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摘要经过全面修订的《环境保护行政处罚办法》于2010年3月1日施行,修改后的《环境保护行政处罚办法》在立法目的、制度体例、执法形式和监督形式上都有了很大的突破。在制度设定上,充分体现了以人为本,坚持保障环保部门依法行使职权与保护当事人合法权益相结合的特点;在制度体例上,突出了环境保护的特色,兼顾程序法的惯例,突出了上下级部门的互相协作,形成执法合力;在执法形式上,兼顾了处罚违法违规行为与纠正违法违规行为,恢复环境原状;在监督形式上,实行上级部门对下级部门进行监督,社会大众对执法部门进行监督,内外结合,形成全方位的监督网络。
关键词修订 环境保护 行政处罚
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-040-02
干旱、沙尘、暴雪,三种极端气候席卷大半个中国;西北、内蒙古、华北中西部16省市,笼罩在漫漫黄沙之中;云南、广西、贵州、四川、重庆五省区市,遭遇百年干旱,受灾人口达到5000多万人,1600万人饮水困难;吉林、新疆等省出现大暴雪,局部灾害仍有加重趋势……。
各种恶劣天氣,引发人们的环保焦虑,也让完善环境立法的呼声再度响起。在这个背景下,《环境保护行政处罚办法》先行一步,于2010年3月1日公布实施,打响了完善环境立法的第一枪。
一、立法背景
中国宪法明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”自1949年新中国成立以来,全国人大及其常务委员会制定了环境保护法律九部、自然资源保护法律十五部,部门规章五百余篇。
迄今为止,我国已经建立了国家和地方环境保护标准体系。其中国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放(控制)标准、国家环境标准样品标准及其他国家环境保护标准。近年来,国家连续对环境保护、大气污染防治、水污染防治、工业污染防治、固体废物污染环境防治、地面噪声污染等法律实施情况进行检查,推动重点地区污染治理。不断加强环境执法检查和行政执法,其中《环境保护行政处罚办法》的制定与修订,显示了国家对于保护环境,打击环境违规违法行为的力度和决心。
1992年7月7日,国家环保局下发《环境保护行政处罚办法》,自此中国对于环境保护领域行政处罚的序幕拉开。该《办法》是《行政处罚法》在环境保护领域的细化,其实施对规范环保部门的行政处罚工作、强化环境执法起到了巨大推动作用。九十年代,中国经济发展飞速发展,随之而来的是环境问题的日益严重,1999年8月6日,已经更名为国家环境保护总局的原国家环保局用一部崭新的法规替代了已经不再适应当时环境保护形势环境保护行政处罚办法。2003年11月5日,国家环保总局对《环境保护行政处理办法》(1999年8月6日)进行了修订。十年磨一剑,随着机构改革和执法实践的深入,原《环境保护行政处理办法》中的一些规定已不适应当前的工作形势和环境执法实践的需要,2009年12月30日,国家环境保护总局对《环境保护行政处罚办法》(1999)进行了全面修订,新的《环境保护行政处罚办法》于2010年3月1日起实施。新的《环境保护行政处罚办法》在立法目的、制度体例、执法形式、监督形式等都有了很大变化。
二、修订后《环境保护行政处罚办法》的变化
修订后的《环境保护行政处罚办法》由原来的五章五十三条增加到八章八十二条,字数由原来的近六千字增加到九千多字,使得该《办法》得到了充实和细化。修订后的《办法》包括总则、实施主体与管辖、一般程序、简易程序、执行、结案和归档、监督和附则。在立法目的、制度体例、执法形式和监督形式上都有了很大的突破。
(一)总则
