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政府为推动经济发展，降低企业和个人的通行成本，就要撤销收费站，这是出自公益；而隧道投资方在商言商，以投资的经济收益最大化为目标，也是理所当然。治本之道在于改革公路的投资模式。
2007年过半，深圳梧桐山隧道再次引起各界的关注，因为约在5个月后，梧桐山另一条免费隧道即将开通，而现今这条连通深圳罗湖和盐田的过境隧道、深圳第一个以BOT模式建设的市政工程将以何种方式延续，没人能说得清楚。
梧桐山隧道，最初是由深圳市东部开发（集团）、深圳市国际信托投资公司和深圳市社会劳动保险公司，在1987年合资建成。现在的股东是盐田港和香港达佳集团，双方各占50％的股权。经营年限从1997年直至2027年。
在2002年之前，这条隧道是进出深圳东部的“华山一条路”，垄断了市区和东部之间的交通。而隧道收费的直接后果，不但造成经常性堵车，更是抬高了在东部居住和营商的成本，使得盐田区的经济发展遇到很大的瓶颈。
1996年至2002年，深圳市的人大代表连续7年提出议案，或要求降低收费，或要求撤销收费站。期间，深圳市政府与盐田港及和记黄埔方面进行了7次的正式谈判，与梧桐山隧道公司进行了多达38次谈判，并一度接近达成协议，但各种方案最终都被搁置。
在谈判久拖未决的背景下，为缓解深圳市区与盐田港之间的交通拥堵，深圳市政府2002年12月投资1.18亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路，2006年5月投资11.5亿元，建成盐排高速。
然而现有隧道收购不能成功依然是让深圳市政府头疼的一个大问题。
[困境]
BOT模式的隧道之梗
陆云球（中南大学公共政策与地方治理研究中心）
深圳梧桐山隧道是我国第一条采取BOT模式进行建设的市政基础设施，但是自从其建设后的第二年1998年开始，深圳各方就一直围绕着这条隧道进行了多年的讨论。为了收回隧道的经营权，拆除隧道口的收费站，促进深圳盐田区的发展，深圳市政府与相关企业进行了近8年，数十次的谈判，最终也无结果，以至于深圳不得不斥资20多亿元再修一条隧道。
这表面上是一个公益事业民营化的问题，是公益与盈利之间的博弈，但是根本上还是我们政府在市政基础建设上的问题。因为现在很多地方政府基础建设资金不足，为了发展不得不采取BOT模式进行建设。BOT是英文“BUILD OPERATE TRANSFER”的缩写，即“建设—运营—移交”方式，是指国家或地方政府通过特许权协议，授予开发投资企业承担公共性基础设施项目的融资、建设、运营和维护，当特许期满后，开发商将该基础设施项目无偿地移交给政府。毫无疑问，这种模式从某种程度上解决了大型基础设施建设的资金问题，但是由于一些地方政府引资心理过于急切而导致相关的政策缺乏预见性，以及政策执行的时间跨度过长，人为的使得BOT模式在执行过程中出现了公益与盈利的对立与博弈问题。
[过程]
理性的博弈与利益的共赢
刘圣中（南昌大学公共管理学系）
梧桐山隧道成为影响盐田新区经济发展和投资环境的重要因素后，社会舆论和人大代表的批评迫使深圳市政府着手处理这一问题。市政府最先选择的办法是收购，这是一种典型的经济手段，政府希望用一定的资金收回隧道收费权，然后再免费通行。政府开始和隧道公司谈判，但是在具体的收购价格以及相关问题上双方一直不能形成一致意见，谈判最终进行了38次。这也许是政府与企业间最漫长的谈判。
谈判是一种理性的手段，市政府没有采用任何行政强制，而是和企业进行平等的商谈，寻求妥协点。但是谈判的最终失败说明，政府面对强大的企业力量单靠这种说服和沟通的手段并没有明显的作用，必须寻找新的有效的方法来达到目的。
