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[摘要] 统筹城乡经济社会发展，这是十六大报告提出的解决我国三农问题的一个重大战略思路。而要推进这一战略思路的实施，必须研究和认清目前城乡政策统筹发展面临的六对矛盾。解决这些矛盾，必须在全社会形成一个共识，加快两大建设步伐，实行三项政策倾斜，深化四项制度改革。
[关键词] 城乡统筹； 主要矛盾； 出路选择
[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）22-0015-03
党的十六大报告根据我国经济社会发展的阶段性特点，按照全面建设小康社会的总体要求，明确提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。在今年年初中央农村工作会议上，城乡经济社会统筹发展问题又被提到了一个十分突出的位置，作为重中之重置于党的工作的重要议事日程。胡锦涛总书记的“七一”讲话又要求我们对如何统筹城乡经济社会发展问题，在认真贯彻落实“三个代表”重要思想实践中加以探索和回答。本文试图紧密结合近年来城乡发展的实际，就现阶段城乡发展中主要矛盾以及如何解决这些矛盾，实现城乡良性互动，彻底破解“三农”难题作些分析探讨。
（一）城乡统筹发展面临的矛盾
统筹城乡经济社会发展，这一战略思想内涵十分丰富。起码包括以下含意和要求：一是城乡地位平等；二是城乡开放互通；三是城乡优势互补；四是城乡协调发展。以城乡统筹发展上述要求相对照，新时期的城乡关系与改革开放之前相比，显然已发生了根本性的变化，城乡分割、相互封闭的格局已逐步打破。但我们又不得不承认，目前的城乡关系依然存在诸多不协调即失衡之处，统筹城乡经济社会发展仍面临着种种旧的新的错综复杂的矛盾，分析这些矛盾的表现及其形式、产生的原因，进而寻找解决矛盾的办法和手段，这是实施统筹城乡经济社会发展战略必须研究的重大课题。
1．城乡资源配置失衡的矛盾。城乡统筹发展，有赖于城乡资源的合理流动和有效配置。在我国市场化改革不断深入，城乡社区更加开放的态势下，市场在城乡资源配置中的基础性作用不断强化，城乡资源流速加快，流动规模不断扩大。由于我国农业是个弱质产业，风险大、比较效益差，资金回报率低，因此城市资源要素缺乏向农村流动的内在动力，农村资源要素受市场利益机制的驱动，争向外流，向城市集聚，包括农村的一些优质资源流失现象十分严重。一是高素质农业劳动力的流失。城市化对于高素质人的迫切需求和较高回报，吸引了广大农民纷纷流入城市。调查表明，进入城市从事非农产业的农民工，总体素质一般均高于留在乡村田野里的农民。二是农村土地的流失。农村的耕地特别是城镇周边地区的耕地，以较低的价格纷纷被征集他用，农民被剥夺土地的现象较为普遍。三是农村的资金流失。四大商业银行近年进行大规模撤并县及县下的机构和网点，在一定程度上造成了农村金融的“真空状态”，农村资金的每年6000亿元的规模被金融机构抽走，倒流进入城市。此外，邮政储蓄按最低数估计30%来自农村，倒流入城市的资金每年达2000亿左右。
上述城乡资源流动、配置，显然出现了明显的失衡。对农村来说，无疑是雪上加霜。各种资源的流失，使“三农”问题更趋严重。笔者认为，在市场经济体制下推进城市化建设，必然导致农村各种资源要素在城乡更广阔的空间优化配置，但我们不能就城市论城市，孤立地看城市化进程，政府必须加强对资源流动的调控，注意市场机制调节的局限性，注意城市化进步对农村的影响。
