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摘 要 建设用地使用权到期后的法律问题事关国计民生，需谨慎处理，当前的法律体系并不完善，部分规定不合理，且不具有可操作性。本文认为应借鉴大陆法系国家或地区的相关规定，明确建设用地使用权到期后的续期规则和地上建筑物的处理规则，才能有效保护公民的合法私有财产权。
关键词 土地使用权 建设用地使用权 续期 地上建筑物
作者简介：蒋梦霞，华中师范大学法学院，硕士研究生。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.425
近期，温州市鹿城区一批住宅建设用地使用权到期后续期的问题，在全国范围内引发了人们的广泛讨论。这批住宅的建设用地使用权期限是20年，于今年3月到期，受此影响，该批住宅无法在二手房交易市场进行交易，只能自住，而房屋所有权人要想获得完整的处分权利，只能通过续期建设用地使用权的方式。因此，当有传言称当地国土部门根据第三方评估机构作出的评估将续期的价格定为当前房价的三分之一时，不仅在该批住宅的房屋所有权人中引起了轩然大波，更使全国的房屋所有权人惶惶不安。在传言愈演愈烈时，4月20日，国土资源部、浙江省国土厅组成的联合调研组紧急赶赴温州，现场进行调研并指导该地的建设用地使用权到期的延长工作，不过至今还未有明确结果公布。其实，这不是我国第一起建设用地使用权到期的事例了，早在2009年，青岛开发区阿里山小区就已出现建设用地使用权到期的情形，但时至今日，已到期6年有余的该小区房屋所有权人仍然在等待相关法律法规的出台，以期解决其切实问题。
先贤有云，有恒产者有恒心。众所周知，我国公民对于房屋极其热衷，多少家庭为了城里的一套住房父母拿出养老钱攒首付，儿女拼命工作花数十年还房贷，满心以为终于有了稳固的家，却不知，买到的只是房屋所有权，对于房屋之下的土地仅仅是有期限的建设用地使用权。因而若迟迟不出台有关法律法规解决该问题，在处理建设用地使用权到期的事例时，稍有不慎，就容易在全国范围内引发人们的恐慌，不利于社会稳定。据此，有必要厘清建设用地使用权到期后的法律问题，使权利人有法可依，维护社会的稳定发展。
一、追本溯源：我国建设用地使用权的立法沿革及评价
建设用地使用权是我国2007年颁布的《物权法》提出的概念，在此之前，我国法律只在《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和《城市房地产管理法》等法律中有“土地使用权”的概念有涉及相关规定。比较而言，土地使用权的概念范围更大，包括农用地和建设用地的使用权，如今在我国的物权法体系中具体有农村土地承包权、农村土地经营权、宅基地使用权和建设用地使用权四类。①由于近年来土地使用权内涵的发展变化，已不能确切的体现我国土地的不同特点，《物权法》创新的将土地使用权的权利分解，确立了建设用地使用权的概念。
建设用地使用权取得的方式有两种，一是划拨，二是出让。由于《物权法》严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，且划拨多为实现行政、社会公益等目的，因而采取划拨方式取得的建设用地使用权期限问题不在本文的讨论范畴，本文旨在研究以出让方式取得的建设用地使用权到期后的法律问题。
在土地使用权概念时期，1990年颁布的《暂行条例》不仅规定了土地使用权出让的最高年限，②还规定了土地使用权期限届满后的法律后果。③按照《暂行条例》的规定，城市住宅土地使用权出让的最高年限是70年，而一般的住宅土地使用权在出让时都是按70年设定的，按此推算，大概在2060年才会大范围的出现住宅土地使用权到期的情形。但在《暂行条例》出台之前或之后，各地政府在实行住宅土地出让制度时，也有20年、30年不等的出让年限，这亦是青岛、温州这么早出现住宅土地使用权到期情形的原因。