2001年3月，深圳市召开了“隧道通行费的价格听证会”，欲将隧道收费标准定性为政府定价范畴。这种手段属于法律手段，和经济手段相比，其合法性和权威性更加明显。但是，政府下调收费标准的理由同样遭到了隧道公司法律手段的抵制。隧道公司依据协议，坚持隧道的经营权受法律保护，政府不应干涉隧道的收费高低。听证会尽管反映了更多的民意，并且有着法律效用，但是遇到了同样具有法律性质的协定，也无能为力。
在这种情况下，深圳市政府不得不寻找另外的路径。这次选择的还是经济工具，但是不同于第一次收购，这次选择的是自主建设其他通道。2002年12月，深圳市政府投资1.18亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路。这条通道的建立从一定程度上缓解了交通紧张，部分地解决了隧道拥堵的问题。但是，其影响仍然有限，在一般的情况下，更多的车辆还是选择隧道通行。而最终对这一问题造成绝对影響的是2005年2月开工的第二条隧道。这是深圳市自主投资修建的第二条过境通道，2007年底将会开通，实行免费通行。这次行动非常彻底，终于从根子上解决了两区之间的交通瓶颈问题。政府利用其组织和资源优势，独立开辟第二条通道，非常漂亮地终结了已经举行了38次的马拉松谈判。这样，政府从被动方转为主动方，让隧道公司感到了未来的竞争威胁，对于之后的谈判政府完全能够用最合理的价格来实现收回收费权的目的。
深圳市政府的这次举措之所以具有标本意义，是因为它给了我们关于处理政府和企业关系的有益启示。政府和企业的属性不同，但是为了更好的提高公共项目的效益，有时候政府也会吸引企业进入公共领域。而面对以团体利益为天职的企业，政府必须有一种理性而策略的博弈手段。既要让企业为公共利益服务，同时又要保证公共项目的公益性不会被私人利益取代。所谓理性是指政府能够综合运用经济、法律、行政等各种手段，因势利导，巧妙地将企业动机融合到公共目标上来。这种既竞争又合作的关系就是一种理性的博弈，其最终的结果不是某方的利好，而是多方的利好；是利益的共赢，而不是某个机构的独占。从这个案例我们也可以看出，随着社会经济的快速发展，政府越来越要有高超的导航能力，要自信而有为地“与狼共舞”。
[启示]
政策能见度的法理规制
陈潭（中南大学公共政策与地方治理研究中心）
为了梧桐山隧道的问题，深圳采取的是新修一条道路，而更多地方采取的是“年票制”。路桥隧道车辆通行费年票制，即是对某一区域内登记上牌的机动车辆一次性征收全年通行费的制度。比如成都市于2006年上半年“年费加次费”收费方式。新方式实施后，大成都范围内的18条开放式收费公路以及“五路一桥”、绕城高速整合为一个新的政府还贷收费公路项目，并撤销相应的收费站，实现收费公路集约化管理。年票制从某种程度上而言，为车辆节约了时间，使区域内交通更为通畅，但这项政策预设前提是所有的车辆都机会均等的通过收费的路桥隧道，这显然是不合理的。它将政策成本无限的扩大，忽略了政策执行的界限问题。
应当明白，公益与盈利并不是天然的矛盾体，通过有效的政策规制，可以实现企业、政府、民众的共赢局面，只是在缺乏有效约束的情况下，企业的盈利冲动必然使得其奋力实现利益最大化，甚至不惜以损害公益为代价。梧桐山隧道有限公司的做法虽说有违公益，但是根据当年双方达成协议，隧道的经营权在特许期内属于开发商，政府很难干预隧道的收费高低。深圳市政府当年在梧桐山隧道上的各项政策存在诸多漏洞，对BOT的前置条件缺乏深入的调查了解，完全没有预料到盐田后来的发展。而且，深圳市政府由于引资心理过于急切，当初实施BOT时转让价格过低，受让公司获利过于丰厚，超出了资金正常运作所能带来的回报率。受这些因素的影响，深圳市政府在梧桐山隧道的相关政策的能见度实际上是很低的，但却人为的拉长政策执行的期限，根据深圳市与隧道公司签订的协议，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。这种做法显然是不理智的，完全没有考虑到环境的变化，那么后来出现的问题也在情理之中。
