的进出口数量相对有限，限制各自治领对日本的进出口不足以左右局势，各自治领政府也不愿意采取任何可能招致日本不利反应的出口禁运措施。⑥战时贸易顾问委员会进一步指出，对日经济报复的考虑必须顾及整个英帝国的利益，如果排除各自治领和印度、苏丹，包括英国本土在内的英帝国其余地区的对日贸易量只占日本进口额的8.3%和出口额的16%，一旦英国对日实施报复措施，英方的贸易损失将主要落在印度、澳大利亚等几个特定地区，而各自治领和印度对于保护英国在华利益的关心程度远不如伦敦。⑦
不仅是自治领部，印度事务部对于对日经济报复也强烈反对。欧战爆发后，英国在未和印度磋商的情况下，擅自宣布印度参战，这导致当时的英印关系十分紧张，印度共产党、国大社会党在各地举行集会，开展反战反英运动，印度国大党于1939年9月14日通过决议，谴责英国擅自把印度拖入战争，声称印度绝不在它自身的自由被剥夺的情况下，带着镣铐去参加一场号称是为了民主自由而进行的战争。⑧根据印度事务部的评估，印度对日贸易基本处于出超地位，日本八分之一的进口来源于印度，原棉贸易占印度对日出口总量的80%，印度在华没有重要的经济利益，一项用于保护英国在华利益的报复措施不可能得到印度舆论的支持。①印度事务部意识到，让印度为保护英国在华利益而承担经济损失无疑会给当时已经十分紧张的英印关系雪上加霜。
相比于自治领部和印度事务部基于特定地区利益的考虑，贸易委员会则从整个英帝国的经济利益来考虑这一问题，在贸易委员会看来，保护英国在华利益的经济行动只会以英国本土和英帝国其他地区的利益损失为代价，而以后者为代价去保护在华利益并不划算。因此，在确信英国的报复行动不会在短期内产生成效的情况下，贸易委员会反对对日采取经济报复措施。②财政部也因为担忧日本人的报复和各种技术上的理由不愿在金融领域给日本人制造麻烦，③在废除英日商约问题上，财政部相信，即便英国宣布废除英日商约，日本也不会放弃在中国建立自己的经济圈计划，因为对日本而言，排挤英国在华利益是日本建立“大东亚共荣圈”的必要步骤，如果不严厉限制英国等国的在华利益，日本将无法建立起一个包括中国在内的封闭经济圈。④
基于严峻的欧洲局势，英国军方也反对对日采取制裁行动。军方提醒外交部：
在欧洲问题重重的时候，英国不能在远东冒险。如果德意希望日本激怒英法派出舰队进入远东，从而为他们提供在欧洲发动战争的机会，我们最佳的做法就是避免做他们想让我们做的，避免采取激起日本挑衅态度的措施。……在英国可能卷入欧战的情况下，绝不能忽视对日经济压力引发战争的风险。⑤ 外交部内部在对日经济报复问题上也存在不同声音。英国驻日使馆明确反对对日采取废除商约等经济报复措施，因为如果英国对日采取和制裁无异的措施，日本会和英国没完。日本在华军事行动的扩大使得其资源消耗率过高，以至于英国没有必要采取行动（这是以战后英日友好为代价的）去加速中日战争的结束。英国的目标应是和双方都保持友好，不要在和平来临时明显偏袒任何一方。英国应该承受在华利益的暂时损失，以换取伦敦在日后中日和谈时发挥重要作用的地位。⑥
如果说在1937年下旬伦敦策划对日经济制裁是为了保护国联的声誉以及抑制法西斯扩张野心这种宏观的目标的话，那么这一时期英国政府则是为了保护英国在华利益这样微观且具体的目标而行动。由于目标的有限性，英国外交部所考虑的对日措施的严厉度远不如1937年下旬英方所考虑的对日制裁，但也正由于目标的有限，伦敦不愿为此承担可能的战争风险和较大的经济损失，更不希望看到英帝国内部的政治关系因此而恶化。不仅如此，1911英日商约使得大部分可用的对日经济报复措施无法迅速启动。通过贸易委员会、财政部、自治领部、印度事务部、军方等部门基于本部门的视角而提出的反对意见，不难发现，即便是对日实施程度有限的经济报复措施，英国也面临重重困难：澳大利亚、新西兰、印度出于自己的安全和经济利益考虑势必强烈反对，欧洲紧张的局势也使得英国在缺乏美国支持的情况下竭力避免卷入任何可能招致英日战争的事端，而有限的经济报复措施能否迫使日本放弃对英国在华利益的排挤也是个未知数。由于上述困难，英国的对日经济制裁仍然处于难产的状态。
伴随着欧洲局势的日益严峻，英国无暇东顾，其对日外交也日趋软弱。1938年5月2日，英日在东京非法签订关于中国海关的协定，该协定要求：日本占领区过去积存的和以后收取的税款一律存入横滨正金银行;对日庚子赔款照付。⑦1939年7月24日，为了解决程锡庚事件所引发的英日外交冲突，解除日本对天津英租界的封锁，英日签订《有田-克莱琪协定》，英国承认日本造成的“中国之实际局势”，承认日本在其占领区内享有“特殊之要求”。⑧英国虽然也曾考虑过通过有限的对日经济制裁迫使日本解除对天津租界的封锁，但由于顾忌自己可能遭到的报复，英国政府认为不存在足以达成这一目标的有限措施。①欧战爆发后，英国更加无暇东顾。1940年，英国在日本的压力下被迫暂时关闭滇缅路，英国的对日妥协至此也达到了顶峰，但日本并未因英国的妥协而投桃报李，日本内阁在当年年底出台的《对外政策的方针纲要》明确提出：
我国对于英国有种种牵制手段，并预计英国日益深陷到欧洲战争中去，对上述在华利益的调整，也要逐步增添麻烦，使它在各个具体问题上让步，甚至造成有利于对我方处理事变、建设东亚新秩序的根本谅解。②