新修订的《办法》的第一章总则比原《办法》的总则部分更加丰满。新增加了适用范围、不予处罚、回避、法条使用规则、责令改正形式、处罚不免除缴纳排污费义务等内容。将原《办法》第三条关于环境行政处罚原则进行拆分,用三条独立的条文对罚教结合、维护合法权益、查处分离等原则进行了阐述。
该章对于不予处罚情形、回避情形、法条适用规则等内容的规定,在设计上符合程序法制定的一般规则,使得环境领域的行政处罚同其他类别的行政处罚相统一,避免在执法过程中适用规范发生混乱。对于规范环境保护执法部门执法权,确保公正执法不无裨益。
第一章总则里变化最大的是增加了“责令改正形式”的条款。对责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式采取列举的方式进行了详细的规定。责任改正形式包括九项内容,在执法效果上充分体现了既要求惩罚违法行为人,又要求纠正违法行为,回归合法状态的目的。其中第九项内容为“法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式”,将行政命令纳入责令改正形式,作为兜底条款,扩大了行政命令在改正环境违法行为上的作用。增加了“处罚不免除缴纳排污费义务”的规定,“实施环境行政处罚,不免除当事人依法缴纳排污费的义务”,明确规定了处罚和缴费义务的区别,杜绝了环境污染当事人妄图以缴纳处罚替代排污费用的想法,加大了环境污染处罚的力度。
(二)实施主体与管辖
新《办法》在同级环保部门和上下级环保部门关系方面,进一步明确了管辖权及其争议处理。对跨行政区域的污染案件,两个以上环保部门都有管辖权的案件,管辖权有异议的案件,对下级环保部门认为案件重大、疑难或者处罚有困难的案件,对不属于本机关管辖的案件,都做了相应的规定。
该部分对于外部移送及内部移送进行了详细的规定。列举了适用外部移送规定的违规违法行为,规定了内部移送案件的处理办法。对于明确环境执法上下级、同级部门的执法权,细化环境治理相关部门的管辖范围有重要意义。
(三)程序规定
该《办法》第三章是一般程序的规定,第四章是简易程序的规定。其中“第三章一般程序”是新添加的内容。其体例沿用民事诉讼法的体例,从立案、调查取证入手,历经案件审查、告知和听证,到处理决定。在环境保护行政处罚程序上更规范,相关执法人员的责任更明确,证据类别规定更翔实,使得该《办法》更符合程序法的体例,对于实际操作的指导性更强。
一般程序及简易程序的规定,从办案程序上对案件办理人员进行了严格要求,从制度设计上避免侵犯当事人权益,严格要求案件调查必须客观公正、证据获取不得采用违法手段,作出处罚决定前必须充分听取并审核当事人的陈述、申辩意见和理由。
(四)执行
该《办法》在执法形式上,增加了关于强制执行的期限、被处罚企业资产重组的执行、延期或者分期缴纳罚款、没收物品的处理等规定。对于“申请法院强制执行的期限”进行了详细明确的规定,赋予环境保护行政执法部门向法院申请强制执行的权利,对环境违规违法当事人起到了威慑及督促作用。对“延期或者分期缴纳罚款”进行了规定,“确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款”的当事人可以在规定的期限内向执法部门提出缓缴、分期缴纳的申请,对经济确有困难的当事人的处罚在一定程度上进行变通,从而避免因行政处罚而引发其他社会矛盾的产生。
(五)结案和归档
该部分内容是原《办法》没有的内容,是对“结案”要求、立卷归档、案卷管理、案卷统计等事务的细化规定。符合其“五项”规定的环境保护行政处罚案件可以结案,结案后按照正卷、副卷的归档顺序进行归档,并按照档案管理的相关规定对其进行管理。“案卷归档后,任何单位、个人不得修改、增加、抽取案卷材料。”环境保护行政处罚案卷是对环境行政处罚案件的真实记录,其中包括了行政处罚过程中调取的各类证据、笔录,可能涉及当事人有关技术秘密和商业秘密,处罚单位集体审议的记录等,这些材料如果遗失或泄漏将会对危及当事人的秘密安全及执法人员的人身安全,因此严格档案管理、及时按规定结案,无论是对执法单位还是对当事人都意义重大。