在BOT模式中，要避免公益与盈利的对垒，从根本上而言，不在事后，而在事前。一方面应当着力提高政策能见度。所谓政策能见度是指所能预见的政策有效执行的时间跨度，在这一时期内，某项政策的执行效果與原初的打算相一致或者不会出现较大偏离。政策能见度不仅与政策本身的完善程度相关，比如政策不会存在较大的缝隙，还与政策执行时间的长短有关。假定政府所制定的政策本身是最优的，基于每一种政策的能见度都是有限的视角，政策执行的时间过长，往往导致人为的拉长政策能见度，从而出现一段虚假的“政策能见”。而随着政策环境的变迁，这项政策的继续执行可能会带来不可预料的负面后果。政策本身的科学性过低，会极大的缩短政策能见度，使得政策过早失效。另一方面，应当采取企业获利多元化的方式。大型基础设施投资金额巨大，获利也需要一定的时间跨度，为了保证政策执行的灵活性，这个时间跨度需要尽量缩小，可以通过其它领域的获利转让，保证资方的受益权。同时，政府必须保留对这些设施的政策干预能力，以制约企业的盈利冲动，避免出现侵犯社会公益的状况。BOT模式在运行中的困境很大程度上是人为因素所引致，企业投资大型基础设施的获益年限以及获益方式必须经过科学的测算，不能让BOT模式成为某一团体侵蚀公共资源的合法途径。
公用事业民营化中的政府角色
颜昌武（中山大学政治与公共管理学院）
近年来，公用事业民营化的呼声日渐高涨，并在一些地方得到了实践。在实践中，一些地方政府与民营企业还处于“摸着石头过河”的初级阶段，并因缺乏相应的政策法规，双方不时产生漩涡与回流。深圳梧桐山隧道事件就是一个典型例子。
就本案例而言，当隧道公司谋取利益的行为损害了公共利益后，政府采取的方式是斥资修建深盐第二通道，并承诺供市民免费使用。表面看起来，这是非常值得欢呼雀跃的事。但我们需要深入事情的背后。梧桐山交通不畅的症结到底何在？在市政府与隧道公司的口水战中，如果隧道公司的说法能够成立，即隧道交通堵塞的主要原因并不在于隧道的通行能力不足，那么，第二通道的修建“纯粹是资源浪费”。如果政府的说法能够成立，即原隧道真的是不堪重负，那么，第二通道的规划与修建则缺乏长远性，其免费通行则缺乏公平性。
笔者以为，在公用事业民营化进程中，政府一方面应当扮演好自己作为监管者的角色，另一方面应成为坚守法治精神与商业信用的楷模。诚如南都社评所指，解梧桐山隧道之困，政府不是唯一答案。政府不能因噎废食，更不能因此而反思到要将其他资本屏蔽其外的地步。如果隧道收费的确高得离谱，原因也在于在当初放弃了对企业的监管责任。政府有责任解决收费过高问题以促进公共利益最大化，但更应采取市场的手段，比如对过隧的公共汽车采取政府买单的形式予以免费通行，比如对隧道公司给予灵活的税收政策以降低其收费标准等。而因收费导致的拥挤的问题，则可借鉴新加坡和香港的成功经验，从技术上加以改进。
政府带头遵守法律、诚实守信，是现代市场经济必不可少的基石。由于开发商的投资回报远远超出了正常资金运作回报率，不少市民提出，企业开价是漫天要价，政府不能助长此种行为，而应强制收回隧道，并给予企业以适当补偿。这样企业并未遭受损失，也实现了公共利益的最大化。但企业逐利，天经地义。更何况梧桐山隧道的经营者获得建设与收益权，通过的是合法的渠道，其特许经营权是建立在以合同为基础的政府承诺之上。虽然企业需顾及社会责任，但这只能是一种道德要求，不能成为强制手段的依据，政府能做的，只是通过政策引导和激励企业追求社会责任。对社会而言，政府奉行法治精神与商业原则，其价值是不可估量的，一旦政府法治精神与商业信用缺失，整个社会的交易环境就不堪想象。深圳市政府选择了遵守合约，即使守信的成本明显超出了它所能承受的极限，但其做法无疑是值得嘉许的。