日本军国主义侵略野心的不断膨胀很快将迫使伦敦对日采取行动。1940年6月，纳粹德国的装甲部队一举击溃英法联军，法国被迫投降，对于东南亚早已垂涎三尺的日本军阀没有放过这个千载难逢的机会，迅速对法属印度支那出手，9月，日军强行进入法属印支北部。美国政府对于日本在远东的扩张早已十分不满，早在1939年底，在围绕日美商约续约问题的谈判中，由于日本坚持既定的对华政策，美国政府拒绝续约，《日美通商航海条约》于1940年1月26日失效，日美关系进入无条约时代。对于此次日本将侵略范围从中国扩大到东南亚的行径，美国政府予以强烈的回应，美国政府于9月26日宣布禁止对日出口废钢铁，英国虽然没有直接对日采取措施，也于10月重新开放一度关闭的滇缅公路。但日本军方显然没有吸取教训，1941年6月25日，日本政府通过《关于促进南方施策》，决定以武力行动进驻南部法属印支，夺取金边、西贡的航空和港湾设施的使用权，7月28日，日军开始进驻南部法属印支各战略要地。日本军方最初相信，英美不会因为日军进占法属印支而采取严厉的报复措施，但日本人明显失算了。③几乎就在日军进驻南部法属印支的同时，罗斯福下令冻结日本在美资产，几天后，白宫又给了日本致命一击，于8月1日宣布对日全面实施石油禁运。
在得知美国准备冻结日本资产并实施禁运后，英国外交大臣艾登就此指出，如果……停止美日间现有的一切贸易往来……这可能迫使日本在两个严重的步骤中作出抉择，即或则完全改变其亲轴心的政策，或则实行南进……如果我们（或者还加上荷兰）采取同美国完全一致的态度，日本便很可能选择第一条道路。④虽然日后的事实证明日本选择了第二条道路，但在日本对英国远东利益的威胁越来越严重的情况下，美国对日态度的日趋强硬对于英国远东政策的影响是相当明显的，英国在对日经济制裁问题上不再畏首畏尾，逐步放开了手脚。事实上，为了对抗德国，英国的对日出口管制早已悄然展开。欧战爆发后，英国建立起战时经济体制，整个英帝国的对外出口均需要申请出口许可证，《对敌贸易法》禁止英国商行和个人同涉嫌资敌的中立国国民开展商业往来，⑤这使得英国可以绕开英日商约限制对日出口。鉴于日本和德国的亲密关系，英国经济作战部以日本进口的某些物资可能被日本用于帮助德国或者优先满足同盟国自身的战争需要为由，限制这些物资的对日出口。⑥到1941年，英帝国的所有领地均已同意根据英政府的禁运清单（Blockade List），就轴心国短缺的物资对日本实施出口管制，以和平时期对日贸易量为出口上限，其中部分物资的出口上限比这一标准还要严厉。出口管制的覆盖范围包括了所有日本控制区和可能向日本转运管制物资的远东地区，包括中国台湾、澳门、伪满洲国、中国沦陷区⑦（不包括滇缅路腹地）、日本本土（包括库页岛）、日本委任统治的岛屿、朝鲜、印度支那、泰国、葡属帝汶。⑧7月26日，就在罗斯福宣布冻结日本在美资产的当天，⑨英国不仅冻结日本在英资产，还宣布废除《日英通商航海条约》《日印通商条约》《日缅通商条约》，加拿大、新西兰也采取了相同措施。①美英对日经济制裁使日本的战争机器面临着停止运转的危机，日本铤而走险，于1941年底发动太平洋战争。伴随着英日进入战争状态，英日之间的经济联系彻底断绝。 抗战前期英国在日本侵华问题上的软弱态度被许多学者斥之为绥靖政策在远东的延续，但通过观察这一时期英国在对日经济制裁问题上的考虑和决策过程，不难发现，绥靖一词并不足以解释1937～1941年间英国的对日政策。日本对中国发动的全面侵略不仅严重损害了国联的声望，还对英国的在华利益造成沉重打击，英国在东南亚的属地也面临着唇亡齿寒的不利前景，虽然由于自身军力的不足、美国的孤立主义情绪和欧洲的紧张局势，英国并未打算在远东展开军事干预，但英国确实期望通过对日经济制裁来遏制日本的侵华战争及其对英国在华利益的破坏。虽然英国有着展开对日经济制裁行动的愿望，但由于美国的不合作态度、印度与各自治领的反对、英日商约的约束等主客观因素，即便伦敦不顾这些阻力而强行对日展开经济制裁，制裁的效果也将相当有限，不足以实现英国的政策目标，而英国制裁引起日本对英武装报复的可能性也困扰着伦敦的决策者们。因此，英国政府在对日经济制裁的问题上始终畏首畏尾，不敢采取坚决措施。
英国在对日经济制裁问题上的困境实际正是已经步入黄昏的大英帝国疲于应对诸多挑战的真实写照。不论是在欧洲局势严峻之际无力在远东应对新的战争，还是迎合印度、各自治领当局避免与日交恶和维持对日贸易利益的要求，这些导致英国不敢放手对日发动经济制裁的因素均反映了当时伦敦所面临的一个根本性问题——伦敦已没有足够的力量保护“日不落帝国”的庞大遗产。面对着德国、日本等力量在欧亚的崛起，在本国国力经受了一战和30年代世界经济危机的重创后，仅仅是为应对纳粹德国的野心，英国的财力、军力就已经濒临极限，为了集中力量应对德国的威胁，大英帝国的远东领地已经毫无防御能力可言，伦敦无法同时应对德意日对大英帝国在大西洋、地中海和太平洋地区的势力范围的吞噬，鉴于各自治领当局维护自身利益的诉求和印度等殖民地民众对伦敦日渐明显的离心力，在将遏制轴心国对外扩张所需支付的各类成本转嫁给自治领和殖民地的问题上，英国政府不得不谨慎小心。大英帝国的外强中干决定了英国在日本侵华问题上的软弱态度，进而决定了英国在对日经济制裁问题上的畏首畏尾。