(六)监督
新《办法》另辟单章,对环境保护行政处罚的“监督”进行专项规定。《办法》规定了可以公开的处罚决定类别,上级主管部门对下级部门的监督,设立行政处罚备案制度、行政处罚决定的纠正、撤销或变更,涉及了社会大众对行政处罚的监督,上级主管部门的监督,当事人的监督等内容。赋予更庞大群体对于环境行政处罚案件监督的权利,将行政处罚置于大众的视野,在保护国家机密,当事人技术秘密、商业秘密和个人隐私的前提下,将行政处罚的过程及结果对社会公布,为公众所知晓,接受大范围的监督,坚实外部监督的基础,公众、媒体可以通过举报、检举等途径,对环境保护部门的行政处罚进行监督,提出意见和建议,保证行政处罚行为及行政复议过程的公平、公正、公开。
三、修订的意义
《环境保护行政处罚办法》的修订,通过对执法形式的增加、细化,在一定程度上缓解了行政处罚力度不够难以遏制环境破坏行为的窘境;系统的规定行政处罚的一般程序和简易程序,使得行政处罚更具操作性和指导性;增加监督形式,确保了当事人合法权益的保护兼顾了行政公开的要求,避免了当事人因承担处罚结果而对行政机关产生报复行为;修订后的《办法》突出了以人为本,坚持保障环保部门依法行使职权与保护当事人合法权益相结合;在制度设计上,突出了环境保护的特色,强调了环境保护协调部门相互的配合,突出了上下级部门的互相协作,形成执法合力;在执法形式上,兼顾了处罚违法违规行为与纠正违法违规行为,强调执法效果;在监督形式上,实行上级部门对下级部门进行监督,社会大众对执法部门进行监督,内外结合,形成全方位的监督网络。
环境保护行政处罚是对违反环境保护相关法律、法规、规章行为进行处罚的依据,是一部事后补偿的法律,其立法宗旨在于制止、纠正环境违规违法行为,恢复环境均衡状态,震慑环境破坏行为。其立法目的的实现及执法效果的实现,制度保障是关键,《环境保护行政处罚办法》的修订及完善只是在立法上对相关的制度进行规定,其效果的实现还要依赖相关配套制度的设立及各级执法部门的贯彻落实,加之社会公众的自觉遵守,才能保证立法目的的实现。
参考文献:
[1]环境保护行政处罚办法. 1999年8月6日.
[2]环境保护行政处罚办法.2010年2月2日.
[3]环保部修订《环境行政处罚办法》环境执法将出重拳.法制日报. 2010-02-23.
关键词修订 环境保护 行政处罚
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-040-02
干旱、沙尘、暴雪,三种极端气候席卷大半个中国;西北、内蒙古、华北中西部16省市,笼罩在漫漫黄沙之中;云南、广西、贵州、四川、重庆五省区市,遭遇百年干旱,受灾人口达到5000多万人,1600万人饮水困难;吉林、新疆等省出现大暴雪,局部灾害仍有加重趋势……。
各种恶劣天氣,引发人们的环保焦虑,也让完善环境立法的呼声再度响起。在这个背景下,《环境保护行政处罚办法》先行一步,于2010年3月1日公布实施,打响了完善环境立法的第一枪。
一、立法背景
中国宪法明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”自1949年新中国成立以来,全国人大及其常务委员会制定了环境保护法律九部、自然资源保护法律十五部,部门规章五百余篇。
迄今为止,我国已经建立了国家和地方环境保护标准体系。其中国家环境保护标准包括国家环境质量标准、国家污染物排放(控制)标准、国家环境标准样品标准及其他国家环境保护标准。近年来,国家连续对环境保护、大气污染防治、水污染防治、工业污染防治、固体废物污染环境防治、地面噪声污染等法律实施情况进行检查,推动重点地区污染治理。不断加强环境执法检查和行政执法,其中《环境保护行政处罚办法》的制定与修订,显示了国家对于保护环境,打击环境违规违法行为的力度和决心。
