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摘 要 “钓鱼执法”事件引起了社会的极大关注,笔者着重思考了检察权对行政权监督的方式和定位,尤其是加强立法方面的完善,以期实现检察权对行政执法的监督和制约,发挥其法律监督权的作用。
关键词 钓鱼执法 检察权 困境 构想 立法建议
中图分类号: D926文献标识码:A
前段时期,上海市浦东新区、闵行区城市交通行政执法大队“钓鱼执法”事件再一次将行政执法部门推到了风口浪尖,成为争相议论的焦点。追根溯源,其产生的原因是多方面的,政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节,执法人员能力低下、配备不足、法治意识淡薄等等。此外,司机罢运给执法部门施加了不可忽视的压力;甚之,“倒钩执法”背后还蕴藏着巨大的利益链条,联系着有关部门的政绩和基层执法者的經济利益。
一、检察权对行政权监督的可行性
(一)检察机关的法律性质。
我国《宪法》第129条和人民检察院组织法第1条明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。可见,宪法赋予检察机关检查监督权,以期实现国家权力系统的内在稳定,防范、纠正国家行为偏差,保障国家法律实施、克服权力腐败。
(二)我国检察权的职能和地位。
结合我国《人民检察院组织法》第5条以及刑事、民事和行政诉讼法的相关规定,笔者认为,在我国,检察权即是一种法律监督权,其职能可以概括为以下四个方面:一是对职务犯罪的侦查权;二是公诉权;三是诉讼监督权;四是执行监督权。
二、检察权对行政权监督的重要性
在广泛的行政领域中,尚存在诸多“真空地带”和“死角”,靠监督机制无法面面俱到;监督机制本身的缺陷和设计上的漏洞也使得监督职能没能充分实现。
首先,虽然行政机关内部素有监督机制,但内部监督显然收效甚微。其次,人大对于行政违法行为的监督存在自身的局限性和操作上的难题。再次,法院的审判监督有其无法弥补和克服的缺陷,例如《行政诉讼法》第12条规定的抽象行政行为、内部行政行为和行政终局裁决不能列入审判监督的范围;另一方面,法院监督是一种事后监督,是一种消极的、滞后的审查。
三、当前检察监督立法上的困境
(一)监督范围过窄。
目前的法律仅规定了检察机关对诉讼活动的监督和对国家工作人员的职务犯罪行为的监督,监督的范围比较狭窄,并且检察监督仅限于生效的裁判。
(二)法律规定抽象。
我国《刑事诉讼法》除规定自侦部门有权对涉嫌职务犯罪的行政执法人员可进行立案侦查外,其它的法律规定几乎空白,使检察机关公益监督作用也得不到发挥,久而久之给民众带去了不利的心理影响,许多人宁愿选择放弃诉讼。
(三)缺乏统一的法律依据。
就行政诉讼的检察监督立法而言,没有完整的法律规定体系、缺乏统一的依据,立法分散、散见于各部门法律中,难以整合出一个规范系统的法律规定和程序,不具有操作性。
(四)检察监督的滞后性。
(1)我国行政诉讼中检察院拥有的保障受害人权益一项最直接有效的权力即抗诉权,目前法律规定只能适用于已经发生效力的判决和裁定中;(2)《行政处罚法》第45条规定行政复议和行政诉讼不停止执行原则,使得检察监督的实施本身已处于事后监督的境地。
四、完善检察权对行政权监督的立法建议
(一)明确检察机关对行政行为监督的范围。
以《人民检察院组织法》为核心,结合行政诉讼法的相关规定对于检察机关对行政行为的监督范围作出立法解释,或者在行政诉讼法分则中作出细化规定,以明确检察权对行政权监督的具体范围,使检察机关在执行检察监督的过程中权责明确,强化法律依据,树立检察监督的权威,具备充分的法律效力。
(二)完善程序性规定,增强可操作性。
鉴于目前立法分散、没有系统完善的程序性规定的现状,建议在过于原则、空泛、缺少具体措施的立法中规定检察机关进行检察监督的程序,同时将散见于各法律法规中关于检察机关监督职能的规定纳入统一完整的体系中,增强可操作性,充分行使国家法律的授权。
(三)拓宽检察监督的外延。
检察机关的法律监督范围狭窄,尚局限在行政诉讼领域,行政相对人可以对违法的具体行政行为提起行政诉讼,对抽象行政行为是否违法不曾提及,而当前我国行政立法的主体多种多样,各项行政规定、细则层出不穷,往往成为行政机关违法行政的“通行证”。赋予检察机关对行政抽象行为的法律监督权,对其合法性启动审查程序是尤为必要的,并将有违法之嫌的法律文件提交权力机关审议,依法作出撤销或者修正的决定。
针对我国行政诉讼检查监督存在的滞后性和被动性的现状,笔者建议建立检察监督提前介入行政行为审查的机制,例如相对人在提起行政复议时,同级的检察院可以在复议过程中进行监督,这样可以在很大程度上避免相对人受到行政违法行为的侵害却得不到及时的救济。再如,检察机关的监督可以不仅仅限定于已经生效的法律文书,可以拓宽到全过程,加强对整个诉讼过程的检察监督,强调检察院的参与诉讼的权力,提高检察机关的主动和积极性,切实履行程序性监督职能。
(四)职务犯罪侦查权的进一步构想。
我国规定的职务犯罪目前仅针对个人,并未提及单位,由于行政执法的特殊属性,常以单位为主体,例如“钓鱼执法”事件就不是单纯的个人行为,基于此可以考虑将职务犯罪的侦查对象延伸到单位,杜绝为了部门利益而不惜牺牲相对人利益的执法行为,规范行政机关执法方式,恢复“阳光执法”。