然而，日本军阀在侵占了中国大片国土后，又强行吞并了整个法属印支，多行不义必自毙，日本的侵略野心及其扩张行动逐步消除了不利于英国发动对日经济制裁的客观因素，尤其是坚定了美国对日采取行动的决心。最终，美英对日发动强有力的经济制裁，导致日本战争机器面临供血不足的危机，但日本政府并没有因此停止自己的侵略步伐，而是孤注一掷，向美英宣战，最终走上了自我灭亡的道路。
【作者简介】马丁，男，1986年生，中国社会科学院研究生院近代史系博士研究生，主要研究方向为中国现代政治史。
【责任编辑：全骜颉】
Analysis of British Hesitation on Economic Sanction Against Japan
After Lugou Bridge Incident
Abstract： Though being powerless to executing militarily sanction， for the sake of the reputation of The League of Nations and British local interest in this region， London prepared to weak Japanese militarily strength through economic sanction and forced Japan to cease his invasion. But due to American reluctance to cooperating with British for economic sanction against Japan and the objection within British government， British hesitated to executing economic sanction against Japan. Only after Japanese occupied the southern French Indochina and American execution of economic sanction against Japan， British started to put his planed economic sanction into effect.
Key Words： Economic Sanction， Japan， Britain， Anti-Japanese War
[关键词]经济制裁，日本，英国，抗战
[中图分类号]K1 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2015）20-0023-09
七七事变后，日本全面入侵中国，声称要在三个月内吞并中国。日本的侵略几乎违反了国联的所有基本原则，如果不加以遏制，国联的声誉将继意埃战争后再受重挫。而具体到英国的本国利益而言，日本对中国的入侵不仅直接损害了英国在华经济利益，还对英国在整个远东的政治利益产生了间接损害。英国虽然希望对日采取以经济制裁为主的惩罚行动以保护自己在远东的利益，但在抗战前期，英国针对日本侵略所采取的措施软弱无力，对日经济制裁也始终停留在内部讨论的阶段。目前，这一领域已有成果的研究对象均为太平洋战争爆发前的英国对日宏观政策，尚无专门研究这一时期英国对日经济制裁的成果。部分研究成果将英国这一时期的对日政策归结为“远东慕尼黑”和对日绥靖，①但也有一些学者认为这种解释过于简单化。②由于经济制裁相对于其他政策的特殊性，这些从宏观层面就英国对日政策的考察均不足以完整地诠释英国在对日经济制裁问题上的态度。本文将着重探讨七七事变到珍珠港事件这四年中英国在对日实施经济制裁问题上的犹豫态度，以及各种制裁所需条件的缺失对于英国上述态度形成的影响。英国在对日经济制裁问题上的思考不仅证明“绥靖”一词不足以解释这一时期英国的对日政策，也从侧面展示出当时正在走向衰落的大英帝国在面对各种新挑战时所表现出来的力不从心。
七七事变后，日本全面入侵中国，战火很快从华北扩展到长江流域。9月12日，顾维钧向国联提交正式申诉书，请求国联声明拒绝对日本提供战争物资和贷款，如果可能则拒绝向日本提供原料，如毛、棉、石油、铁和其他矿物，并拒绝接受来自日本的进口。①继意埃战争和西班牙内战后，国联的威望再次面临法西斯的挑战，作为国联最主要的成员国，英国对日本的侵华战争十分关注，希望在避免和日本开战的前提下，采取行动阻止中日战争的进一步扩大。作为重要的对外非武力惩罚工具，对日经济制裁被排上了英国政府的议事日程，伦敦希望通过经济制裁给日本造成困难，进而迫使日本在6个月内接受西方的条件。②
在对日经济制裁的问题上，英国政府的态度相当谨慎，这部分源于两年前国联对意大利经济制裁失败的教训。1935年意大利入侵埃塞俄比亚后，国联对意大利实施了经济制裁，由于制裁力度不够，国联的行动既未能阻止意大利对埃塞俄比亚的吞并，又大大激化了墨索里尼和英法之间的矛盾，意大利也因此和纳粹德国走得更近。对意制裁的失败使得英国内阁得出结论：如果对日实施低强度的经济制裁，不仅无助于制裁目标的实现，还会导致日本对英国长期的憎恶和敌意，③国际行动的可靠性也会受到削弱。④