1992年7月7日,国家环保局下发《环境保护行政处罚办法》,自此中国对于环境保护领域行政处罚的序幕拉开。该《办法》是《行政处罚法》在环境保护领域的细化,其实施对规范环保部门的行政处罚工作、强化环境执法起到了巨大推动作用。九十年代,中国经济发展飞速发展,随之而来的是环境问题的日益严重,1999年8月6日,已经更名为国家环境保护总局的原国家环保局用一部崭新的法规替代了已经不再适应当时环境保护形势环境保护行政处罚办法。2003年11月5日,国家环保总局对《环境保护行政处理办法》(1999年8月6日)进行了修订。十年磨一剑,随着机构改革和执法实践的深入,原《环境保护行政处理办法》中的一些规定已不适应当前的工作形势和环境执法实践的需要,2009年12月30日,国家环境保护总局对《环境保护行政处罚办法》(1999)进行了全面修订,新的《环境保护行政处罚办法》于2010年3月1日起实施。新的《环境保护行政处罚办法》在立法目的、制度体例、执法形式、监督形式等都有了很大变化。
二、修订后《环境保护行政处罚办法》的变化
修订后的《环境保护行政处罚办法》由原来的五章五十三条增加到八章八十二条,字数由原来的近六千字增加到九千多字,使得该《办法》得到了充实和细化。修订后的《办法》包括总则、实施主体与管辖、一般程序、简易程序、执行、结案和归档、监督和附则。在立法目的、制度体例、执法形式和监督形式上都有了很大的突破。
(一)总则
新修订的《办法》的第一章总则比原《办法》的总则部分更加丰满。新增加了适用范围、不予处罚、回避、法条使用规则、责令改正形式、处罚不免除缴纳排污费义务等内容。将原《办法》第三条关于环境行政处罚原则进行拆分,用三条独立的条文对罚教结合、维护合法权益、查处分离等原则进行了阐述。
该章对于不予处罚情形、回避情形、法条适用规则等内容的规定,在设计上符合程序法制定的一般规则,使得环境领域的行政处罚同其他类别的行政处罚相统一,避免在执法过程中适用规范发生混乱。对于规范环境保护执法部门执法权,确保公正执法不无裨益。
第一章总则里变化最大的是增加了“责令改正形式”的条款。对责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式采取列举的方式进行了详细的规定。责任改正形式包括九项内容,在执法效果上充分体现了既要求惩罚违法行为人,又要求纠正违法行为,回归合法状态的目的。其中第九项内容为“法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式”,将行政命令纳入责令改正形式,作为兜底条款,扩大了行政命令在改正环境违法行为上的作用。增加了“处罚不免除缴纳排污费义务”的规定,“实施环境行政处罚,不免除当事人依法缴纳排污费的义务”,明确规定了处罚和缴费义务的区别,杜绝了环境污染当事人妄图以缴纳处罚替代排污费用的想法,加大了环境污染处罚的力度。
(二)实施主体与管辖
新《办法》在同级环保部门和上下级环保部门关系方面,进一步明确了管辖权及其争议处理。对跨行政区域的污染案件,两个以上环保部门都有管辖权的案件,管辖权有异议的案件,对下级环保部门认为案件重大、疑难或者处罚有困难的案件,对不属于本机关管辖的案件,都做了相应的规定。
该部分对于外部移送及内部移送进行了详细的规定。列举了适用外部移送规定的违规违法行为,规定了内部移送案件的处理办法。对于明确环境执法上下级、同级部门的执法权,细化环境治理相关部门的管辖范围有重要意义。
(三)程序规定
该《办法》第三章是一般程序的规定,第四章是简易程序的规定。其中“第三章一般程序”是新添加的内容。其体例沿用民事诉讼法的体例,从立案、调查取证入手,历经案件审查、告知和听证,到处理决定。在环境保护行政处罚程序上更规范,相关执法人员的责任更明确,证据类别规定更翔实,使得该《办法》更符合程序法的体例,对于实际操作的指导性更强。