2．城乡经济结构性矛盾。经济结构不合理一直是困扰我国经济发展的突出矛盾，其中一个重要方面就是城乡经济结构问题。当前我国经济生活中存在的许多问题和困难，都与城乡经济结构不合理有关。如在产业结构上，这几年工农业增长出现了失衡现象，工业超高速增长，发展速度十分迅猛；农业增长乏力，发展远远跟不上工业，结果导致城乡产业结构变动不合理的现状。再如在城乡空间结构上，城乡空间结构是点(城镇等点状设施)、线、(交通等线状设施)构成的拓扑结构，科学合理的大中小城市和小城镇建设，通畅、便捷的城乡交通网络连接，对城乡统筹发展至关重要。但目前城乡空间结构不科学，不平衡的状况还未从根本上扭转。城镇的空间结构在东中西部地区布局不合理，大中小城市和小城镇发展不协调，不少地方存在着城镇布局和建设各自为政，离而不群的状态。此外还出现了城乡技术结构、分配结构、价格结构等方面的矛盾。上述结构性矛盾，影响了城乡经济社会的协调，使新型的城乡关系的发展和完善带来了巨大的阻力。
3.城乡居民收入差距不断扩大的矛盾。统筹城乡经济社会发展，首先必须提高农民的收入水平，缩小城乡居民的收入差距。近年来党中央、国务院高度重视农民收入问题，提出把千方百计增加农民收入作为做好现阶段农业与农村工作的基本目标，并放在整个经济工作的突出位置。但现实情况是，由于农业连年丰收，多数农产品供大于求，价格连续下跌；乡镇企业又受宏观经济影响，增速下降，吸纳农业劳动力能力减弱，农民进城打工难度增加，一度缩小了的城乡居民收入差距现已再度扩大。如果以农村居民人均纯收入为1，则城乡居民收入之比（不考虑价格因素）1978年为2.56:1，1982年为1.82:1，1994年达到2.86:1，以后收入差距略有减缓，但l999年城乡居民收入之比为2.65:1，再次回到改革初期水平。进入新世纪以后，城乡居民收入之比达到了最高点。2001年为2.9:1，2002年为3.1:1。如果将农民的人均纯收入转换为农民可支配收入，城乡居民收入差距则更大。
4.农村劳动力转移与城市化进程滞后的矛盾。要缩小我国的城乡差距，解决我国由来已久的二元社会结构问题，实现城乡经济社会的协调发展，至关重要的是必须努力促使广大农村剩余劳动力向城市转移，让大多数农民变市民，“乡下人”变为“城里人”。这样就可实现双向推进，一是可以增加农民人均资源占有量，大幅度提高农业劳动生产率，使农业也能分享社会平均利润，推进农业现代化。二是大量农业劳动力可以进入二三产业，打破城乡经济分割状态，推进农村工业化。归根到底，这两个推进都以城市化为前提。目前我国城市化率已经上升到37%。但从总体上分析，我国城市化推进力度仍嫌不足，明显落后于城乡经济发展速度，严重滞后于工业化进程。我国城市化水平与世界同等经济发展水平国家相比要低约10—15个百分点，与同等工业化水平国家相比低约20个百分点。
5.城乡社会事业发展诸方面的矛盾。统筹城乡经济社会发展，无疑也包括统筹城乡教育、卫生、文化以及其他社会事业的发展。与城市相比，我国农村发展落后，农村的社会事业尤为落后；城乡经济发展的差距大，而社会事业发展的差距更大。教育是提高人口素质的根本措施，与城市相比，我国农村师资力量薄弱，教育结构单一，教育经费严重不足，农民教育负担重，受教育的积极性不高，学生入学率、巩固率低，辍学率高，人均受教育的年限大大低于城市居民。全国现有800万文盲，90%在农村。农村的医疗卫生条件更不能和城市相比，医疗人员少，素质低，条件差，农民看病难，因病致贫、因病返贫的问题在一些地方相当突出。现还有3000多万人口不能保证有及时的医疗服务，有4亿多农村人口尚未饮用自来水。农村精神文明建设投入少，农民文化生活贫乏，民主法制观念淡薄。致使一些带有迷信、愚昧、庸俗色彩的落后文化，甚至一些腐蚀人们精神世界，危害社会主义事业的腐朽文化仍然占据一部分农村文化市场。如果农村的教育、科技、文化，卫生等事业，农村的整个精神文明建设、民主法制建设上不去，即使一时经济发展了，但不可能持续发展，最终统筹城乡经济社会发展的愿望和发展的思路必然会落空。