在否决了象征性制裁这一选项后，英国政府只有两个选择：对日实施严厉的制裁或无所作为。英国政府并不愿意选择后者，在伦敦看来，对日本侵略持消极的观望态度或仅仅对日施加道义上的谴责均等同于默许侵略，做出这类选择势必会鼓励法西斯进一步破坏世界和平。⑤但对日实施严厉的经济制裁则很可能招致日本的战争报复。英国内阁相信，日本在面临严厉制裁的情况下有可能对荷属东印度、菲律宾、中国香港发动报复性进攻，鉴于欧洲的局势，向远东派出舰队是不明智的。⑥根据英国外交部的评估，即便西方对日本发起严厉的经济制裁，日本军队的石油、食品、弹药也暂时不会出现短缺，日本工业体系的崩溃也不一定就能迫使日本接受西方的要求。如果日本通过武力反击西方的制裁并占领荷属东印度、印度支那、菲律宾、马来亚，日本基本上就可以实现石油、橡胶、锡、铁矿石的自给自足，进而可以在相当长的一段时间内抵御西方国家的联合进攻。⑦英国首相张伯伦对中国的抗战前景持悲观态度，他认为，在任何有力的对日经济制裁产生效果前，中国就已战败。⑧考虑到日本对制裁国发动武装报复的可能性，伦敦相信，没有哪个国家敢于对日发起真正有效的经济制裁，除非其他国家能够向该国作出军事保证，当后者遭到日本入侵时，前者将提供军事援助。⑨这也意味着，英国如果希望各国对日实施有效的经济制裁，必须克服各国对于日本武装报复的恐惧。但是，正如当时欧洲一位老资格的政治家所述：
它（英国）的海军如此分散于世界各处，陆军简直不值一提，而空军也刚刚扩充，大不列颠无力采取如它本愿的那种强硬政策以对付日本。英国的处境十分脆弱，必须依仗美国。⑩
由于纳粹德国的威胁使得英法等军事大国无力向远东提供足够的军事支援，美国的态度将左右西方对日经济制裁的成败。
美国不仅是西方大国中唯一一个太平洋国家，美国的太平洋舰队也是当时太平洋地区的第二大军事力量，如果能够得到美国的军事保证，这无疑将大大增强西方各国在对日经济制裁问题上的底气。由于美国态度的极端重要性，英国内阁将美国的合作视作对日经济制裁的前提条件：
如果不能从美国得到保证，即他们准备正视可能落到在远东有重大利益的国家身上的一切后果的话，我们就不能实行制裁。{11}
荷兰和法国也表示，只要英美承诺在其遭到日本进攻时给予军事支援，他们愿意参加英美对日实施的任何行动。①
除了美国的军事力量外，美国市场对于日本经济的重要性也决定了美国的态度是西方对日经济制裁能否成功的关键因素。根据英国政府的统计，1936年，整个英帝国对日出口额占日本进口量的31.8%，吸纳了日本出口总量的28.4%，完全切断英帝国与日本的贸易可以使日本陷入严重的困难，但这种困难并不致命。而美国及其附庸国1936年的对日出口占日本进口额的32%，吸纳了日本出口额的24.5%。鉴于英美对日贸易总量占据了日本进口额的63.8%和出口额的52.9%，英国政府相信，只要英美联合对日实施禁运，不管日本采取何种补救措施，日本外贸都将彻底瘫痪。不仅如此，由于日本不利的农业环境导致超过一半的日本农业人口依赖生丝的生产，英美对日本生丝出口的抵制（美国吸纳了日本85%的生丝出口，英国吸纳了日本超过一半的薄绸出口）将重创日本平民的士气。②英国政府的评估相当准确，日本政府自己也承认： （如果）一方面美国相当严格地援用中立法，另一方面，以英国为中心的国际联盟实行经济封锁……但石油、铁、棉花……物资输入将极为困难，进行战争以及维持重工业，面临严重局面，将引起社会不安。此外，我输出贸易亦失去其大部，主要依靠输出的生丝（包括养蚕业）、纺织品……各种产业将受到严重打击。由于缺乏上述资材，将导致全体工商业界的倒闭和失业的激增，我国财力与经济力疲敝，是否终至发生严重妨碍战争进行的事态，难以推测。③
11月3日，专门讨论日本侵华问题的《九国公约》签约国会议在布鲁塞尔召开，日本以“若由对于东亚利害关系不同甚至毫无利害关系之各国开会解决，其必反使事态益趋纠纷”④为由，拒绝参会。会议期间，英国急切地寻求美国的支持，在伦敦看来，如果美国参与对日经济制裁并向各制裁国提供军事保证，不仅将大幅增强西方对日经济制裁的威力，还可以鼓励法国、荷兰等国参与对日经济制裁，并在很大程度上消除日本对制裁国回以战争报复的危险。但此时美国国内孤立主义情绪弥漫，美国政府向参加布鲁塞尔会议的美国代表明确指出：美国在现在和未来都绝不以任何形式加入国联的集体行动;美国绝不会考虑以领导者或建议者的方式站在未来行动的第一线;美国国内舆论绝不允许美国政府被英国牵着鼻子走。⑤美国代表亨塔克在和顾维钧的谈话中也清晰地表明了美国的立场：
就美国而言，用经济办法来制裁日本，也是办不到的，除非美国人民决心冒战争的危险……美国人同情中国，但一提到具体行动可能引起战争危险时，一般美国人就不愿承担这样的风险……美国人民知道美国有一支强大的海军，但不希望动用;美国有钱，但不愿用于战争。①