《暂行条例》对土地使用权期满后的续期问题，地上建筑物的所有权归属问题作出了一般性规定。具体来说，其明确了土地使用权期满后，土地使用权人可以申请续期，续期需重新签订出让合同，支付土地出让金并办理登记。但对于续期申请的提出时间，申请程序等并未作规定，这使得土地使用权人在解决续期问题时缺乏可操作性，也阻碍了其续期的可能性。在这种模糊条件下，《暂行条例》规定期满后的地上建筑物及其附着物无偿归国家所有就无疑是在条件不对等的情况下对私有财产权的侵犯，也不符合宪法保护公民合法私有财产权的精神和原则。这虽是我国“房地一体主义”思想的体现，但需明确的是，土地使用权虽有期限限制，但房屋所有权却是永久的，不能因土地使用权期限届满就将地上建筑物的所有权无偿让与国家。
1995年施行的《城市房地产管理法》与《暂行条例》相比，有了进步。在续期规则上，该法第21条④明确了续期申请的提出时间，即至迟于届满前一年申请续期，对于是否批准续期的标准，该法也明确了除非根据社会公共利益需要收回该幅土地的，均应当予以批准。也就是说，只要按时提出续期申请，除为社会公共利益的需要，续期均会得到批准，这无疑是对私有财产权保护的极大提升。且该法回避了未提出续期申请或续期未获批准后的地上建筑物的所有权归属问题，只提出土地使用权由国家无偿收回，降低了人们对房屋归属的恐慌。但由于该法仍未规定具体的可操作程序，使得实践中土地使用权续期仍无法落实，因而人们对期满后地上建筑物的归属仍有所担心。
2007年颁布的《物权法》不仅首次提出建设用地使用权的概念，在续期规则上，也有进步之处，其第149条⑤根据土地用途的不同对续期规则做了区分。该法规定，对于住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期，对于非住宅建设用地使用权期限届满的，按照法律规定办理。但细心的人会发现，此处的“自动续期”是有争议的，是建设用地使用权人无需作任何举动就默认续期，还是经申请续期；是无需补交任何费用就续期，还是应补交土地出让金才续期，这些都是不明确的。且若是有偿续期，对于补交费用的标准没有规定，对于续期的期限，续期期满后又如何处理亦是无法可循。 值得称赞的是，《物权法》第149条还对地上建筑物的权利归属作了规定，并且肯定约定优先，体现了尊重当事人意思自治的立法理念。但对于没有约定或约定不明确的，依然采取回避态度，只笼统的说依照法律、行政法规的规定办理，问题就在于，当前没有相关法律法规对此进行规定，使得该问题依然无法可依。
从上世纪90年代的《暂行条例》和《城市房地产管理法》以来，到2007年的《物权法》，我国法律体系一步步推进建设用地使用权的续期规定，取得了一定效果，但遗留的问题也很明显。建设用地使用权到期后续期是否申请，续期的期限，续期的次数，续期的费用标准，期满后地上建筑物的权利归属，是否补偿，如何补偿等问题均是亟待解决的，由于事关国计民生，更是需要谨慎立法，充分考虑各方的利益。
二、比较视野下：建设用地使用权的不同规定
我国的建设用地使用权对应大陆法系国家或地区民法上的地上权，是指自然人、法人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益，建造并经营建筑物、构筑物及其附属设施的地上权利。⑥在研究我国建设用地使用权到期后的法律问题时，可以比较参考大陆法系国家或地区的法律规定。
德国民法对地上权的规定主要集中于德国《地上权条例》中，其立法充分体现了尊重当事人意思自治的立法理念，有关地上权的期限、是否续期、如何续期、期满后地上建筑物的权利归属、补偿规则等，都是由当事人自行约定。在地上权期限届满后的法律问题上，《地上权条例》规定了地上权人的优先续展权，该权利来自于事先约定，即地上权人有优先同土地所有权人签订续期合同的权利，该条规定优先保障了地上权人的利益。对于不愿意行使优先续展权的地上权人，该法亦为其设定了补偿请求权，即当地上权因期限届满而消灭时，地上权人有权请求土地所有权人根据建筑物的价值承担赔偿责任，且关于赔偿的数额和方式会在协议中事先约定。相对应的，地上权人行使优先续展权时，土地所有权人享有延期请求权，即对地上权人申请续展的，土地所有权人亦会要求地上权人承担相应的补偿责任，若地上权人不接受，便会失去优先续展权。此外，因充分考虑到地上建筑物的价值，《地上权条例》规定了地上权人的完整转移义务，即当地上权消灭时，地上权人不能拆除地上建筑物或转移建筑物的主要部分。该条规定体现了德国民法对地上建筑物价值的保护。
