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摘 要 中外合作办学是我国高等教育向国际化发展的重要办学模式，随着办学规模日渐扩大，出现办学目的与办学性质，办学行为与监管执行相矛盾的现象。本文提出完善法律文本，提升法治观念；规范办学行为，加强监管力度；设立风险基金，防止权益受损等发展路径，来维护中外合作办学的管理和学生权益的保护。
关键词 依法治理 学生权益 中外合作办学
基金项目：吉林省教育科学规划课题“中外合作办学模式下大学生职业发展教育体系建设研究”（GH150310）；长春市哲学社会科学规划项目“基于高校创业教育的城市产学研发展模式研究——以长春市为例”（CSKT2015JX-0046）；吉林省教育科学“十二五”规划课题“吉林省高校二级教学单位教学质量监控体系研究与实践”（ZD15069）阶段性成果。
作者简介：苗绘，长春工程学院讲师，研究方向：教育管理、国际教育、中外合作办学；李长雨，长春工程学院。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-213-02
中外合作办学是在我国改革开放政策和经济全球化背景下，以吸收各国优质教育资源为平台，将优质教育资源在全球范围内进行合理整合，促进世界各国高等教育的国际化以及文化交流与合作，为高校提供更广阔的发展空间和交流平台，为学生提供更多样化的教育选择机会。我国高校中外合作办学发展近三十年，随着规模的扩大也出现新问题，比如办学目的与办学性质的游离，办学行为与监管执行的矛盾，大学生合法权益得不到充分保障，国际合作办学声誉下降和优质教育资源落实不到位等问题。
一、中外合作办学矛盾隐患，法制规范尚需完善
20世纪八十年代中外合作办学出现，尽管已经发展三十多年，但对于我国高等教育而言仍然是新生事物。纵观其发展历程，既有积极的一面，也有饱受争议的一面，这是事物发展的必然，也是对中外合作办学更好发展的修正。
（一）办学目的与办学性质相矛盾
作为新生事物，中外合作办学的发展存在一些争议，首先就在于办学性质与办学目的的矛盾。对于中外合作办学的性质，2003年国务院颁布的《中外合作办学条例》（以下简称《条例》）第三条第1款规定：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分”。中外合作办学与《教育法》对人才培养目标的准则一致，即“培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人” 同时，《条例》第一条规定，“加强教育对外交流与合作，促进教育事业的发展。”既要坚持公益性质，又不允许以营利为目的，首先要明确，中外合作办学归属于WTO教育服务领域，是一种“商业存在”。 我国公立高等教育由政府管理，教育经费由政府和受教育者共同承担，相对于教育投入经费，学生缴纳的学费只是生均费用的一部分。而中外合作办学作为一种商业服务行为，国内高校要向提供教育资源的国外合作高校提供一定的费用，即国内高校是在购买优质教育资源。因此中外合作办学的学费较国内统招专业的学费高出几倍甚至十几倍，因此社会存在一种观念，即中外合作办学的目的是高校营利的一种手段。作为商业行为，中外合作办学必然以营利为目的，但作为一种教育事业活动，中外合作办学似乎又不能营利，这就是办学目的与办学性质的矛盾所在。首先要明确，除各别中外合作办学机构以外，中外合作办学项目都归属于公立高校管理，投入成本比普通专业高很多。对于教育消费者而言，在中外合作办学的模式下，享受国内国外的双重教育资源，并可以获得双学位证书，他们要为自己所接受的“优质”教育买单。为此，中外合作办学者如何取得合理的同报，才能既保证教育的投入又能不违背中外合作办学的办学性质。2004年国务院发布的《中外合作办学条例实施办法》（简称《实施办法》）第三十一条规定：“中外合作办学者要求取得合理回报的，应当按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定执行。”而《民办教育促进法实施条例》第四十四条规定：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”对于营利与回报之间的关系，可以解释为合法的营利，其实就是取得回报。 在《条例》中，国家持鼓励发展中外合作办学态度，没有明确禁止营利行为。因此，办学性质与办学目标并不矛盾。
（二）办学行为与监管执行相矛盾