在布鲁塞尔会议上，美国代表团主席戴维斯在对日经济制裁问题上的态度十分冷淡，不愿卷入和日本的争端。戴维斯向英国外交大臣艾登指出，西方应尽一切努力致力于能够带来中日和解的道义压力，在这种努力遭到决定性失败之前，西方不应考虑进一步的行动。戴维斯还提醒英方，在美国国内舆论看来，美国在远东的利益远小于英国，而无力保护自己远东利益的英国正在企图诱使美国为英国火中取栗。②英国驻美外交官也证实，华盛顿完全不愿考虑任何程度的对日制裁，至多只是在非官方的圈子内讨论一些民间抵制日本产品的方式，对此，英国外交官无奈地向伦敦抱怨道，由于历史和地理的因素，在如何行动才是最有利于自己利益的认识上，美国始终比其他国家慢一拍。③对于中方提出的制裁日本的要求，戴维斯傲慢地指出：
盟约有制裁办法尚且不能实行，九国公约无制裁办法，中国岂可奢望。九国公约中中国关系最切，应由事实着想，不能空言恢复原状。彼意中国或先办几种事件，如取消抵制日货，保护日侨生命财产等等。④
此后，中国代表团在会议上提出的四项对日制裁提案（禁止战争及实业所用之必需原料运往日本;抵制日货输出及日船运输;停止对日贷款;以军火信用贷款援助中国）也被大会否决。⑤
在美国明确表态拒绝参与对日制裁的情况下，出于加强英美关系的考虑，英国政府也不准备作更多的争取。在伦敦，英国首相张伯伦就布鲁塞尔会议公开宣称：
到这个会议上去谈什么经济制裁、经济压力和武力完全是错误的。我们是在这里缔造和平，而不是扩大冲突。⑥
在布鲁塞尔，英国代表则向美方保证，从布鲁塞尔会议一开始，英国政府的政策始终是保持和美国代表的合作，不管布鲁塞尔会议最终采取什么行动抑或是无所作为，这都将是英美两国的共同决定，⑦英国愿意考虑美国准备考虑的对日任何行动，但英国绝不采取美国不准备采取的任何措施。⑧英国外交大臣艾登主张，不论在远东还是欧洲，英国应该采取一切有助于拉近英美关系的行动，即便美国主张采取一些不痛不痒的制裁措施，英国也应该全力配合，因为这有利于形成英美合作的习惯，并将成为日后英美在欧洲问题上联合行动的基础，他尤其担心英国的举动会让美国人认为伦敦企图利用美国保护英国在远东的利益。⑨
由于美国坚决反对参与对日经济制裁，英国丧失了对日经济制裁所必需的基本前提条件，对日经济制裁的地理范围无法达到最基本的水平，缺乏美国的军事保证也使得包括英国在内的所有在远东有直接利益的西方国家因顾忌日本的武装报复而不敢放手对日严厉制裁，国联1935年对意大利制裁的失败教训则使得象征性的对日制裁从一开始就没有成为英政府的选项。在严厉制裁缺乏必要条件而象征性制裁又弊大于利的情况下，英政府决定在对日经济制裁问题上暂不采取主动行动，实际上也放弃了日本侵华之初英国确立的发动对日经济制裁以迫使日本停止对华侵略的目标。1937年11月24日，布鲁塞尔会议与会国举行了最后一次会议，在对外发布了一篇内容空洞的声明后，⑩以与会国需要更多时间交换意见和探讨调停手段为由，{11}宣布无限期休会，布鲁塞尔会议无果而终，英国政府为阻止日本侵华而意欲发起西方对日联合经济制裁的努力也宣告失败，中国代表顾维钧就此气愤地批评道：
你真相信一纸原则宣言或忠实于誓言的虔诚表白，就足以使其在世界上得到遵守或尊重吗？①
在没有受到西方有力阻碍的情况下，日本得以进一步扩大对华侵略，侵占更多的中国领土，也使越来越多的英国在华利益落入日本的统治下，这激起了英日之间新的矛盾，对日经济制裁将再度提上英政府的议事日程。
由于西方各国拒绝对日采取实质性行动，中国不得不对日孤军奋战，到1938年，华北和长江中下游地区已经被日本占领，英国在华传统势力范围几乎全部落入日军之手。早在淞沪会战之初，蒋介石就曾经指出，假使日本占有中国，则外国贸易所受之影响当不难预料，而政治上影响亦不难先睹。②凭借着对华军事入侵的战果，推行以战养战方略的日本在沦陷区内扩展自己的经济势力，排挤西方的在华经济利益，力图将整个沦陷区转变成日本独家的产品市场和原料产地。作为近代对华主要资本输出国之一，英国的在华投资远远超过其他西方国家，以工业资本为例，1936年英国在华工业资本总额超过2.56亿美元，是美国在华工业投资额的11.6倍，甚至比日本的在华工业投资额还高出将近一倍。③到抗战爆发前，英国在华投资总额已高达2.5亿英镑，中国沿海贸易业务41.9%的份额由英国商船经营。④基于对华经济扩张和军事管制的考虑，日占区当局对当地的英国势力采取了一系列行动：如征用英国商人名下的商船和港口设施;审查在华英国企业的电报往来;赋予日本对华出口产品特别的关税优惠;对西方控制下的中国海关实施渗透，英国在华企业不堪其扰。 在1938年3、4月间，英国政府不断向东京政府和日占区当局交涉，要求日本政府尊重英国在华利益和条约权利，具体内容涉及中国海关的完整、一视同仁且适当的关税税率，日本的在华经济垄断行为等等。⑤这种无力的交涉自然不足以引起日本军阀的正视，10月，日本制定《华中方面军占领地域内一般商品出入境取缔规定》，规定华中沦陷区的物资流动必须办理采办证和搬运证，11月，日本设立华北开发会社、华中振兴株式会社，分别对华北、华中的交通运输、电气、矿产等产业实行垄断经营。1939年2月，日本规定沦陷区钢、铁、铜等21种军用品，除日军司令部及其指定者外，任何人不得经营，蛋品、猪鬃、羽毛、肠衣、桐油、茶叶6种外汇商品，除指定日商外，任何人不得自由买卖。⑥5月，日本又下令禁止第三国船只在中国沿海航行。⑦日本为了独霸中国而力图驱逐西方在华经济势力的企图已经昭然若揭，但英国政府对于采取何种反制行动也左右为难。外交抗议已被证明徒劳无效，严厉的国际经济制裁则可能引发战争，可以考虑的措施仅剩下对日采取有限的经济报复措施。英国外交部相信，采取这种有限的措施可以在不招致日本人战争报复的前提下约束日本人的行动，至少能够迫使日本人坐到谈判桌前并迫使日本更加谨慎地对待英国在华利益。⑧为了策划阻止日本破坏英国在华利益的经济报复行动，英国外交部、贸易委员会、海外贸易部、殖民部、自治领部、印度事务部派出代表，组成了专门研究对日经济报复的部际委员会。⑨