6.城乡居民享有不同待遇的矛盾。城市居民和乡村居民同是中国公民、社会经济发展的主体。城乡居民应平等地拥有财产、教育、就业、社会保障和个人发展等方面的权利，平等地承担国家法律、法规规定的公民应尽的义务。由于受历史的和现实的，主观的和客观的多方面因素的影响，以往我们在处理城乡居民关系上，存在着重市民轻农民的不平等现象。城乡居民所处的不平等地位，都直接或间接导源于过去的和现存的不平等的体制和制度。一有体制上的不平等，如城乡实行不平等的劳动就业体制，社会保障体制等等，使广大农民享受不到国民待遇，即使是进城务工多年的农民，也仍处于城市边缘状态。二有制度上的不平等，最典型的莫过于我国的户籍制度，导致了农民与市民天生不平等，使广大农民长期处于城市边缘状态，如此等等，不一而足。乡村居民享受不到城市居民待遇，这与广大农民对社会做出的重大贡献是不相称的，也与社会主义公正原则，与市场经济的平等原则相矛盾。
（二）统筹城乡发展的出路
如何解决上述矛盾，笔者认为，按照统筹城乡发展的总体思路，必须从指导思想、政策制度、体制机制等方面综合考虑，多管齐下，方能收到好的效果，具体说：
1．凝聚一个社会共识。长期以来，我国城乡经济社会中的一些热点和难点问题受到社会广泛关注，如何创新城乡发展战略，理论工作者和实际经济工作部门一直在研究、探索这个重大课题。十六大提出统筹城乡经济社会发展，这是深刻总结几十年来我党处理城乡关系问题上实践经验而提出的一个大思路，也是一个大举措。按照这一战略思路，研究和解决我国长期存在的二元结构问题，应把城市和乡村紧密联系起来，综合研究，通盘考虑，做到联系农村研究城市，联系城市研究农村。因为城市和乡村是发展问题上的两个层面，从经济中心和经济总量看，城市是大头；从人口分布和地域空间看，农村是大头，统筹考虑这两个大头，显然是个全新的战略思路，是解决城乡发展问题的一个重大战略创新。这一战略思路抓住了统筹城乡发展中的主要矛盾、薄弱环节，为解决我国的“三农”问题指出了明确的方向。
2.加快两大建设步伐。根据当前城乡经济社会发展中出现的主要矛盾和问题，要统筹城乡发展，一是必须加快城市化建设的步伐，全方位发展城市，扩展城市的数量和规模，推进城市经济的快速增长，为尽多吸纳和转移农村劳动力提供广阔的生存空间，可以说这是统筹城乡发展，破解三农难题的根本所在。至于怎样加快城市化建设的步伐，这应按照各地城市发展的现状，包括发展的条件和可能，因时因地实行大中小城市和城镇并举协调发展的方针。二是加快农村基础设施建设的步伐。农村基础设施建设涵盖面很广，针对当前我国农村的薄弱环节，当务之急是要加快农村水利建设、生态环境建设、农业综合开发、农村公共设施建设等四个重点。
3.实行三项政策倾斜。要统筹城乡发展，缩小不断扩大的城乡差距，国家的有关资金政策必须对农村实行倾斜，加大对农业和农村的投入，改变农业与农村经济社会发展中资金严重短缺的现状。一是政府积极的财政政策应向农村倾斜。根据农业的弱质产业性质和农业在国民经济中的地位，从现在开始，政府积极财政政策应对农村实行必要的倾斜，把农业列为重点扶助、重点投入对象，应加大农业基础设施的投入，对农业科技进步的投入，对中低产田改造的投入，对农用工业发展的投入，对农村义务教育、基本医疗、广播电视文化等公共事业的投入。二是金融货币政策应向农村倾斜。积极推进农村金融改革与创新，努力改进对农村的金融服务，加大农业信贷的份额，这是城乡各金融部门亟待解决的问题，城镇各商业银行对此应引起高度重视。三是利用外资政策应向农村倾斜。扩大对外开放，扩大引资的数量和规模，我们不能光在城市做文章，招商引资政策也应适当向农村倾斜。对农村而言，高科技农业，绿色农产品，现代化农副产品加工企业的建设，都迫切需要在扩大开放中引进外资。当然，广大农村和小城镇必须大力改善投资环境，要让外商放心大胆，自愿到农村或小城镇投资。