日本民法对地上权的规定主要集中于日本《物权法》和《借地法》中，同样注重当事人的意思自治，地上权人和土地所有权人均有权提出续期申请，对于续期期限、续期费用等均由当事人自行约定。且因为过去日本建筑物多为木质的特点，建筑材料可拆除重复使用，日本历史上采取的是地上建筑物和土地所有权相分离的立法模式。具体体现在，地上权人的取回权和恢复原状义务，即在地上权到期时，地上权人可以取回其地上建筑材料，并使土地回复原状。与此相对应的是，土地所有权人亦可以行使时价购买请求权，即在地上权到期时，土地所有权人可以提出以时价购买地上权人的地上建筑物或建筑材料，且土地所有权人的时价购买请求权优先于地上权人的取回权，这也体现了日本民法对地上建筑物价值的保护。需注意的是，地上权人行使取回权时需恢复土地原状，对地上权人来说会是一笔不小的负担，因此，日本法律赋予了地上权人买取请求权，即在地上权人申请续期时，若土地所有权人提出拒绝，则地上权人有权请求土地所有权人按照时价购买其地上工作物和竹木。
我国台湾地区的地上权法律制度与日本甚为接近。不同的是，台湾地区地上权规定在尊重当事人意思自治为主的基础上，有公权力的介入。即若双方当事人已对地上权续期的问题有约定，则从其约定；若无约定，则对于续期的期限和续期的时价补偿权等问题均可请求法院裁决。
由此可见，德国、日本和我国台湾地区在对待地上权续期的问题上，均首先遵从当事人意思自治原则，就续期的具体规则上，也都遵循公平原则，充分赋予双方当事人对等的请求权，且都注重对地上建筑物价值的保护。
三、博采众长：我国建设用地使用权的法律完善
（一）续期申请权的完善
德国民法规定在双方当事人事先约定的基础上，地上权人享有优先续展权，而日本民法则规定地上权的续期并不以约定为基础，地上权人可直接向土地所有权人提出续期请求。我国应借鉴日本民法的规定，通过明确续期规则来保障建设用地使用权人的续期申请权，这也是保护权利人合法财产权的基础。
我国《物权法》规定了两种建设用地使用权的续期方式，一是住宅自动续期，二是非住宅依据法律、行政法规的规定续期。但住宅建设用地使用权“自动续期”的模糊用语难以落实，不具有操作性，因此，建议统一申请程序，即住宅建设用地使用权人和非住宅建设用地使用权人均应依申请续期。鉴于《城市房地产管理法》对续期申请的提出时间有至迟于届满前一年申请的规定，考虑到法律的连贯性，可以统一据此规定。对于续期申请是否批准，可以采取两种审核标准：
其一，住宅建设用地使用权人提出申请续期的，为了实现物权法规定自动续期的目的，对此类别的申请均应准许。
其二，对于非住宅建设用地使用权人的续期申请，也可延续《城市房地产管理法》的规定，除非为了社会公共利益需要收回土地的，亦应当予以批准。特别注意的是，对于社会公共利益的界定，必须有明确的量化标准，才能使非住宅建设用地使用权人的续期申请权落到实处。
（二）续期期限及次数的完善
得益于当前建筑施工工艺的日益成熟，从砖混结构到钢混结构再到框架结构，建筑物的使用年限逐渐延长，即使是最高的70年的建设用地使用权期限，也远达不到现今多数建筑物的安全使用年限标准。我国台湾地区法律就赋予了法院对续期期限的决定权，即法院可以依据地上建筑物的剩余安全使用年限来确定地上权续期的期限。
值得借鉴的是，对于按规定申请续期建设用地使用权的，可以根据建筑物的剩余安全使用年限来确定续期的期限，续期后可以超过法律规定土地出让的最高年限，但前后两次期限相加不应超过对应建筑类型最高期限的2倍。⑦且对于非住宅用地而言，其流转价值较高，因此，还应综合考虑城市发展规划、土地用途、土地收益率、土地还原利率等因素的影响来确定续期期限。⑧ 由于在确定建设用地使用权续期期限时，已经充分的考虑了建筑物的剩余使用年限，因此，建设用地使用权的续期次数应限定为一次。
（三）续期收费标准的完善