在对日经济报复问题上，最大的程序性障碍当属1911年英日商约。由于美国等国拒绝参与对日制裁，加之伦敦对于日本发动战争报复的顾忌，英国对日可用的经济报复手段并不充分，而即便是这些有限的报复手段（如针对日本出口产品征收特别税、进出口限制、限制日本企业的商业活动等等），大多也与1911年英日商约的条款相违背。⑩即便立刻宣布废除英日商约，根据规定，宣布废约12个月后，商约的废除才能正式生效，那些违反英日商约的经济报复措施仍然需要等待一年才可予以实施。
虽然英国首相在议会下院宣称英国政府绝不会坐视英国在华利益遭受损失，并将尽一切努力确保他们的利益免受中日战争带来的破坏，①但英国政府各部门在经过商议后发现，在不违反1911年英日商约的前提下所能实施的对日经济报复措施十分有限，仅有：增加殖民地对日出口铁矿石的关税;限制发放在马来亚海域捕鱼的许可证（这一业务主要集中在日本人手上），并对日本人进入和定居马来亚等英属殖民地的申请采取刁难和拖延的态度;在英国本土对那些进口来源不超出日本和英帝国范围的产品提升进口关税（如鲑鱼罐头）;限制印度棉花出口日本。除了以上措施，任何进一步的措施都受到英日商约的制约，必须在宣布废除商约一年后方可实施。②
除了外交部外，英政府其他部门在对日实施经济报复的问题上大多持消极态度。在自治领部看来，各自治领并不愿意参与对日经济制裁，英国政府也不适合就各自治领的行动给予明确意见。③自治领部认为，各自治领（尤其是澳大利亚、新西兰）比英帝国的其他地区更容易遭到日本进攻，④仅此一项理由就足以使各自治领拒绝对日实施经济制裁。而且，各自治领对日本有着有利的贸易顺差，各自治领对日出口额是对日进口额的2.5倍，日本还是各自治领仅次于英国的第二大羊毛出口市场，各自治领不太可能减少对日羊毛出口。一旦失去有利可图的对日贸易，各自治领的经济地位将遭到削弱，事实上，针对德日意对天然羊毛需求量的减少，澳大利亚、新西兰等自治领还专门投入巨额资金在伦敦建立研究机构以促进羊毛的出口。⑤自治领部相信，各自治领对日本的进出口数量相对有限，限制各自治领对日本的进出口不足以左右局势，各自治领政府也不愿意采取任何可能招致日本不利反应的出口禁运措施。⑥战时贸易顾问委员会进一步指出，对日经济报复的考虑必须顾及整个英帝国的利益，如果排除各自治领和印度、苏丹，包括英国本土在内的英帝国其余地区的对日贸易量只占日本进口额的8.3%和出口额的16%，一旦英国对日实施报复措施，英方的贸易损失将主要落在印度、澳大利亚等几个特定地区，而各自治领和印度对于保护英国在华利益的关心程度远不如伦敦。⑦
不仅是自治领部，印度事务部对于对日经济报复也强烈反对。欧战爆发后，英国在未和印度磋商的情况下，擅自宣布印度参战，这导致当时的英印关系十分紧张，印度共产党、国大社会党在各地举行集会，开展反战反英运动，印度国大党于1939年9月14日通过决议，谴责英国擅自把印度拖入战争，声称印度绝不在它自身的自由被剥夺的情况下，带着镣铐去参加一场号称是为了民主自由而进行的战争。⑧根据印度事务部的评估，印度对日贸易基本处于出超地位，日本八分之一的进口来源于印度，原棉贸易占印度对日出口总量的80%，印度在华没有重要的经济利益，一项用于保护英国在华利益的报复措施不可能得到印度舆论的支持。①印度事务部意识到，让印度为保护英国在华利益而承担经济损失无疑会给当时已经十分紧张的英印关系雪上加霜。
相比于自治领部和印度事务部基于特定地区利益的考虑，贸易委员会则从整个英帝国的经济利益来考虑这一问题，在贸易委员会看来，保护英国在华利益的经济行动只会以英国本土和英帝国其他地区的利益损失为代价，而以后者为代价去保护在华利益并不划算。因此，在确信英国的报复行动不会在短期内产生成效的情况下，贸易委员会反对对日采取经济报复措施。②财政部也因为担忧日本人的报复和各种技术上的理由不愿在金融领域给日本人制造麻烦，③在废除英日商约问题上，财政部相信，即便英国宣布废除英日商约，日本也不会放弃在中国建立自己的经济圈计划，因为对日本而言，排挤英国在华利益是日本建立“大东亚共荣圈”的必要步骤，如果不严厉限制英国等国的在华利益，日本将无法建立起一个包括中国在内的封闭经济圈。④
基于严峻的欧洲局势，英国军方也反对对日采取制裁行动。军方提醒外交部：