4.深化四项制度改革。城乡统筹破解“三农”难题，要通过改革的新突破，排除城乡统筹发展中种种体制性障碍。当前急需在以下四项改革上求突破：一是农村税费改革要有新突破。在税收改革上，鉴于农业特产税由于缺乏规范与约束，实际已经演变为增加农民负担的新渠道，建议尽快取消这一税种。此外，按照税负公平原则，对农业税的计量和征收办法也应进行改善，可考虑按人口和土地综合计算。为支持中西部地区发展，政府也可对这些地区实行免征或缓征一定年限的农业税。在费用负担上，要彻底根除农村“三乱”问题，逐步化解乡村多年形成的债务包袱，国家应给予一定的支持。要理顺教育投入关系，农村基础义务教育应由国家统筹解决，在中西部地区部分县以县为主很难支撑，中央和省市财政要加大负担比例。还要进一步精简乡镇机构和人员，减轻农民负担。二是户籍制度改革要有新突破。改革的方向是建立城乡统一的、流动的户籍制度，即任何人只要在城市有稳定的收入来源，就应有资格办理居住证，并依法拥有市民应享有的权利和义务。在当前应从各城市实际承受能力出发，逐步放开户籍管理。可按照不同类别的情况和具体人群，渐次开放户口准入。可试行以公民住房、生活基础(以稳定的职业和收入为依据)为落户标准的户籍迁移办法。三是城乡就业体制改革要有新突破。就业体制改革的突破，关键在建立统一的劳动力市场，让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争。劳动力供求主体之间双向自由选择确定劳动关系，从而让进城农民的就业合法化、制度化和效率化。四是社会保障制度改革要有新突破。从长远看，城乡统筹解决“三农”问题，必须建立城乡统一的社会保障体制，对城乡居民一视同仁。当前就有利于农民流动，实现进城农民市民化角度来说，应努力扩大城市社会保障覆盖面，逐步把进城农民纳入社会保障范围。
[关键词] 城乡统筹； 主要矛盾； 出路选择
[中图分类号] F320 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2003）22-0015-03
党的十六大报告根据我国经济社会发展的阶段性特点，按照全面建设小康社会的总体要求，明确提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。在今年年初中央农村工作会议上，城乡经济社会统筹发展问题又被提到了一个十分突出的位置，作为重中之重置于党的工作的重要议事日程。胡锦涛总书记的“七一”讲话又要求我们对如何统筹城乡经济社会发展问题，在认真贯彻落实“三个代表”重要思想实践中加以探索和回答。本文试图紧密结合近年来城乡发展的实际，就现阶段城乡发展中主要矛盾以及如何解决这些矛盾，实现城乡良性互动，彻底破解“三农”难题作些分析探讨。
（一）城乡统筹发展面临的矛盾
统筹城乡经济社会发展，这一战略思想内涵十分丰富。起码包括以下含意和要求：一是城乡地位平等；二是城乡开放互通；三是城乡优势互补；四是城乡协调发展。以城乡统筹发展上述要求相对照，新时期的城乡关系与改革开放之前相比，显然已发生了根本性的变化，城乡分割、相互封闭的格局已逐步打破。但我们又不得不承认，目前的城乡关系依然存在诸多不协调即失衡之处，统筹城乡经济社会发展仍面临着种种旧的新的错综复杂的矛盾，分析这些矛盾的表现及其形式、产生的原因，进而寻找解决矛盾的办法和手段，这是实施统筹城乡经济社会发展战略必须研究的重大课题。