针对地上权续期的，德国、日本和我国台湾地区民法都规定了对土地所有权人的补偿责任，即续期应是有偿的。我国《物权法》对住宅建设用地使用权“自动续期”的规定，也不应看作是无偿续期。须知，建设用地使用权期限的不同对房价的影响是很大的，20年、40年、70年的住宅在交易时，就充分考虑了建设用地使用权的期限利益，若都是无偿续期，那必然对期限越长的房屋所有权人越不公平。
因此，从公平原则角度来说，住宅建设用地使用权续期应是有偿的。而对于非住宅建设用地使用权的续期，《暂行条例》早有规定应是有偿的。
至于续期的收费标准，无论是住宅建设用地还是非住宅建设用地，其使用权均应按土地基准地价⑨的一定比例来收费，具体标准还需立法者充分权衡土地所有权人与建设用地使用权人的双方利益加以确定。
（四）地上建筑物处理规则的完善
德国、日本和我国台湾地区均注重对地上建筑物价值的保护，但具体规定略有不同。德国民法规定，地上权期限届满后地上建筑物的所有权归于土地所有权人，地上权人有补偿请求权；而日本和我国台湾地区因多有木质结构的房屋，因此在地上权期限届满时地上权人可以行使地上物取回权，不过，土地所有权人亦有时价购买权，地上权人无正当理由不得拒绝。两种规定虽有不同，但共通的是对地上权人私有财产权的保护。我国《暂行条例》规定土地使用权期限届满后地上建筑物由国家无偿取得，显然不符合宪法对私有财产权保护的精神，应当予以摒弃。
地上建筑物所有权人对地上建筑物的所有权应是永恒的，非因地上建筑物的转让、灭失而消灭，因此其所有权亦不因建设用地使用权到期而改变。其建设用地使用权到期后，地上建筑物的所有权还应归于建设用地使用权人。土地所有权人要想获得地上建筑物的所有权，因基于当事人意思自治原则，由双方协商补偿事宜，具体的补偿标准可参照市场价格对建筑物的现存价值进行全额或部分补偿。只有这样，才是真正的对合法私有财产权的保护。
四、结语
无恒产者无恒心，社会的安定需要法律维持，建设用地使用权到期时，权利人面临着是否续期、如何续期以及地上建筑物的权利归属问题，应完善我国相关法律法规，明确续期规则以及地上建筑物处理规则，使得权利人有法可依，为我国法治社会建设保驾护航。
注释：
① 2007年《物权法》中分章规定了农村土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权。2014年我国开始实行新型农地制度，农村土地承包经营权细分为农村土地承包权、农村土地经营权。
②《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”
③《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”第41条：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”
④《城市房地产管理法》第21条：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
⑤《物权法》第149条：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”
⑥杨立新、梁清一.物权法规则适用.吉林人民出版社.2007.163.
⑦考虑到商业建设用地使用权最高40年，而商业建筑普遍使用期限超过百年；而住宅建设用地使用权最高70年，2倍是140年，对应人均寿命约2代人。综合下来，确定两次期限相加最高不应超过对应建筑类型最高期限的2倍。
⑧毛璐、汪应宏、申定钢.土地使用年限的确定方法研究.国土资源科技管理.2007（6）.
⑨土地基准地价是指在城镇规划范围内，各土地级别或均质区域内，按照商业、住宅、工业等土地利用类型分别评估，在“五通一平”土地开发程度下，平均容积率下，同一用途的完整土地，在某一时点上一定年期的土地使用权的平均价格。
参考文献：
[1]郑云飞.建设用地使用权到期后的法律问题.中国社会科学院研究生院硕士学位论文.2015.
[2]高圣平、杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果.法学.2011（10）.