2007年过半，深圳梧桐山隧道再次引起各界的关注，因为约在5个月后，梧桐山另一条免费隧道即将开通，而现今这条连通深圳罗湖和盐田的过境隧道、深圳第一个以BOT模式建设的市政工程将以何种方式延续，没人能说得清楚。
梧桐山隧道，最初是由深圳市东部开发（集团）、深圳市国际信托投资公司和深圳市社会劳动保险公司，在1987年合资建成。现在的股东是盐田港和香港达佳集团，双方各占50％的股权。经营年限从1997年直至2027年。
在2002年之前，这条隧道是进出深圳东部的“华山一条路”，垄断了市区和东部之间的交通。而隧道收费的直接后果，不但造成经常性堵车，更是抬高了在东部居住和营商的成本，使得盐田区的经济发展遇到很大的瓶颈。
1996年至2002年，深圳市的人大代表连续7年提出议案，或要求降低收费，或要求撤销收费站。期间，深圳市政府与盐田港及和记黄埔方面进行了7次的正式谈判，与梧桐山隧道公司进行了多达38次谈判，并一度接近达成协议，但各种方案最终都被搁置。
在谈判久拖未决的背景下，为缓解深圳市区与盐田港之间的交通拥堵，深圳市政府2002年12月投资1.18亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路，2006年5月投资11.5亿元，建成盐排高速。
然而现有隧道收购不能成功依然是让深圳市政府头疼的一个大问题。
[困境]
BOT模式的隧道之梗
陆云球（中南大学公共政策与地方治理研究中心）
深圳梧桐山隧道是我国第一条采取BOT模式进行建设的市政基础设施，但是自从其建设后的第二年1998年开始，深圳各方就一直围绕着这条隧道进行了多年的讨论。为了收回隧道的经营权，拆除隧道口的收费站，促进深圳盐田区的发展，深圳市政府与相关企业进行了近8年，数十次的谈判，最终也无结果，以至于深圳不得不斥资20多亿元再修一条隧道。
这表面上是一个公益事业民营化的问题，是公益与盈利之间的博弈，但是根本上还是我们政府在市政基础建设上的问题。因为现在很多地方政府基础建设资金不足，为了发展不得不采取BOT模式进行建设。BOT是英文“BUILD OPERATE TRANSFER”的缩写，即“建设—运营—移交”方式，是指国家或地方政府通过特许权协议，授予开发投资企业承担公共性基础设施项目的融资、建设、运营和维护，当特许期满后，开发商将该基础设施项目无偿地移交给政府。毫无疑问，这种模式从某种程度上解决了大型基础设施建设的资金问题，但是由于一些地方政府引资心理过于急切而导致相关的政策缺乏预见性，以及政策执行的时间跨度过长，人为的使得BOT模式在执行过程中出现了公益与盈利的对立与博弈问题。
[过程]
理性的博弈与利益的共赢
刘圣中（南昌大学公共管理学系）
梧桐山隧道成为影响盐田新区经济发展和投资环境的重要因素后，社会舆论和人大代表的批评迫使深圳市政府着手处理这一问题。市政府最先选择的办法是收购，这是一种典型的经济手段，政府希望用一定的资金收回隧道收费权，然后再免费通行。政府开始和隧道公司谈判，但是在具体的收购价格以及相关问题上双方一直不能形成一致意见，谈判最终进行了38次。这也许是政府与企业间最漫长的谈判。
谈判是一种理性的手段，市政府没有采用任何行政强制，而是和企业进行平等的商谈，寻求妥协点。但是谈判的最终失败说明，政府面对强大的企业力量单靠这种说服和沟通的手段并没有明显的作用，必须寻找新的有效的方法来达到目的。
