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20世纪80年代以来，随着城市化进程的加快，大量农民进城务工，同时越来越多的农民工倾向将子女带到条件更好的城市上学。在农村剩余劳动力向城市转移成为一个必然趋势时，由此产生的农民工子女教育问题是无法回避的。
一、农民工子女义务教育的现状
目前，我国流动人口规模呈现出快速增长的趋势。根据2000年第五次人口普查资料显示，我国的流动人口已经达到1.21亿人，比1990年增长4.67倍，其中74％为农业户口，即进城农民工约8954万人。年龄主要集中在义务教育阶段的流动儿童为1982万人，其中农民工子女近1500万人。而且随着时间的推移，这一数量正在逐步扩大。根据我国2005年1％人口抽样调查，全国流动人口为14735万，他们当中农村人口占73％。由此推算，截至2005年，我国进城农民工已上升至1.075亿人。
在农民工数量急速增加的同时还有一个现象值得我们关注，即农民工家庭化趋势增强。根据国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省(自治区、直辖市)6.8万个农村住户和71∞个行政村的抽样调查显示，到2003年，举家在外务工的劳动力为2430万人，同比增长3.4％。农民工家庭化趋势日渐明显，其导致的后果就是农民工子女数量急剧增加，但其接受义务教育的权利并没有得到很好的保障，反而由于诸多原因导致其义务教育问题凸显，并且已经成为转型时期一个十分棘手的社会问题。
二、农民工子女义务教育问题原因分析
(一)公共财政资金投入不足
义务教育属于典型的公共产品，从事义务教育的公办学校是非营利组织，其办学经费主要由国家财政拨付。我国在有限的教育经费中，将很大比重用在发展高等教育上，义务教育投入不足是不争的事实。
在发达国家，教育财政支出结构中义务教育所占的比重很大，直接体现了财政的“公共性”。而在我国，随着城市化加快，客观上也要求政府相应增加农民工子女义务教育的财政支出。但从统计数据看，公共财政资金在这方面的投入仍有很大不足。根据北京市公布的数据：到2006年7月，北京市有农民工子女36.6万人，公办学校已招收农民工子女21.4万人(小学17.3万，初中4.1万)，仅占58.4％。按2006年北京生均教育经费标准小学每生每年5401.01元、初中每生每年7063.76元计算，小学阶段需9.34亿元，初中阶段需2.9亿元。而有41.6％的农民工子女未获得财政义务教育投入。按上述比例计算，仅北京这部分资金缺口约为8.72亿元，从全国范围看公共财政投入缺口更大。
(二)现行公共财政制度不完善
1 政府间职能界限模糊，财力事权不匹配。尽管从20世纪90年代初开始，人们就一直在探讨划分各级政府职责及其财政支出范围和内容的问题，但至今没有能够很好的解决。农民工子女义务教育作为提供的一种纯公共产品，难以明确落实到某一级政府的头上，结果出现了流出地政府与流入地政府间相互推诿，农民工子女义务教育提供不足的问题。另一方面，虽然以流入地政府负责为主的政策已经得到明确，但是地方各级政府却没有相应的财政权限和能力来保证其实施。税种的确定权依然掌握在中央政府手中，地方各级政府仍然无权自行确立税种，与此相对应的是大量的事权下放，使得地方政府在财力有限的情况下承担了过多的事权，这必然加重地方政府的财政负担，与地方利益直接冲突。
2 政府问转移支付制度不规范。地方政府独立的收入中很重要的一项来源是转移支付。只要符合转移支付的条件，上级政府就必须相应拨付款项给下级政府。然而，现行“分税制”没能建立起完善的符合我国国情的转移支付制度。中央政府给地方政府的转移支付不规范、数额小，难以满足其要求。《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》虽然明确要求流入地政府将涉及农民工子女教育经费纳入正常的财政支出范围，但没有规定由哪级财政进行转移支付。目前义务教育“地方负责，分级管理”的投资体制存在着投资主体重心过低的问题，中央和省一级政府的转移支付很少甚至没有，导致流入地政府更加无力支持农民工子女义务教育。
3 缺乏专门的农民工子女义务教育资金预算科目。我国的政府预算科目表存在着过于粗略的弊端，目前的政府预算制度不能够表现出每一分钱的用途；并且农民工子女义务教育资金预算科目并没有体现在政府收支分类之中。因此，对农民工子女义务教育资金的使用就谈不上有真正的监督。另一方面，全国人民代表大会对预算支出的绩效评价机制也尚未建立起来，具体到农民工子女义务教育资金就更是无人问津了。