[3]周爱惜.期限届满后的建设用地使用权及地上建筑物归属研究.南京大学硕士学位论文.2012.
关键词 土地使用权 建设用地使用权 续期 地上建筑物
作者简介：蒋梦霞，华中师范大学法学院，硕士研究生。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.07.425
近期，温州市鹿城区一批住宅建设用地使用权到期后续期的问题，在全国范围内引发了人们的广泛讨论。这批住宅的建设用地使用权期限是20年，于今年3月到期，受此影响，该批住宅无法在二手房交易市场进行交易，只能自住，而房屋所有权人要想获得完整的处分权利，只能通过续期建设用地使用权的方式。因此，当有传言称当地国土部门根据第三方评估机构作出的评估将续期的价格定为当前房价的三分之一时，不仅在该批住宅的房屋所有权人中引起了轩然大波，更使全国的房屋所有权人惶惶不安。在传言愈演愈烈时，4月20日，国土资源部、浙江省国土厅组成的联合调研组紧急赶赴温州，现场进行调研并指导该地的建设用地使用权到期的延长工作，不过至今还未有明确结果公布。其实，这不是我国第一起建设用地使用权到期的事例了，早在2009年，青岛开发区阿里山小区就已出现建设用地使用权到期的情形，但时至今日，已到期6年有余的该小区房屋所有权人仍然在等待相关法律法规的出台，以期解决其切实问题。
先贤有云，有恒产者有恒心。众所周知，我国公民对于房屋极其热衷，多少家庭为了城里的一套住房父母拿出养老钱攒首付，儿女拼命工作花数十年还房贷，满心以为终于有了稳固的家，却不知，买到的只是房屋所有权，对于房屋之下的土地仅仅是有期限的建设用地使用权。因而若迟迟不出台有关法律法规解决该问题，在处理建设用地使用权到期的事例时，稍有不慎，就容易在全国范围内引发人们的恐慌，不利于社会稳定。据此，有必要厘清建设用地使用权到期后的法律问题，使权利人有法可依，维护社会的稳定发展。
一、追本溯源：我国建设用地使用权的立法沿革及评价
建设用地使用权是我国2007年颁布的《物权法》提出的概念，在此之前，我国法律只在《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和《城市房地产管理法》等法律中有“土地使用权”的概念有涉及相关规定。比较而言，土地使用权的概念范围更大，包括农用地和建设用地的使用权，如今在我国的物权法体系中具体有农村土地承包权、农村土地经营权、宅基地使用权和建设用地使用权四类。①由于近年来土地使用权内涵的发展变化，已不能确切的体现我国土地的不同特点，《物权法》创新的将土地使用权的权利分解，确立了建设用地使用权的概念。
建设用地使用权取得的方式有两种，一是划拨，二是出让。由于《物权法》严格限制以划拨方式设立建设用地使用权，且划拨多为实现行政、社会公益等目的，因而采取划拨方式取得的建设用地使用权期限问题不在本文的讨论范畴，本文旨在研究以出让方式取得的建设用地使用权到期后的法律问题。
在土地使用权概念时期，1990年颁布的《暂行条例》不仅规定了土地使用权出让的最高年限，②还规定了土地使用权期限届满后的法律后果。③按照《暂行条例》的规定，城市住宅土地使用权出让的最高年限是70年，而一般的住宅土地使用权在出让时都是按70年设定的，按此推算，大概在2060年才会大范围的出现住宅土地使用权到期的情形。但在《暂行条例》出台之前或之后，各地政府在实行住宅土地出让制度时，也有20年、30年不等的出让年限，这亦是青岛、温州这么早出现住宅土地使用权到期情形的原因。
《暂行条例》对土地使用权期满后的续期问题，地上建筑物的所有权归属问题作出了一般性规定。具体来说，其明确了土地使用权期满后，土地使用权人可以申请续期，续期需重新签订出让合同，支付土地出让金并办理登记。但对于续期申请的提出时间，申请程序等并未作规定，这使得土地使用权人在解决续期问题时缺乏可操作性，也阻碍了其续期的可能性。在这种模糊条件下，《暂行条例》规定期满后的地上建筑物及其附着物无偿归国家所有就无疑是在条件不对等的情况下对私有财产权的侵犯，也不符合宪法保护公民合法私有财产权的精神和原则。这虽是我国“房地一体主义”思想的体现，但需明确的是，土地使用权虽有期限限制，但房屋所有权却是永久的，不能因土地使用权期限届满就将地上建筑物的所有权无偿让与国家。