一般程序及简易程序的规定,从办案程序上对案件办理人员进行了严格要求,从制度设计上避免侵犯当事人权益,严格要求案件调查必须客观公正、证据获取不得采用违法手段,作出处罚决定前必须充分听取并审核当事人的陈述、申辩意见和理由。
(四)执行
该《办法》在执法形式上,增加了关于强制执行的期限、被处罚企业资产重组的执行、延期或者分期缴纳罚款、没收物品的处理等规定。对于“申请法院强制执行的期限”进行了详细明确的规定,赋予环境保护行政执法部门向法院申请强制执行的权利,对环境违规违法当事人起到了威慑及督促作用。对“延期或者分期缴纳罚款”进行了规定,“确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款”的当事人可以在规定的期限内向执法部门提出缓缴、分期缴纳的申请,对经济确有困难的当事人的处罚在一定程度上进行变通,从而避免因行政处罚而引发其他社会矛盾的产生。
(五)结案和归档
该部分内容是原《办法》没有的内容,是对“结案”要求、立卷归档、案卷管理、案卷统计等事务的细化规定。符合其“五项”规定的环境保护行政处罚案件可以结案,结案后按照正卷、副卷的归档顺序进行归档,并按照档案管理的相关规定对其进行管理。“案卷归档后,任何单位、个人不得修改、增加、抽取案卷材料。”环境保护行政处罚案卷是对环境行政处罚案件的真实记录,其中包括了行政处罚过程中调取的各类证据、笔录,可能涉及当事人有关技术秘密和商业秘密,处罚单位集体审议的记录等,这些材料如果遗失或泄漏将会对危及当事人的秘密安全及执法人员的人身安全,因此严格档案管理、及时按规定结案,无论是对执法单位还是对当事人都意义重大。
(六)监督
新《办法》另辟单章,对环境保护行政处罚的“监督”进行专项规定。《办法》规定了可以公开的处罚决定类别,上级主管部门对下级部门的监督,设立行政处罚备案制度、行政处罚决定的纠正、撤销或变更,涉及了社会大众对行政处罚的监督,上级主管部门的监督,当事人的监督等内容。赋予更庞大群体对于环境行政处罚案件监督的权利,将行政处罚置于大众的视野,在保护国家机密,当事人技术秘密、商业秘密和个人隐私的前提下,将行政处罚的过程及结果对社会公布,为公众所知晓,接受大范围的监督,坚实外部监督的基础,公众、媒体可以通过举报、检举等途径,对环境保护部门的行政处罚进行监督,提出意见和建议,保证行政处罚行为及行政复议过程的公平、公正、公开。
三、修订的意义
《环境保护行政处罚办法》的修订,通过对执法形式的增加、细化,在一定程度上缓解了行政处罚力度不够难以遏制环境破坏行为的窘境;系统的规定行政处罚的一般程序和简易程序,使得行政处罚更具操作性和指导性;增加监督形式,确保了当事人合法权益的保护兼顾了行政公开的要求,避免了当事人因承担处罚结果而对行政机关产生报复行为;修订后的《办法》突出了以人为本,坚持保障环保部门依法行使职权与保护当事人合法权益相结合;在制度设计上,突出了环境保护的特色,强调了环境保护协调部门相互的配合,突出了上下级部门的互相协作,形成执法合力;在执法形式上,兼顾了处罚违法违规行为与纠正违法违规行为,强调执法效果;在监督形式上,实行上级部门对下级部门进行监督,社会大众对执法部门进行监督,内外结合,形成全方位的监督网络。
环境保护行政处罚是对违反环境保护相关法律、法规、规章行为进行处罚的依据,是一部事后补偿的法律,其立法宗旨在于制止、纠正环境违规违法行为,恢复环境均衡状态,震慑环境破坏行为。其立法目的的实现及执法效果的实现,制度保障是关键,《环境保护行政处罚办法》的修订及完善只是在立法上对相关的制度进行规定,其效果的实现还要依赖相关配套制度的设立及各级执法部门的贯彻落实,加之社会公众的自觉遵守,才能保证立法目的的实现。
参考文献:
[1]环境保护行政处罚办法. 1999年8月6日.
[2]环境保护行政处罚办法.2010年2月2日.
[3]环保部修订《环境行政处罚办法》环境执法将出重拳.法制日报. 2010-02-23.