(作者:华东政法大学2008级宪法与行政法硕士研究生)
关键词 钓鱼执法 检察权 困境 构想 立法建议
中图分类号: D926文献标识码:A
前段时期,上海市浦东新区、闵行区城市交通行政执法大队“钓鱼执法”事件再一次将行政执法部门推到了风口浪尖,成为争相议论的焦点。追根溯源,其产生的原因是多方面的,政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节,执法人员能力低下、配备不足、法治意识淡薄等等。此外,司机罢运给执法部门施加了不可忽视的压力;甚之,“倒钩执法”背后还蕴藏着巨大的利益链条,联系着有关部门的政绩和基层执法者的經济利益。
一、检察权对行政权监督的可行性
(一)检察机关的法律性质。
我国《宪法》第129条和人民检察院组织法第1条明确规定:中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。可见,宪法赋予检察机关检查监督权,以期实现国家权力系统的内在稳定,防范、纠正国家行为偏差,保障国家法律实施、克服权力腐败。
(二)我国检察权的职能和地位。
结合我国《人民检察院组织法》第5条以及刑事、民事和行政诉讼法的相关规定,笔者认为,在我国,检察权即是一种法律监督权,其职能可以概括为以下四个方面:一是对职务犯罪的侦查权;二是公诉权;三是诉讼监督权;四是执行监督权。
二、检察权对行政权监督的重要性
在广泛的行政领域中,尚存在诸多“真空地带”和“死角”,靠监督机制无法面面俱到;监督机制本身的缺陷和设计上的漏洞也使得监督职能没能充分实现。
首先,虽然行政机关内部素有监督机制,但内部监督显然收效甚微。其次,人大对于行政违法行为的监督存在自身的局限性和操作上的难题。再次,法院的审判监督有其无法弥补和克服的缺陷,例如《行政诉讼法》第12条规定的抽象行政行为、内部行政行为和行政终局裁决不能列入审判监督的范围;另一方面,法院监督是一种事后监督,是一种消极的、滞后的审查。
三、当前检察监督立法上的困境
(一)监督范围过窄。
目前的法律仅规定了检察机关对诉讼活动的监督和对国家工作人员的职务犯罪行为的监督,监督的范围比较狭窄,并且检察监督仅限于生效的裁判。
(二)法律规定抽象。
我国《刑事诉讼法》除规定自侦部门有权对涉嫌职务犯罪的行政执法人员可进行立案侦查外,其它的法律规定几乎空白,使检察机关公益监督作用也得不到发挥,久而久之给民众带去了不利的心理影响,许多人宁愿选择放弃诉讼。
(三)缺乏统一的法律依据。
就行政诉讼的检察监督立法而言,没有完整的法律规定体系、缺乏统一的依据,立法分散、散见于各部门法律中,难以整合出一个规范系统的法律规定和程序,不具有操作性。
(四)检察监督的滞后性。
(1)我国行政诉讼中检察院拥有的保障受害人权益一项最直接有效的权力即抗诉权,目前法律规定只能适用于已经发生效力的判决和裁定中;(2)《行政处罚法》第45条规定行政复议和行政诉讼不停止执行原则,使得检察监督的实施本身已处于事后监督的境地。
四、完善检察权对行政权监督的立法建议
(一)明确检察机关对行政行为监督的范围。
以《人民检察院组织法》为核心,结合行政诉讼法的相关规定对于检察机关对行政行为的监督范围作出立法解释,或者在行政诉讼法分则中作出细化规定,以明确检察权对行政权监督的具体范围,使检察机关在执行检察监督的过程中权责明确,强化法律依据,树立检察监督的权威,具备充分的法律效力。
(二)完善程序性规定,增强可操作性。
鉴于目前立法分散、没有系统完善的程序性规定的现状,建议在过于原则、空泛、缺少具体措施的立法中规定检察机关进行检察监督的程序,同时将散见于各法律法规中关于检察机关监督职能的规定纳入统一完整的体系中,增强可操作性,充分行使国家法律的授权。
(三)拓宽检察监督的外延。
检察机关的法律监督范围狭窄,尚局限在行政诉讼领域,行政相对人可以对违法的具体行政行为提起行政诉讼,对抽象行政行为是否违法不曾提及,而当前我国行政立法的主体多种多样,各项行政规定、细则层出不穷,往往成为行政机关违法行政的“通行证”。赋予检察机关对行政抽象行为的法律监督权,对其合法性启动审查程序是尤为必要的,并将有违法之嫌的法律文件提交权力机关审议,依法作出撤销或者修正的决定。
针对我国行政诉讼检查监督存在的滞后性和被动性的现状,笔者建议建立检察监督提前介入行政行为审查的机制,例如相对人在提起行政复议时,同级的检察院可以在复议过程中进行监督,这样可以在很大程度上避免相对人受到行政违法行为的侵害却得不到及时的救济。再如,检察机关的监督可以不仅仅限定于已经生效的法律文书,可以拓宽到全过程,加强对整个诉讼过程的检察监督,强调检察院的参与诉讼的权力,提高检察机关的主动和积极性,切实履行程序性监督职能。
(四)职务犯罪侦查权的进一步构想。
我国规定的职务犯罪目前仅针对个人,并未提及单位,由于行政执法的特殊属性,常以单位为主体,例如“钓鱼执法”事件就不是单纯的个人行为,基于此可以考虑将职务犯罪的侦查对象延伸到单位,杜绝为了部门利益而不惜牺牲相对人利益的执法行为,规范行政机关执法方式,恢复“阳光执法”。
(作者:华东政法大学2008级宪法与行政法硕士研究生)