1995年施行的《城市房地产管理法》与《暂行条例》相比，有了进步。在续期规则上，该法第21条④明确了续期申请的提出时间，即至迟于届满前一年申请续期，对于是否批准续期的标准，该法也明确了除非根据社会公共利益需要收回该幅土地的，均应当予以批准。也就是说，只要按时提出续期申请，除为社会公共利益的需要，续期均会得到批准，这无疑是对私有财产权保护的极大提升。且该法回避了未提出续期申请或续期未获批准后的地上建筑物的所有权归属问题，只提出土地使用权由国家无偿收回，降低了人们对房屋归属的恐慌。但由于该法仍未规定具体的可操作程序，使得实践中土地使用权续期仍无法落实，因而人们对期满后地上建筑物的归属仍有所担心。
2007年颁布的《物权法》不仅首次提出建设用地使用权的概念，在续期规则上，也有进步之处，其第149条⑤根据土地用途的不同对续期规则做了区分。该法规定，对于住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期，对于非住宅建设用地使用权期限届满的，按照法律规定办理。但细心的人会发现，此处的“自动续期”是有争议的，是建设用地使用权人无需作任何举动就默认续期，还是经申请续期；是无需补交任何费用就续期，还是应补交土地出让金才续期，这些都是不明确的。且若是有偿续期，对于补交费用的标准没有规定，对于续期的期限，续期期满后又如何处理亦是无法可循。 值得称赞的是，《物权法》第149条还对地上建筑物的权利归属作了规定，并且肯定约定优先，体现了尊重当事人意思自治的立法理念。但对于没有约定或约定不明确的，依然采取回避态度，只笼统的说依照法律、行政法规的规定办理，问题就在于，当前没有相关法律法规对此进行规定，使得该问题依然无法可依。
从上世纪90年代的《暂行条例》和《城市房地产管理法》以来，到2007年的《物权法》，我国法律体系一步步推进建设用地使用权的续期规定，取得了一定效果，但遗留的问题也很明显。建设用地使用权到期后续期是否申请，续期的期限，续期的次数，续期的费用标准，期满后地上建筑物的权利归属，是否补偿，如何补偿等问题均是亟待解决的，由于事关国计民生，更是需要谨慎立法，充分考虑各方的利益。
二、比较视野下：建设用地使用权的不同规定
我国的建设用地使用权对应大陆法系国家或地区民法上的地上权，是指自然人、法人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益，建造并经营建筑物、构筑物及其附属设施的地上权利。⑥在研究我国建设用地使用权到期后的法律问题时，可以比较参考大陆法系国家或地区的法律规定。
德国民法对地上权的规定主要集中于德国《地上权条例》中，其立法充分体现了尊重当事人意思自治的立法理念，有关地上权的期限、是否续期、如何续期、期满后地上建筑物的权利归属、补偿规则等，都是由当事人自行约定。在地上权期限届满后的法律问题上，《地上权条例》规定了地上权人的优先续展权，该权利来自于事先约定，即地上权人有优先同土地所有权人签订续期合同的权利，该条规定优先保障了地上权人的利益。对于不愿意行使优先续展权的地上权人，该法亦为其设定了补偿请求权，即当地上权因期限届满而消灭时，地上权人有权请求土地所有权人根据建筑物的价值承担赔偿责任，且关于赔偿的数额和方式会在协议中事先约定。相对应的，地上权人行使优先续展权时，土地所有权人享有延期请求权，即对地上权人申请续展的，土地所有权人亦会要求地上权人承担相应的补偿责任，若地上权人不接受，便会失去优先续展权。此外，因充分考虑到地上建筑物的价值，《地上权条例》规定了地上权人的完整转移义务，即当地上权消灭时，地上权人不能拆除地上建筑物或转移建筑物的主要部分。该条规定体现了德国民法对地上建筑物价值的保护。