(三)公共财政的配套措施不到位
我国现行的户籍管理制度起源于新中国成立之后，逐步经历了1958年前的自由迁徙期、1958年至1978年的严格控制期以及1978年后的半开放期三个阶段。目前，我国适龄儿童接受义务教育按“地方负责，分级管理”的方式，根据户籍学生数下拨教育经费。这种方式决定了农民工子女义务教育属于国家教育投入的盲区：由于中央和省一级政府在计算义务教育拨款时仅以“户籍人口”为统计口径，从而流入地政府对农民工子女义务教育的拨款缺少统计支持，导致农民工子女面临没有义务教育投入的尴尬。
三、解决我国农民工子女教育问题的建议措施
(一)加大对农民工子女义务教育的财政投入
按照科学发展观的要求，财政支出要以人为本，将投入重点转向农民工子女义务教育等民生方面。对其投入的增加应该从两方面考虑。首先是总量上的增加。据国家税务总局公告，2007年全国税收收入完成49442.73亿元(不含关税、契税和耕地占用税)，比上年增收11806亿元，增长31.4％。预计全年财政收入将超过5.1万亿元，同比增长31％左右。从数据上看政府有能力从总量上加大这方面投入。其次是结构上的调整。相对来说，我国对高等教育投入的比重偏高，而对初、中等教育的投入严重不足。从理论上讲，义务教育由于外部效应较大，投资回报周期较长等原因很难期望由社会资金大举兴办，只有加大政府的财政支出结构中义务教育的比重，才能保障农民工子女义务教育获得更多财政支持。
(二)完善农民工子女义务教方面的公共财政制度。
1 明确各级政府职能，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。在各级政府职能方面，需要清晰、明确分配各级政府的支出责任。应明确独立承担农民工子女义务教育责任的政府的级次。落实贯彻“两为主”以流入地政府的为主的政策。党的十七大报告中，对深化财税改革提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。根据“两为主”的政策，在农民工子女义务教育上地方政府承担的事权过重同时又缺乏相匹配的财权，导致地方政府对解决此问题的积极性不高。建立财权事权相匹配的机制显得尤为重要。这就需要从法律上明确各级地方政府的财政自主权限与地位，使各级地方财政真正成为一级财政。即各级财政都拥有相对独立的收入，可以针对农 民工子女义务教育设立专门的税种，以自身收入抵补支出才能提高流入地政府的能力和积极性。
2 完善各级政府间的转移支付制度。现有各级政府之间的转移支付活动还存在很大的主观随意性，没有形成统一规范的制度模式，是形成资金缺口的又一重要原因。作为“纯公共产品”，农民工子女义务教育应更加注重公平。对于现有的一般性转移支付应做降低税收返还比例，提高过渡期转移支付比重的结构性调整。同时，扩大专项转移支付规模，增加人员经费等固定支出，把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费。
转移支付是规范财政分配的重要办法。中央或省级政府应根据生源流出地学生实际流出统计的数量，对已纳入预算并拨付的义务教育资金进行回收；并根据流入地对实际流入学生统计的数量，建立定期、合理的转移支付制度。即设立农民工子女义务教育专项经费，划拨到农民工子女流入地区，对流入地义务教育进行扶持，减轻流入地的财政压力，消除农民工子女因家庭经济困难造成的教育机会不均等。对于地区差异造成的教育资金缺口应根据明确的拨付责任由中央或省级政府统一拨付补贴。
3 完善现有预算科目体系，建立有效绩效评价体制。农民工子女义务教育经费在预算科目中没有明确的体现。这意味着该项资金的使用就存在挤占挪用的可能性，同时给资金的控制管理与绩效评价带来了很大困难。政府收支分类改革的核心是重新设置政府预算的科目分类。而在财政改革中，预算科目分类改革是最为基础的。以正在进行的预算科目改革为契机，尽快填补农民工子女义务教育在流入地政府预算体系中的空白是很有必要的。对于明确各级政府之间的拨付责任以及中央政府对于流入地政府进行经常性转移支付可以起到基础保障作用。
(三)完善与公共财政相配套的措施
改变现有以“户籍人口”作为统计口径划拨教育经费的体制。通过建立科学化、信息化的新型学籍制度，将现行义务教育经费跟着城乡户籍走的制度安排改为按学籍划拨。中央和流入地政府依据实际在校人数，按照一定的比例划拨教育经费，保证农民工子女义务教育的经费投入。同时也为中央及省级政府对生源流入地地方政府进行转移支付提供了精确的数据支持。