1．城乡资源配置失衡的矛盾。城乡统筹发展，有赖于城乡资源的合理流动和有效配置。在我国市场化改革不断深入，城乡社区更加开放的态势下，市场在城乡资源配置中的基础性作用不断强化，城乡资源流速加快，流动规模不断扩大。由于我国农业是个弱质产业，风险大、比较效益差，资金回报率低，因此城市资源要素缺乏向农村流动的内在动力，农村资源要素受市场利益机制的驱动，争向外流，向城市集聚，包括农村的一些优质资源流失现象十分严重。一是高素质农业劳动力的流失。城市化对于高素质人的迫切需求和较高回报，吸引了广大农民纷纷流入城市。调查表明，进入城市从事非农产业的农民工，总体素质一般均高于留在乡村田野里的农民。二是农村土地的流失。农村的耕地特别是城镇周边地区的耕地，以较低的价格纷纷被征集他用，农民被剥夺土地的现象较为普遍。三是农村的资金流失。四大商业银行近年进行大规模撤并县及县下的机构和网点，在一定程度上造成了农村金融的“真空状态”，农村资金的每年6000亿元的规模被金融机构抽走，倒流进入城市。此外，邮政储蓄按最低数估计30%来自农村，倒流入城市的资金每年达2000亿左右。
上述城乡资源流动、配置，显然出现了明显的失衡。对农村来说，无疑是雪上加霜。各种资源的流失，使“三农”问题更趋严重。笔者认为，在市场经济体制下推进城市化建设，必然导致农村各种资源要素在城乡更广阔的空间优化配置，但我们不能就城市论城市，孤立地看城市化进程，政府必须加强对资源流动的调控，注意市场机制调节的局限性，注意城市化进步对农村的影响。
2．城乡经济结构性矛盾。经济结构不合理一直是困扰我国经济发展的突出矛盾，其中一个重要方面就是城乡经济结构问题。当前我国经济生活中存在的许多问题和困难，都与城乡经济结构不合理有关。如在产业结构上，这几年工农业增长出现了失衡现象，工业超高速增长，发展速度十分迅猛；农业增长乏力，发展远远跟不上工业，结果导致城乡产业结构变动不合理的现状。再如在城乡空间结构上，城乡空间结构是点(城镇等点状设施)、线、(交通等线状设施)构成的拓扑结构，科学合理的大中小城市和小城镇建设，通畅、便捷的城乡交通网络连接，对城乡统筹发展至关重要。但目前城乡空间结构不科学，不平衡的状况还未从根本上扭转。城镇的空间结构在东中西部地区布局不合理，大中小城市和小城镇发展不协调，不少地方存在着城镇布局和建设各自为政，离而不群的状态。此外还出现了城乡技术结构、分配结构、价格结构等方面的矛盾。上述结构性矛盾，影响了城乡经济社会的协调，使新型的城乡关系的发展和完善带来了巨大的阻力。
3.城乡居民收入差距不断扩大的矛盾。统筹城乡经济社会发展，首先必须提高农民的收入水平，缩小城乡居民的收入差距。近年来党中央、国务院高度重视农民收入问题，提出把千方百计增加农民收入作为做好现阶段农业与农村工作的基本目标，并放在整个经济工作的突出位置。但现实情况是，由于农业连年丰收，多数农产品供大于求，价格连续下跌；乡镇企业又受宏观经济影响，增速下降，吸纳农业劳动力能力减弱，农民进城打工难度增加，一度缩小了的城乡居民收入差距现已再度扩大。如果以农村居民人均纯收入为1，则城乡居民收入之比（不考虑价格因素）1978年为2.56:1，1982年为1.82:1，1994年达到2.86:1，以后收入差距略有减缓，但l999年城乡居民收入之比为2.65:1，再次回到改革初期水平。进入新世纪以后，城乡居民收入之比达到了最高点。2001年为2.9:1，2002年为3.1:1。如果将农民的人均纯收入转换为农民可支配收入，城乡居民收入差距则更大。
