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摘要：要进一步深化行政体制改革，首先就要认识目前行政管理实践中还存在的问题，主要有三个层面。一是政府运行还存在深层次问题：政府职能转变滞后，政府自身改革滞后；行政审批事项过多，为权力寻租提供了基础；社会管理和公共服务职能薄弱。二是政府结构不合理：横向组织结构不合理，部门职能梳理不清、设置不当、交叉重叠，导致政出多门、多头管理；纵向结构的层级过多、成本较高。三是政府行为长期得不到有效控制，包括长期持续的形式主义、政绩工程、形象工程问题，行政执法不规范问题突出。政府诚信受到很大挑战。目前政府应对危机的能力和体制建设都还是一太弱项，有待进一步加强。
关键词：行政管理体制；体制改革；政府职能；政府结构；政府行为
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006—8937(2011)02—0172-02
经过三十年改革，我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制，顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。
但这并不意味行政改革就到位了。首先，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展，国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。
1 政府职能层面的突出问题及相关分析
政府职能，亦即行政职能，包括运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂，所以，行政职能调整就常是看见多少就改多少，着急什么就先改什么，而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，难以突破，致使老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦，至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理，构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。
①基本行政职能的把握与设定还不够全面、科学。基本行政职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组体现基本行政目标、寓于基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力，形式则是基本行政范围，亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互相配合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。
我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。可以说，历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。相比较于1978年，现在的基本行政职能，特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变，文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行基本公共服务均等化，努力促进社会与经济协调发展，努力促进基本职能的集约化和高效化。
事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目标模式的大转变，进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为，公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置使用，从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的政府职能转变。
但是，目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段，还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。
②对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全面，严重影响了改革进程与成效。运行性行政职能，亦即程序性职能，或叫操作性职能，是一组体现基本行政规律、寓于基本行政环节、构成基本行政过程的纵向行政权能，包括行政领导、行政调查、行政听证、行政决策、行政执行、行政控制、行政协调、行政调度、行政保障、行政考评、行政监督、行政激励、行政问责、行政反馈和行政调整等。这些行政权能实质是操作性行政权力，形式则是基本行政环节。它们既相对独立，又彼此一体，不可或缺，环环相扣，先后联动，构成一个完整、能动的行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。这里的科学化、合理化程度决定着整个政府管理的质量、效率和水平，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本样式与机制。运行性行政职能是一个庞大的权能体系，具体操作上则是众多的基本行政环节。它们没有一个不与政府自身建设的质量和水平直接相关，没有一个是可忽略不计、可弱化淡薄的。可是，我们在强调加强政府自身建设时，只看到某些环节如行政决策、行政执行方面经常出问题、特别是违法违纪甚至腐败的问题，于是就只注意抓对这些已出现问题进行治理的工作，而很少能往前多看一尺一寸，抓住相关的乃至所有的行政权能来进行整体的科学性和规范性建设。所以，这样进行下来的行政改革大多只能是不可避免地表面化了，解决不了实质性问题或者深层次问题——这是当前最突出、最普遍的问题。可以说，行政管理要法制化，首先就要科学化，因为科学化是法制化的实质内涵，法制化是科学化的外在规范；没有科学化，就没有法制化。
总而言之，政府结构根本上就取决于行政职能的结构或构成，其问题亦主要源自于行政职能问题。
2 结语
上述三大方面的问题诚可谓太深厚、太复杂、也太顽固了，构成了三大块面的政府重疾。其中，政府职能问题是根源；政府职能划定和配置的科学性、合理性不足，导致政府结构也缺乏充分的科学性、合理性；作为行政主体的政府，在结构上存在重大问题就直接变成了政府的天然硬伤，这个硬伤一旦外化，就自然会变成各种各样的政府行为问题，致使政府形象和政府公信力遭受重创和严峻挑战。
总的来说，我国行政管理体制问题有老的j更有新的；有浅层次的，更有深层次的。这些问题至今没有得到根本性解决，甚至还未得到明确认识。
要解决这些问题，就一定要从政府职能人手，首先从职能层面上解决问题，这样，再解决其他层面的问题就必定要容易得多了。
参考文献：
[1]邱霈恩.目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析[J].甘肃行政学院学报，2009，(5).