2001年3月，深圳市召开了“隧道通行费的价格听证会”，欲将隧道收费标准定性为政府定价范畴。这种手段属于法律手段，和经济手段相比，其合法性和权威性更加明显。但是，政府下调收费标准的理由同样遭到了隧道公司法律手段的抵制。隧道公司依据协议，坚持隧道的经营权受法律保护，政府不应干涉隧道的收费高低。听证会尽管反映了更多的民意，并且有着法律效用，但是遇到了同样具有法律性质的协定，也无能为力。
在这种情况下，深圳市政府不得不寻找另外的路径。这次选择的还是经济工具，但是不同于第一次收购，这次选择的是自主建设其他通道。2002年12月，深圳市政府投资1.18亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路。这条通道的建立从一定程度上缓解了交通紧张，部分地解决了隧道拥堵的问题。但是，其影响仍然有限，在一般的情况下，更多的车辆还是选择隧道通行。而最终对这一问题造成绝对影響的是2005年2月开工的第二条隧道。这是深圳市自主投资修建的第二条过境通道，2007年底将会开通，实行免费通行。这次行动非常彻底，终于从根子上解决了两区之间的交通瓶颈问题。政府利用其组织和资源优势，独立开辟第二条通道，非常漂亮地终结了已经举行了38次的马拉松谈判。这样，政府从被动方转为主动方，让隧道公司感到了未来的竞争威胁，对于之后的谈判政府完全能够用最合理的价格来实现收回收费权的目的。
深圳市政府的这次举措之所以具有标本意义，是因为它给了我们关于处理政府和企业关系的有益启示。政府和企业的属性不同，但是为了更好的提高公共项目的效益，有时候政府也会吸引企业进入公共领域。而面对以团体利益为天职的企业，政府必须有一种理性而策略的博弈手段。既要让企业为公共利益服务，同时又要保证公共项目的公益性不会被私人利益取代。所谓理性是指政府能够综合运用经济、法律、行政等各种手段，因势利导，巧妙地将企业动机融合到公共目标上来。这种既竞争又合作的关系就是一种理性的博弈，其最终的结果不是某方的利好，而是多方的利好；是利益的共赢，而不是某个机构的独占。从这个案例我们也可以看出，随着社会经济的快速发展，政府越来越要有高超的导航能力，要自信而有为地“与狼共舞”。
[启示]
政策能见度的法理规制
陈潭（中南大学公共政策与地方治理研究中心）
为了梧桐山隧道的问题，深圳采取的是新修一条道路，而更多地方采取的是“年票制”。路桥隧道车辆通行费年票制，即是对某一区域内登记上牌的机动车辆一次性征收全年通行费的制度。比如成都市于2006年上半年“年费加次费”收费方式。新方式实施后，大成都范围内的18条开放式收费公路以及“五路一桥”、绕城高速整合为一个新的政府还贷收费公路项目，并撤销相应的收费站，实现收费公路集约化管理。年票制从某种程度上而言，为车辆节约了时间，使区域内交通更为通畅，但这项政策预设前提是所有的车辆都机会均等的通过收费的路桥隧道，这显然是不合理的。它将政策成本无限的扩大，忽略了政策执行的界限问题。
应当明白，公益与盈利并不是天然的矛盾体，通过有效的政策规制，可以实现企业、政府、民众的共赢局面，只是在缺乏有效约束的情况下，企业的盈利冲动必然使得其奋力实现利益最大化，甚至不惜以损害公益为代价。梧桐山隧道有限公司的做法虽说有违公益，但是根据当年双方达成协议，隧道的经营权在特许期内属于开发商，政府很难干预隧道的收费高低。深圳市政府当年在梧桐山隧道上的各项政策存在诸多漏洞，对BOT的前置条件缺乏深入的调查了解，完全没有预料到盐田后来的发展。而且，深圳市政府由于引资心理过于急切，当初实施BOT时转让价格过低，受让公司获利过于丰厚，超出了资金正常运作所能带来的回报率。受这些因素的影响，深圳市政府在梧桐山隧道的相关政策的能见度实际上是很低的，但却人为的拉长政策执行的期限，根据深圳市与隧道公司签订的协议，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。这种做法显然是不理智的，完全没有考虑到环境的变化，那么后来出现的问题也在情理之中。