日本民法对地上权的规定主要集中于日本《物权法》和《借地法》中，同样注重当事人的意思自治，地上权人和土地所有权人均有权提出续期申请，对于续期期限、续期费用等均由当事人自行约定。且因为过去日本建筑物多为木质的特点，建筑材料可拆除重复使用，日本历史上采取的是地上建筑物和土地所有权相分离的立法模式。具体体现在，地上权人的取回权和恢复原状义务，即在地上权到期时，地上权人可以取回其地上建筑材料，并使土地回复原状。与此相对应的是，土地所有权人亦可以行使时价购买请求权，即在地上权到期时，土地所有权人可以提出以时价购买地上权人的地上建筑物或建筑材料，且土地所有权人的时价购买请求权优先于地上权人的取回权，这也体现了日本民法对地上建筑物价值的保护。需注意的是，地上权人行使取回权时需恢复土地原状，对地上权人来说会是一笔不小的负担，因此，日本法律赋予了地上权人买取请求权，即在地上权人申请续期时，若土地所有权人提出拒绝，则地上权人有权请求土地所有权人按照时价购买其地上工作物和竹木。
我国台湾地区的地上权法律制度与日本甚为接近。不同的是，台湾地区地上权规定在尊重当事人意思自治为主的基础上，有公权力的介入。即若双方当事人已对地上权续期的问题有约定，则从其约定；若无约定，则对于续期的期限和续期的时价补偿权等问题均可请求法院裁决。
由此可见，德国、日本和我国台湾地区在对待地上权续期的问题上，均首先遵从当事人意思自治原则，就续期的具体规则上，也都遵循公平原则，充分赋予双方当事人对等的请求权，且都注重对地上建筑物价值的保护。
三、博采众长：我国建设用地使用权的法律完善
（一）续期申请权的完善
德国民法规定在双方当事人事先约定的基础上，地上权人享有优先续展权，而日本民法则规定地上权的续期并不以约定为基础，地上权人可直接向土地所有权人提出续期请求。我国应借鉴日本民法的规定，通过明确续期规则来保障建设用地使用权人的续期申请权，这也是保护权利人合法财产权的基础。
我国《物权法》规定了两种建设用地使用权的续期方式，一是住宅自动续期，二是非住宅依据法律、行政法规的规定续期。但住宅建设用地使用权“自动续期”的模糊用语难以落实，不具有操作性，因此，建议统一申请程序，即住宅建设用地使用权人和非住宅建设用地使用权人均应依申请续期。鉴于《城市房地产管理法》对续期申请的提出时间有至迟于届满前一年申请的规定，考虑到法律的连贯性，可以统一据此规定。对于续期申请是否批准，可以采取两种审核标准：
其一，住宅建设用地使用权人提出申请续期的，为了实现物权法规定自动续期的目的，对此类别的申请均应准许。
其二，对于非住宅建设用地使用权人的续期申请，也可延续《城市房地产管理法》的规定，除非为了社会公共利益需要收回土地的，亦应当予以批准。特别注意的是，对于社会公共利益的界定，必须有明确的量化标准，才能使非住宅建设用地使用权人的续期申请权落到实处。
（二）续期期限及次数的完善
得益于当前建筑施工工艺的日益成熟，从砖混结构到钢混结构再到框架结构，建筑物的使用年限逐渐延长，即使是最高的70年的建设用地使用权期限，也远达不到现今多数建筑物的安全使用年限标准。我国台湾地区法律就赋予了法院对续期期限的决定权，即法院可以依据地上建筑物的剩余安全使用年限来确定地上权续期的期限。
值得借鉴的是，对于按规定申请续期建设用地使用权的，可以根据建筑物的剩余安全使用年限来确定续期的期限，续期后可以超过法律规定土地出让的最高年限，但前后两次期限相加不应超过对应建筑类型最高期限的2倍。⑦且对于非住宅用地而言，其流转价值较高，因此，还应综合考虑城市发展规划、土地用途、土地收益率、土地还原利率等因素的影响来确定续期期限。⑧ 由于在确定建设用地使用权续期期限时，已经充分的考虑了建筑物的剩余使用年限，因此，建设用地使用权的续期次数应限定为一次。
（三）续期收费标准的完善
针对地上权续期的，德国、日本和我国台湾地区民法都规定了对土地所有权人的补偿责任，即续期应是有偿的。我国《物权法》对住宅建设用地使用权“自动续期”的规定，也不应看作是无偿续期。须知，建设用地使用权期限的不同对房价的影响是很大的，20年、40年、70年的住宅在交易时，就充分考虑了建设用地使用权的期限利益，若都是无偿续期，那必然对期限越长的房屋所有权人越不公平。