(本文为首都经济贸易大学2007年研究生科技创新资助项目“公共财政视角下农民工子女义务教育问题研究”的阶段研究成果之一。课题组组长：宋冉；课题组成员：孙明，黄可嘉，赵子乾，刘鹏.邓冉)。
一、农民工子女义务教育的现状
目前，我国流动人口规模呈现出快速增长的趋势。根据2000年第五次人口普查资料显示，我国的流动人口已经达到1.21亿人，比1990年增长4.67倍，其中74％为农业户口，即进城农民工约8954万人。年龄主要集中在义务教育阶段的流动儿童为1982万人，其中农民工子女近1500万人。而且随着时间的推移，这一数量正在逐步扩大。根据我国2005年1％人口抽样调查，全国流动人口为14735万，他们当中农村人口占73％。由此推算，截至2005年，我国进城农民工已上升至1.075亿人。
在农民工数量急速增加的同时还有一个现象值得我们关注，即农民工家庭化趋势增强。根据国家统计局农村社会经济调查总队对全国31个省(自治区、直辖市)6.8万个农村住户和71∞个行政村的抽样调查显示，到2003年，举家在外务工的劳动力为2430万人，同比增长3.4％。农民工家庭化趋势日渐明显，其导致的后果就是农民工子女数量急剧增加，但其接受义务教育的权利并没有得到很好的保障，反而由于诸多原因导致其义务教育问题凸显，并且已经成为转型时期一个十分棘手的社会问题。
二、农民工子女义务教育问题原因分析
(一)公共财政资金投入不足
义务教育属于典型的公共产品，从事义务教育的公办学校是非营利组织，其办学经费主要由国家财政拨付。我国在有限的教育经费中，将很大比重用在发展高等教育上，义务教育投入不足是不争的事实。
在发达国家，教育财政支出结构中义务教育所占的比重很大，直接体现了财政的“公共性”。而在我国，随着城市化加快，客观上也要求政府相应增加农民工子女义务教育的财政支出。但从统计数据看，公共财政资金在这方面的投入仍有很大不足。根据北京市公布的数据：到2006年7月，北京市有农民工子女36.6万人，公办学校已招收农民工子女21.4万人(小学17.3万，初中4.1万)，仅占58.4％。按2006年北京生均教育经费标准小学每生每年5401.01元、初中每生每年7063.76元计算，小学阶段需9.34亿元，初中阶段需2.9亿元。而有41.6％的农民工子女未获得财政义务教育投入。按上述比例计算，仅北京这部分资金缺口约为8.72亿元，从全国范围看公共财政投入缺口更大。
(二)现行公共财政制度不完善
1 政府间职能界限模糊，财力事权不匹配。尽管从20世纪90年代初开始，人们就一直在探讨划分各级政府职责及其财政支出范围和内容的问题，但至今没有能够很好的解决。农民工子女义务教育作为提供的一种纯公共产品，难以明确落实到某一级政府的头上，结果出现了流出地政府与流入地政府间相互推诿，农民工子女义务教育提供不足的问题。另一方面，虽然以流入地政府负责为主的政策已经得到明确，但是地方各级政府却没有相应的财政权限和能力来保证其实施。税种的确定权依然掌握在中央政府手中，地方各级政府仍然无权自行确立税种，与此相对应的是大量的事权下放，使得地方政府在财力有限的情况下承担了过多的事权，这必然加重地方政府的财政负担，与地方利益直接冲突。
2 政府问转移支付制度不规范。地方政府独立的收入中很重要的一项来源是转移支付。只要符合转移支付的条件，上级政府就必须相应拨付款项给下级政府。然而，现行“分税制”没能建立起完善的符合我国国情的转移支付制度。中央政府给地方政府的转移支付不规范、数额小，难以满足其要求。《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》虽然明确要求流入地政府将涉及农民工子女教育经费纳入正常的财政支出范围，但没有规定由哪级财政进行转移支付。目前义务教育“地方负责，分级管理”的投资体制存在着投资主体重心过低的问题，中央和省一级政府的转移支付很少甚至没有，导致流入地政府更加无力支持农民工子女义务教育。
3 缺乏专门的农民工子女义务教育资金预算科目。我国的政府预算科目表存在着过于粗略的弊端，目前的政府预算制度不能够表现出每一分钱的用途；并且农民工子女义务教育资金预算科目并没有体现在政府收支分类之中。因此，对农民工子女义务教育资金的使用就谈不上有真正的监督。另一方面，全国人民代表大会对预算支出的绩效评价机制也尚未建立起来，具体到农民工子女义务教育资金就更是无人问津了。
(三)公共财政的配套措施不到位