在欧洲问题重重的时候，英国不能在远东冒险。如果德意希望日本激怒英法派出舰队进入远东，从而为他们提供在欧洲发动战争的机会，我们最佳的做法就是避免做他们想让我们做的，避免采取激起日本挑衅态度的措施。……在英国可能卷入欧战的情况下，绝不能忽视对日经济压力引发战争的风险。⑤ 外交部内部在对日经济报复问题上也存在不同声音。英国驻日使馆明确反对对日采取废除商约等经济报复措施，因为如果英国对日采取和制裁无异的措施，日本会和英国没完。日本在华军事行动的扩大使得其资源消耗率过高，以至于英国没有必要采取行动（这是以战后英日友好为代价的）去加速中日战争的结束。英国的目标应是和双方都保持友好，不要在和平来临时明显偏袒任何一方。英国应该承受在华利益的暂时损失，以换取伦敦在日后中日和谈时发挥重要作用的地位。⑥
如果说在1937年下旬伦敦策划对日经济制裁是为了保护国联的声誉以及抑制法西斯扩张野心这种宏观的目标的话，那么这一时期英国政府则是为了保护英国在华利益这样微观且具体的目标而行动。由于目标的有限性，英国外交部所考虑的对日措施的严厉度远不如1937年下旬英方所考虑的对日制裁，但也正由于目标的有限，伦敦不愿为此承担可能的战争风险和较大的经济损失，更不希望看到英帝国内部的政治关系因此而恶化。不仅如此，1911英日商约使得大部分可用的对日经济报复措施无法迅速启动。通过贸易委员会、财政部、自治领部、印度事务部、军方等部门基于本部门的视角而提出的反对意见，不难发现，即便是对日实施程度有限的经济报复措施，英国也面临重重困难：澳大利亚、新西兰、印度出于自己的安全和经济利益考虑势必强烈反对，欧洲紧张的局势也使得英国在缺乏美国支持的情况下竭力避免卷入任何可能招致英日战争的事端，而有限的经济报复措施能否迫使日本放弃对英国在华利益的排挤也是个未知数。由于上述困难，英国的对日经济制裁仍然处于难产的状态。
伴随着欧洲局势的日益严峻，英国无暇东顾，其对日外交也日趋软弱。1938年5月2日，英日在东京非法签订关于中国海关的协定，该协定要求：日本占领区过去积存的和以后收取的税款一律存入横滨正金银行;对日庚子赔款照付。⑦1939年7月24日，为了解决程锡庚事件所引发的英日外交冲突，解除日本对天津英租界的封锁，英日签订《有田-克莱琪协定》，英国承认日本造成的“中国之实际局势”，承认日本在其占领区内享有“特殊之要求”。⑧英国虽然也曾考虑过通过有限的对日经济制裁迫使日本解除对天津租界的封锁，但由于顾忌自己可能遭到的报复，英国政府认为不存在足以达成这一目标的有限措施。①欧战爆发后，英国更加无暇东顾。1940年，英国在日本的压力下被迫暂时关闭滇缅路，英国的对日妥协至此也达到了顶峰，但日本并未因英国的妥协而投桃报李，日本内阁在当年年底出台的《对外政策的方针纲要》明确提出：
我国对于英国有种种牵制手段，并预计英国日益深陷到欧洲战争中去，对上述在华利益的调整，也要逐步增添麻烦，使它在各个具体问题上让步，甚至造成有利于对我方处理事变、建设东亚新秩序的根本谅解。②
日本军国主义侵略野心的不断膨胀很快将迫使伦敦对日采取行动。1940年6月，纳粹德国的装甲部队一举击溃英法联军，法国被迫投降，对于东南亚早已垂涎三尺的日本军阀没有放过这个千载难逢的机会，迅速对法属印度支那出手，9月，日军强行进入法属印支北部。美国政府对于日本在远东的扩张早已十分不满，早在1939年底，在围绕日美商约续约问题的谈判中，由于日本坚持既定的对华政策，美国政府拒绝续约，《日美通商航海条约》于1940年1月26日失效，日美关系进入无条约时代。对于此次日本将侵略范围从中国扩大到东南亚的行径，美国政府予以强烈的回应，美国政府于9月26日宣布禁止对日出口废钢铁，英国虽然没有直接对日采取措施，也于10月重新开放一度关闭的滇缅公路。但日本军方显然没有吸取教训，1941年6月25日，日本政府通过《关于促进南方施策》，决定以武力行动进驻南部法属印支，夺取金边、西贡的航空和港湾设施的使用权，7月28日，日军开始进驻南部法属印支各战略要地。日本军方最初相信，英美不会因为日军进占法属印支而采取严厉的报复措施，但日本人明显失算了。③几乎就在日军进驻南部法属印支的同时，罗斯福下令冻结日本在美资产，几天后，白宫又给了日本致命一击，于8月1日宣布对日全面实施石油禁运。
在得知美国准备冻结日本资产并实施禁运后，英国外交大臣艾登就此指出，如果……停止美日间现有的一切贸易往来……这可能迫使日本在两个严重的步骤中作出抉择，即或则完全改变其亲轴心的政策，或则实行南进……如果我们（或者还加上荷兰）采取同美国完全一致的态度，日本便很可能选择第一条道路。④虽然日后的事实证明日本选择了第二条道路，但在日本对英国远东利益的威胁越来越严重的情况下，美国对日态度的日趋强硬对于英国远东政策的影响是相当明显的，英国在对日经济制裁问题上不再畏首畏尾，逐步放开了手脚。事实上，为了对抗德国，英国的对日出口管制早已悄然展开。欧战爆发后，英国建立起战时经济体制，整个英帝国的对外出口均需要申请出口许可证，《对敌贸易法》禁止英国商行和个人同涉嫌资敌的中立国国民开展商业往来，⑤这使得英国可以绕开英日商约限制对日出口。鉴于日本和德国的亲密关系，英国经济作战部以日本进口的某些物资可能被日本用于帮助德国或者优先满足同盟国自身的战争需要为由，限制这些物资的对日出口。⑥到1941年，英帝国的所有领地均已同意根据英政府的禁运清单（Blockade List），就轴心国短缺的物资对日本实施出口管制，以和平时期对日贸易量为出口上限，其中部分物资的出口上限比这一标准还要严厉。