因此，从公平原则角度来说，住宅建设用地使用权续期应是有偿的。而对于非住宅建设用地使用权的续期，《暂行条例》早有规定应是有偿的。
至于续期的收费标准，无论是住宅建设用地还是非住宅建设用地，其使用权均应按土地基准地价⑨的一定比例来收费，具体标准还需立法者充分权衡土地所有权人与建设用地使用权人的双方利益加以确定。
（四）地上建筑物处理规则的完善
德国、日本和我国台湾地区均注重对地上建筑物价值的保护，但具体规定略有不同。德国民法规定，地上权期限届满后地上建筑物的所有权归于土地所有权人，地上权人有补偿请求权；而日本和我国台湾地区因多有木质结构的房屋，因此在地上权期限届满时地上权人可以行使地上物取回权，不过，土地所有权人亦有时价购买权，地上权人无正当理由不得拒绝。两种规定虽有不同，但共通的是对地上权人私有财产权的保护。我国《暂行条例》规定土地使用权期限届满后地上建筑物由国家无偿取得，显然不符合宪法对私有财产权保护的精神，应当予以摒弃。
地上建筑物所有权人对地上建筑物的所有权应是永恒的，非因地上建筑物的转让、灭失而消灭，因此其所有权亦不因建设用地使用权到期而改变。其建设用地使用权到期后，地上建筑物的所有权还应归于建设用地使用权人。土地所有权人要想获得地上建筑物的所有权，因基于当事人意思自治原则，由双方协商补偿事宜，具体的补偿标准可参照市场价格对建筑物的现存价值进行全额或部分补偿。只有这样，才是真正的对合法私有财产权的保护。
四、结语
无恒产者无恒心，社会的安定需要法律维持，建设用地使用权到期时，权利人面临着是否续期、如何续期以及地上建筑物的权利归属问题，应完善我国相关法律法规，明确续期规则以及地上建筑物处理规则，使得权利人有法可依，为我国法治社会建设保驾护航。
注释：
① 2007年《物权法》中分章规定了农村土地承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权。2014年我国开始实行新型农地制度，农村土地承包经营权细分为农村土地承包权、农村土地经营权。
②《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”
③《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”第41条：“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”
④《城市房地产管理法》第21条：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”
⑤《物权法》第149条：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”
⑥杨立新、梁清一.物权法规则适用.吉林人民出版社.2007.163.
⑦考虑到商业建设用地使用权最高40年，而商业建筑普遍使用期限超过百年；而住宅建设用地使用权最高70年，2倍是140年，对应人均寿命约2代人。综合下来，确定两次期限相加最高不应超过对应建筑类型最高期限的2倍。
⑧毛璐、汪应宏、申定钢.土地使用年限的确定方法研究.国土资源科技管理.2007（6）.
⑨土地基准地价是指在城镇规划范围内，各土地级别或均质区域内，按照商业、住宅、工业等土地利用类型分别评估，在“五通一平”土地开发程度下，平均容积率下，同一用途的完整土地，在某一时点上一定年期的土地使用权的平均价格。
参考文献：
[1]郑云飞.建设用地使用权到期后的法律问题.中国社会科学院研究生院硕士学位论文.2015.
[2]高圣平、杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果.法学.2011（10）.
[3]周爱惜.期限届满后的建设用地使用权及地上建筑物归属研究.南京大学硕士学位论文.2012.