4.农村劳动力转移与城市化进程滞后的矛盾。要缩小我国的城乡差距，解决我国由来已久的二元社会结构问题，实现城乡经济社会的协调发展，至关重要的是必须努力促使广大农村剩余劳动力向城市转移，让大多数农民变市民，“乡下人”变为“城里人”。这样就可实现双向推进，一是可以增加农民人均资源占有量，大幅度提高农业劳动生产率，使农业也能分享社会平均利润，推进农业现代化。二是大量农业劳动力可以进入二三产业，打破城乡经济分割状态，推进农村工业化。归根到底，这两个推进都以城市化为前提。目前我国城市化率已经上升到37%。但从总体上分析，我国城市化推进力度仍嫌不足，明显落后于城乡经济发展速度，严重滞后于工业化进程。我国城市化水平与世界同等经济发展水平国家相比要低约10—15个百分点，与同等工业化水平国家相比低约20个百分点。
5.城乡社会事业发展诸方面的矛盾。统筹城乡经济社会发展，无疑也包括统筹城乡教育、卫生、文化以及其他社会事业的发展。与城市相比，我国农村发展落后，农村的社会事业尤为落后；城乡经济发展的差距大，而社会事业发展的差距更大。教育是提高人口素质的根本措施，与城市相比，我国农村师资力量薄弱，教育结构单一，教育经费严重不足，农民教育负担重，受教育的积极性不高，学生入学率、巩固率低，辍学率高，人均受教育的年限大大低于城市居民。全国现有800万文盲，90%在农村。农村的医疗卫生条件更不能和城市相比，医疗人员少，素质低，条件差，农民看病难，因病致贫、因病返贫的问题在一些地方相当突出。现还有3000多万人口不能保证有及时的医疗服务，有4亿多农村人口尚未饮用自来水。农村精神文明建设投入少，农民文化生活贫乏，民主法制观念淡薄。致使一些带有迷信、愚昧、庸俗色彩的落后文化，甚至一些腐蚀人们精神世界，危害社会主义事业的腐朽文化仍然占据一部分农村文化市场。如果农村的教育、科技、文化，卫生等事业，农村的整个精神文明建设、民主法制建设上不去，即使一时经济发展了，但不可能持续发展，最终统筹城乡经济社会发展的愿望和发展的思路必然会落空。
6.城乡居民享有不同待遇的矛盾。城市居民和乡村居民同是中国公民、社会经济发展的主体。城乡居民应平等地拥有财产、教育、就业、社会保障和个人发展等方面的权利，平等地承担国家法律、法规规定的公民应尽的义务。由于受历史的和现实的，主观的和客观的多方面因素的影响，以往我们在处理城乡居民关系上，存在着重市民轻农民的不平等现象。城乡居民所处的不平等地位，都直接或间接导源于过去的和现存的不平等的体制和制度。一有体制上的不平等，如城乡实行不平等的劳动就业体制，社会保障体制等等，使广大农民享受不到国民待遇，即使是进城务工多年的农民，也仍处于城市边缘状态。二有制度上的不平等，最典型的莫过于我国的户籍制度，导致了农民与市民天生不平等，使广大农民长期处于城市边缘状态，如此等等，不一而足。乡村居民享受不到城市居民待遇，这与广大农民对社会做出的重大贡献是不相称的，也与社会主义公正原则，与市场经济的平等原则相矛盾。
（二）统筹城乡发展的出路
如何解决上述矛盾，笔者认为，按照统筹城乡发展的总体思路，必须从指导思想、政策制度、体制机制等方面综合考虑，多管齐下，方能收到好的效果，具体说：
1．凝聚一个社会共识。长期以来，我国城乡经济社会中的一些热点和难点问题受到社会广泛关注，如何创新城乡发展战略，理论工作者和实际经济工作部门一直在研究、探索这个重大课题。十六大提出统筹城乡经济社会发展，这是深刻总结几十年来我党处理城乡关系问题上实践经验而提出的一个大思路，也是一个大举措。按照这一战略思路，研究和解决我国长期存在的二元结构问题，应把城市和乡村紧密联系起来，综合研究，通盘考虑，做到联系农村研究城市，联系城市研究农村。因为城市和乡村是发展问题上的两个层面，从经济中心和经济总量看，城市是大头；从人口分布和地域空间看，农村是大头，统筹考虑这两个大头，显然是个全新的战略思路，是解决城乡发展问题的一个重大战略创新。这一战略思路抓住了统筹城乡发展中的主要矛盾、薄弱环节，为解决我国的“三农”问题指出了明确的方向。