关键词：行政管理体制；体制改革；政府职能；政府结构；政府行为
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1006—8937(2011)02—0172-02
经过三十年改革，我国行政管理体制发生了许多重大变化。其中，最大的成功就是行政管理体制已初步适应了市场经济体制，顺应了经济基础对上层建筑提出的要求，实现了生产力的大解放。
但这并不意味行政改革就到位了。首先，我国行政管理体制改革的力度还远不如经济体制改革那么大，许多老大难问题尚未解决；其次，随着经济与社会的深入发展，国内外形势和行政环境不断有新变化，我国行政管理体制又出现了许多新的不适应。目前，这些问题突出表现在政府职能、政府结构和政府行为三个层面上。
1 政府职能层面的突出问题及相关分析
政府职能，亦即行政职能，包括运行性职能和基本职能两部分，是整个政府建构的基石，也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。几十年来的行政改革虽然似乎总在追求行政效率，但实则总在不断探索行政职能科学化。由于行政职能问题太复杂，所以，行政职能调整就常是看见多少就改多少，着急什么就先改什么，而来不及深入研究、系统考虑和全盘设计，或零敲碎打，或大而化之，深入不了，难以突破，致使老问题未解决，新问题已出现，甚至改革活动本身也因不够科学而添累加烦，至于行政环境变化带来的问题就更是所顾不暇。这样，各种问题就一直在累积叠加、日益交固，而总未能得到科学、深入、全面、系统的诊断和治理，构成了当前行政体制问题的基本现状和深化行政改革的主要难关。目前，最突出的政府职能问题有两个方面。
①基本行政职能的把握与设定还不够全面、科学。基本行政职能，亦即实体性职能，或叫事务性职能，是一组体现基本行政目标、寓于基本行政任务、构成基本行政领域的横向行政权能，包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。这些行政权能实质是事务性行政权力，形式则是基本行政范围，亦叫管辖区域或职责范围。它们一般都应边界明确、各自为阵，但又彼此毗连、互相配合；有时则是内在交叉、边际重合，有时却是在不同层面和视角把相应性质的所有行为、事务及其实行主体纳入管辖，致使许多行政主体在某一层面上、某种情况下就直接变成了行政客体或行政相对人。这些基本行政职能构成一个完整、神圣、具体体现国家主权的实质性行政权能体系、基本行政性质和行政目标模式。这里的价值取向、目标定位决定着整个政府管理的性质、方向和任务，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本构成与规模。
我国在基本行政职能上做了大量的重要改革。可以说，历年来行政改革的重点都聚焦在基本行政职能的调整和转变上。相比较于1978年，现在的基本行政职能，特别是其中的经济职能已经发生了根本的转变，文化职能和社会职能也正在发生深刻变化。这主要是我国确立了以科学发展观为指导的价值导向，以人为本，重视民生，重视推行基本公共服务均等化，努力促进社会与经济协调发展，努力促进基本职能的集约化和高效化。
事实上，这样一个职能调整正是在新的历史条件下、特别是创造和谐社会的目标取向下的整个政府职能体系大变革，直接关系到整个行政目标模式的大转变，进而也必定会引起整个政府管理的大变化。这是因为，公共服务是与公共管理相对应的一级职能概念、职能范畴。人们原先对于公共事务的概念就是只有管理而无服务，因此从整个观念到行为模式都只定位在管理上，而且对于公共财政等各种公共资源的使用也都是从公共管理的角度来着手的。现在一搞公共服务，从公共财政到各种公共资源的配置使用，从思维定式到实质性的职能内涵，都要跟着发生重大的调整和转变。可以说，这是最具代表性之一的政府职能转变。
但是，目前公共服务职能的确立、规划、设定与配置都还仅仅是处在开始重视、摸索推进的初步阶段，还有大量的科学认识和实践把握的问题需要大力研究、探索才能解决。
②对运行性行政职能的认识和把握不够科学、全面，严重影响了改革进程与成效。运行性行政职能，亦即程序性职能，或叫操作性职能，是一组体现基本行政规律、寓于基本行政环节、构成基本行政过程的纵向行政权能，包括行政领导、行政调查、行政听证、行政决策、行政执行、行政控制、行政协调、行政调度、行政保障、行政考评、行政监督、行政激励、行政问责、行政反馈和行政调整等。这些行政权能实质是操作性行政权力，形式则是基本行政环节。它们既相对独立，又彼此一体，不可或缺，环环相扣，先后联动，构成一个完整、能动的行政权能体系、基本行政过程和行政行为模式。这里的科学化、合理化程度决定着整个政府管理的质量、效率和水平，而这里的科学性、合理性则决定着政府管理的基本样式与机制。运行性行政职能是一个庞大的权能体系，具体操作上则是众多的基本行政环节。它们没有一个不与政府自身建设的质量和水平直接相关，没有一个是可忽略不计、可弱化淡薄的。可是，我们在强调加强政府自身建设时，只看到某些环节如行政决策、行政执行方面经常出问题、特别是违法违纪甚至腐败的问题，于是就只注意抓对这些已出现问题进行治理的工作，而很少能往前多看一尺一寸，抓住相关的乃至所有的行政权能来进行整体的科学性和规范性建设。所以，这样进行下来的行政改革大多只能是不可避免地表面化了，解决不了实质性问题或者深层次问题——这是当前最突出、最普遍的问题。可以说，行政管理要法制化，首先就要科学化，因为科学化是法制化的实质内涵，法制化是科学化的外在规范；没有科学化，就没有法制化。
总而言之，政府结构根本上就取决于行政职能的结构或构成，其问题亦主要源自于行政职能问题。
2 结语
上述三大方面的问题诚可谓太深厚、太复杂、也太顽固了，构成了三大块面的政府重疾。其中，政府职能问题是根源；政府职能划定和配置的科学性、合理性不足，导致政府结构也缺乏充分的科学性、合理性；作为行政主体的政府，在结构上存在重大问题就直接变成了政府的天然硬伤，这个硬伤一旦外化，就自然会变成各种各样的政府行为问题，致使政府形象和政府公信力遭受重创和严峻挑战。
总的来说，我国行政管理体制问题有老的j更有新的；有浅层次的，更有深层次的。这些问题至今没有得到根本性解决，甚至还未得到明确认识。
要解决这些问题，就一定要从政府职能人手，首先从职能层面上解决问题，这样，再解决其他层面的问题就必定要容易得多了。
参考文献：
[1]邱霈恩.目前我国行政管理体制中存在的突出问题及相关分析[J].甘肃行政学院学报，2009，(5).