出口管制的覆盖范围包括了所有日本控制区和可能向日本转运管制物资的远东地区，包括中国台湾、澳门、伪满洲国、中国沦陷区⑦（不包括滇缅路腹地）、日本本土（包括库页岛）、日本委任统治的岛屿、朝鲜、印度支那、泰国、葡属帝汶。⑧7月26日，就在罗斯福宣布冻结日本在美资产的当天，⑨英国不仅冻结日本在英资产，还宣布废除《日英通商航海条约》《日印通商条约》《日缅通商条约》，加拿大、新西兰也采取了相同措施。①美英对日经济制裁使日本的战争机器面临着停止运转的危机，日本铤而走险，于1941年底发动太平洋战争。伴随着英日进入战争状态，英日之间的经济联系彻底断绝。 抗战前期英国在日本侵华问题上的软弱态度被许多学者斥之为绥靖政策在远东的延续，但通过观察这一时期英国在对日经济制裁问题上的考虑和决策过程，不难发现，绥靖一词并不足以解释1937～1941年间英国的对日政策。日本对中国发动的全面侵略不仅严重损害了国联的声望，还对英国的在华利益造成沉重打击，英国在东南亚的属地也面临着唇亡齿寒的不利前景，虽然由于自身军力的不足、美国的孤立主义情绪和欧洲的紧张局势，英国并未打算在远东展开军事干预，但英国确实期望通过对日经济制裁来遏制日本的侵华战争及其对英国在华利益的破坏。虽然英国有着展开对日经济制裁行动的愿望，但由于美国的不合作态度、印度与各自治领的反对、英日商约的约束等主客观因素，即便伦敦不顾这些阻力而强行对日展开经济制裁，制裁的效果也将相当有限，不足以实现英国的政策目标，而英国制裁引起日本对英武装报复的可能性也困扰着伦敦的决策者们。因此，英国政府在对日经济制裁的问题上始终畏首畏尾，不敢采取坚决措施。
英国在对日经济制裁问题上的困境实际正是已经步入黄昏的大英帝国疲于应对诸多挑战的真实写照。不论是在欧洲局势严峻之际无力在远东应对新的战争，还是迎合印度、各自治领当局避免与日交恶和维持对日贸易利益的要求，这些导致英国不敢放手对日发动经济制裁的因素均反映了当时伦敦所面临的一个根本性问题——伦敦已没有足够的力量保护“日不落帝国”的庞大遗产。面对着德国、日本等力量在欧亚的崛起，在本国国力经受了一战和30年代世界经济危机的重创后，仅仅是为应对纳粹德国的野心，英国的财力、军力就已经濒临极限，为了集中力量应对德国的威胁，大英帝国的远东领地已经毫无防御能力可言，伦敦无法同时应对德意日对大英帝国在大西洋、地中海和太平洋地区的势力范围的吞噬，鉴于各自治领当局维护自身利益的诉求和印度等殖民地民众对伦敦日渐明显的离心力，在将遏制轴心国对外扩张所需支付的各类成本转嫁给自治领和殖民地的问题上，英国政府不得不谨慎小心。大英帝国的外强中干决定了英国在日本侵华问题上的软弱态度，进而决定了英国在对日经济制裁问题上的畏首畏尾。
然而，日本军阀在侵占了中国大片国土后，又强行吞并了整个法属印支，多行不义必自毙，日本的侵略野心及其扩张行动逐步消除了不利于英国发动对日经济制裁的客观因素，尤其是坚定了美国对日采取行动的决心。最终，美英对日发动强有力的经济制裁，导致日本战争机器面临供血不足的危机，但日本政府并没有因此停止自己的侵略步伐，而是孤注一掷，向美英宣战，最终走上了自我灭亡的道路。
【作者简介】马丁，男，1986年生，中国社会科学院研究生院近代史系博士研究生，主要研究方向为中国现代政治史。
【责任编辑：全骜颉】
Analysis of British Hesitation on Economic Sanction Against Japan
After Lugou Bridge Incident
Abstract： Though being powerless to executing militarily sanction， for the sake of the reputation of The League of Nations and British local interest in this region， London prepared to weak Japanese militarily strength through economic sanction and forced Japan to cease his invasion. But due to American reluctance to cooperating with British for economic sanction against Japan and the objection within British government， British hesitated to executing economic sanction against Japan. Only after Japanese occupied the southern French Indochina and American execution of economic sanction against Japan， British started to put his planed economic sanction into effect.
Key Words： Economic Sanction， Japan， Britain， Anti-Japanese War