我国现行的户籍管理制度起源于新中国成立之后，逐步经历了1958年前的自由迁徙期、1958年至1978年的严格控制期以及1978年后的半开放期三个阶段。目前，我国适龄儿童接受义务教育按“地方负责，分级管理”的方式，根据户籍学生数下拨教育经费。这种方式决定了农民工子女义务教育属于国家教育投入的盲区：由于中央和省一级政府在计算义务教育拨款时仅以“户籍人口”为统计口径，从而流入地政府对农民工子女义务教育的拨款缺少统计支持，导致农民工子女面临没有义务教育投入的尴尬。
三、解决我国农民工子女教育问题的建议措施
(一)加大对农民工子女义务教育的财政投入
按照科学发展观的要求，财政支出要以人为本，将投入重点转向农民工子女义务教育等民生方面。对其投入的增加应该从两方面考虑。首先是总量上的增加。据国家税务总局公告，2007年全国税收收入完成49442.73亿元(不含关税、契税和耕地占用税)，比上年增收11806亿元，增长31.4％。预计全年财政收入将超过5.1万亿元，同比增长31％左右。从数据上看政府有能力从总量上加大这方面投入。其次是结构上的调整。相对来说，我国对高等教育投入的比重偏高，而对初、中等教育的投入严重不足。从理论上讲，义务教育由于外部效应较大，投资回报周期较长等原因很难期望由社会资金大举兴办，只有加大政府的财政支出结构中义务教育的比重，才能保障农民工子女义务教育获得更多财政支持。
(二)完善农民工子女义务教方面的公共财政制度。
1 明确各级政府职能，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。在各级政府职能方面，需要清晰、明确分配各级政府的支出责任。应明确独立承担农民工子女义务教育责任的政府的级次。落实贯彻“两为主”以流入地政府的为主的政策。党的十七大报告中，对深化财税改革提出了“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”的要求。根据“两为主”的政策，在农民工子女义务教育上地方政府承担的事权过重同时又缺乏相匹配的财权，导致地方政府对解决此问题的积极性不高。建立财权事权相匹配的机制显得尤为重要。这就需要从法律上明确各级地方政府的财政自主权限与地位，使各级地方财政真正成为一级财政。即各级财政都拥有相对独立的收入，可以针对农 民工子女义务教育设立专门的税种，以自身收入抵补支出才能提高流入地政府的能力和积极性。
2 完善各级政府间的转移支付制度。现有各级政府之间的转移支付活动还存在很大的主观随意性，没有形成统一规范的制度模式，是形成资金缺口的又一重要原因。作为“纯公共产品”，农民工子女义务教育应更加注重公平。对于现有的一般性转移支付应做降低税收返还比例，提高过渡期转移支付比重的结构性调整。同时，扩大专项转移支付规模，增加人员经费等固定支出，把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费。
转移支付是规范财政分配的重要办法。中央或省级政府应根据生源流出地学生实际流出统计的数量，对已纳入预算并拨付的义务教育资金进行回收；并根据流入地对实际流入学生统计的数量，建立定期、合理的转移支付制度。即设立农民工子女义务教育专项经费，划拨到农民工子女流入地区，对流入地义务教育进行扶持，减轻流入地的财政压力，消除农民工子女因家庭经济困难造成的教育机会不均等。对于地区差异造成的教育资金缺口应根据明确的拨付责任由中央或省级政府统一拨付补贴。
3 完善现有预算科目体系，建立有效绩效评价体制。农民工子女义务教育经费在预算科目中没有明确的体现。这意味着该项资金的使用就存在挤占挪用的可能性，同时给资金的控制管理与绩效评价带来了很大困难。政府收支分类改革的核心是重新设置政府预算的科目分类。而在财政改革中，预算科目分类改革是最为基础的。以正在进行的预算科目改革为契机，尽快填补农民工子女义务教育在流入地政府预算体系中的空白是很有必要的。对于明确各级政府之间的拨付责任以及中央政府对于流入地政府进行经常性转移支付可以起到基础保障作用。
(三)完善与公共财政相配套的措施
改变现有以“户籍人口”作为统计口径划拨教育经费的体制。通过建立科学化、信息化的新型学籍制度，将现行义务教育经费跟着城乡户籍走的制度安排改为按学籍划拨。中央和流入地政府依据实际在校人数，按照一定的比例划拨教育经费，保证农民工子女义务教育的经费投入。同时也为中央及省级政府对生源流入地地方政府进行转移支付提供了精确的数据支持。
(本文为首都经济贸易大学2007年研究生科技创新资助项目“公共财政视角下农民工子女义务教育问题研究”的阶段研究成果之一。课题组组长：宋冉；课题组成员：孙明，黄可嘉，赵子乾，刘鹏.邓冉)。