在BOT模式中，要避免公益与盈利的对垒，从根本上而言，不在事后，而在事前。一方面应当着力提高政策能见度。所谓政策能见度是指所能预见的政策有效执行的时间跨度，在这一时期内，某项政策的执行效果與原初的打算相一致或者不会出现较大偏离。政策能见度不仅与政策本身的完善程度相关，比如政策不会存在较大的缝隙，还与政策执行时间的长短有关。假定政府所制定的政策本身是最优的，基于每一种政策的能见度都是有限的视角，政策执行的时间过长，往往导致人为的拉长政策能见度，从而出现一段虚假的“政策能见”。而随着政策环境的变迁，这项政策的继续执行可能会带来不可预料的负面后果。政策本身的科学性过低，会极大的缩短政策能见度，使得政策过早失效。另一方面，应当采取企业获利多元化的方式。大型基础设施投资金额巨大，获利也需要一定的时间跨度，为了保证政策执行的灵活性，这个时间跨度需要尽量缩小，可以通过其它领域的获利转让，保证资方的受益权。同时，政府必须保留对这些设施的政策干预能力，以制约企业的盈利冲动，避免出现侵犯社会公益的状况。BOT模式在运行中的困境很大程度上是人为因素所引致，企业投资大型基础设施的获益年限以及获益方式必须经过科学的测算，不能让BOT模式成为某一团体侵蚀公共资源的合法途径。
公用事业民营化中的政府角色
颜昌武（中山大学政治与公共管理学院）
近年来，公用事业民营化的呼声日渐高涨，并在一些地方得到了实践。在实践中，一些地方政府与民营企业还处于“摸着石头过河”的初级阶段，并因缺乏相应的政策法规，双方不时产生漩涡与回流。深圳梧桐山隧道事件就是一个典型例子。
就本案例而言，当隧道公司谋取利益的行为损害了公共利益后，政府采取的方式是斥资修建深盐第二通道，并承诺供市民免费使用。表面看起来，这是非常值得欢呼雀跃的事。但我们需要深入事情的背后。梧桐山交通不畅的症结到底何在？在市政府与隧道公司的口水战中，如果隧道公司的说法能够成立，即隧道交通堵塞的主要原因并不在于隧道的通行能力不足，那么，第二通道的修建“纯粹是资源浪费”。如果政府的说法能够成立，即原隧道真的是不堪重负，那么，第二通道的规划与修建则缺乏长远性，其免费通行则缺乏公平性。
笔者以为，在公用事业民营化进程中，政府一方面应当扮演好自己作为监管者的角色，另一方面应成为坚守法治精神与商业信用的楷模。诚如南都社评所指，解梧桐山隧道之困，政府不是唯一答案。政府不能因噎废食，更不能因此而反思到要将其他资本屏蔽其外的地步。如果隧道收费的确高得离谱，原因也在于在当初放弃了对企业的监管责任。政府有责任解决收费过高问题以促进公共利益最大化，但更应采取市场的手段，比如对过隧的公共汽车采取政府买单的形式予以免费通行，比如对隧道公司给予灵活的税收政策以降低其收费标准等。而因收费导致的拥挤的问题，则可借鉴新加坡和香港的成功经验，从技术上加以改进。
政府带头遵守法律、诚实守信，是现代市场经济必不可少的基石。由于开发商的投资回报远远超出了正常资金运作回报率，不少市民提出，企业开价是漫天要价，政府不能助长此种行为，而应强制收回隧道，并给予企业以适当补偿。这样企业并未遭受损失，也实现了公共利益的最大化。但企业逐利，天经地义。更何况梧桐山隧道的经营者获得建设与收益权，通过的是合法的渠道，其特许经营权是建立在以合同为基础的政府承诺之上。虽然企业需顾及社会责任，但这只能是一种道德要求，不能成为强制手段的依据，政府能做的，只是通过政策引导和激励企业追求社会责任。对社会而言，政府奉行法治精神与商业原则，其价值是不可估量的，一旦政府法治精神与商业信用缺失，整个社会的交易环境就不堪想象。深圳市政府选择了遵守合约，即使守信的成本明显超出了它所能承受的极限，但其做法无疑是值得嘉许的。