2.加快两大建设步伐。根据当前城乡经济社会发展中出现的主要矛盾和问题，要统筹城乡发展，一是必须加快城市化建设的步伐，全方位发展城市，扩展城市的数量和规模，推进城市经济的快速增长，为尽多吸纳和转移农村劳动力提供广阔的生存空间，可以说这是统筹城乡发展，破解三农难题的根本所在。至于怎样加快城市化建设的步伐，这应按照各地城市发展的现状，包括发展的条件和可能，因时因地实行大中小城市和城镇并举协调发展的方针。二是加快农村基础设施建设的步伐。农村基础设施建设涵盖面很广，针对当前我国农村的薄弱环节，当务之急是要加快农村水利建设、生态环境建设、农业综合开发、农村公共设施建设等四个重点。
3.实行三项政策倾斜。要统筹城乡发展，缩小不断扩大的城乡差距，国家的有关资金政策必须对农村实行倾斜，加大对农业和农村的投入，改变农业与农村经济社会发展中资金严重短缺的现状。一是政府积极的财政政策应向农村倾斜。根据农业的弱质产业性质和农业在国民经济中的地位，从现在开始，政府积极财政政策应对农村实行必要的倾斜，把农业列为重点扶助、重点投入对象，应加大农业基础设施的投入，对农业科技进步的投入，对中低产田改造的投入，对农用工业发展的投入，对农村义务教育、基本医疗、广播电视文化等公共事业的投入。二是金融货币政策应向农村倾斜。积极推进农村金融改革与创新，努力改进对农村的金融服务，加大农业信贷的份额，这是城乡各金融部门亟待解决的问题，城镇各商业银行对此应引起高度重视。三是利用外资政策应向农村倾斜。扩大对外开放，扩大引资的数量和规模，我们不能光在城市做文章，招商引资政策也应适当向农村倾斜。对农村而言，高科技农业，绿色农产品，现代化农副产品加工企业的建设，都迫切需要在扩大开放中引进外资。当然，广大农村和小城镇必须大力改善投资环境，要让外商放心大胆，自愿到农村或小城镇投资。
4.深化四项制度改革。城乡统筹破解“三农”难题，要通过改革的新突破，排除城乡统筹发展中种种体制性障碍。当前急需在以下四项改革上求突破：一是农村税费改革要有新突破。在税收改革上，鉴于农业特产税由于缺乏规范与约束，实际已经演变为增加农民负担的新渠道，建议尽快取消这一税种。此外，按照税负公平原则，对农业税的计量和征收办法也应进行改善，可考虑按人口和土地综合计算。为支持中西部地区发展，政府也可对这些地区实行免征或缓征一定年限的农业税。在费用负担上，要彻底根除农村“三乱”问题，逐步化解乡村多年形成的债务包袱，国家应给予一定的支持。要理顺教育投入关系，农村基础义务教育应由国家统筹解决，在中西部地区部分县以县为主很难支撑，中央和省市财政要加大负担比例。还要进一步精简乡镇机构和人员，减轻农民负担。二是户籍制度改革要有新突破。改革的方向是建立城乡统一的、流动的户籍制度，即任何人只要在城市有稳定的收入来源，就应有资格办理居住证，并依法拥有市民应享有的权利和义务。在当前应从各城市实际承受能力出发，逐步放开户籍管理。可按照不同类别的情况和具体人群，渐次开放户口准入。可试行以公民住房、生活基础(以稳定的职业和收入为依据)为落户标准的户籍迁移办法。三是城乡就业体制改革要有新突破。就业体制改革的突破，关键在建立统一的劳动力市场，让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争。劳动力供求主体之间双向自由选择确定劳动关系，从而让进城农民的就业合法化、制度化和效率化。四是社会保障制度改革要有新突破。从长远看，城乡统筹解决“三农”问题，必须建立城乡统一的社会保障体制，对城乡居民一视同仁。当前就有利于农民流动，实现进城农民市民化角度来说，应努力扩大城市社会保障覆盖面，逐步把进城农民纳入社会保障范围。