中外合作办学能否健康持续发展，还要关注中外合作办学的过程监管上。中外合作办学由于采取二本B段招生，录取分数线较低，并且收费较高，使某些获批机构或项目在运行中变相违规操作，降低办学成本也降低办学质量。《中外合作办学条例》第三十五条规定：“国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当加强对中外合作办学机构的日常监督，组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质最进行评估，并将评估结果向社会公布。”政府是中外合作办学的监管主体，社会和受教育者也是监管参与者但还有一定局限性。加强政府的监管对中外合作办学的长远发展至关重要，特别是对于转型时期的政府，要发挥在社会发展的各个方面的主导作用，同时还要重视社会和受教育者对中外合作办学的监管，教育部通过涉外监管信息网定期向社会公布获得审批的中外合作办学机构和项目，借此发挥社会公众对中外合作办学的监督和评价。社会力量的监督还包括设立专业质量认证机构，对中外合作办学的过程监管给予更全面、专业的指导，“教育改革与发展趋势是政府逐步调整管理方式，其职能逐步在监督、管理、协調、服务方面扩展，高校面向社会自主办学的自由度加大。引入非政府组织，由政府委托其执行法律规定监管框架下的专业职能，而政府则可以发挥自身的优势，执行监管框架下的行政职能。”
二、中外合作办学规范举措，保护学生合法权益
中外合作办学是新事物，尽管发展中矛盾重重，但仍要看到中外合作办学具有积极向上的一面，在促进高等教育国际化、培养复合型国际人才、加强国际高校交流与合作都有着深远的影响，同时它顺应我国经济发展和社会对教育多样化的客观需要。贯彻合作办学的依法治理，可以从完善法律文本、加强监管力度、设立风险基金几个维度去进一步完善。 （一）提升法治观念，完善法律文本
目前我国中外合作办学的最高法律文本是，2003年国务院审议通过的《条例》，作为法律文本构建的基础，《条例》第一条规定：“为了规范中外合作办学活动，加强教育對外交流与合作，促进教育事业的发展，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》，制定本条例。”另外对于该法的指定对象， “外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动，适用本条例。”由此可见，该条例只是针对在我国境内接受教育的中国公民，而合作办学中还有在境内招生而在境外接受全部教育或部分教育的情况，这种“分段式”或“跨空间”教育该如何用法律规范，必须以构建更高层次、更系统化的部门法律来完善合作办学行为。
另外，仅仅考虑国内法来规范境内办学机构的行为还远远不够，还要考虑中外合作办学存在中外两个办学主体，对于出国学习的学生，他们接受教育是在境内境外共同完成的，所以，要加强国内法与境外法律的衔接，制定和签订具有国际法意义的合作办学法律文本，对受教育者的合法权益有更完善的法律救济。
（二）规范办学行为，加强监管力度
正如上文提出，中外合作办学的另一层矛盾是办学行为与监管制度存在真空。例如招生是中外合作办学生源的入口，办学主体在招生宣传中所提供信息的丰富性和真实性将影响考生填报志愿。国内一些中介机构和招生学校为了片面追求经济效益，提供的招生信息存在信息模糊、信息虚假，招生信息与实际教学条件存在差距等问题。这就为受教育者权益保护敲响警钟，如果没有全面的监管措施，让虚假信息和不良教育资源趁虚而入，将给中外合作办学的发展埋下严重的隐患。对此，一方面教育部涉外监管信息网已经开通“中外合作办学”监管平台，将在教育部注册的中外合作办学机构和项目公布于信息平台，受教育者可以通过查询和到当地政府咨询等多种手段掌握合作办学的真实信息，避免上当受骗，尤其是对学校的办学资质和学位认证要仔细研究，否则带来的损失会无法弥补；另一方面，政府作为监管职能部门要严格监督中外合作办学的招生工作，排查项目的招生和管理情况，对于违规办学的项目要严格禁止招生，定期组织办学机构和中介机构开展业务培训，贯彻合作办学的管理法规，使办学者坚守职业道德，向社会提供全面、真实信息，并对教育过程加强控制，对违规办学行为采取严厉的法律制裁，严重者撤销办学资格。
（三）设立风险基金，防止权益受损
从中外合作办学的现实情况看，学生权益维护方面还不够完善，教育权益主要集中在校内。比如课程设置是否完善、外方教育资源是否落实、教学环境是否符合要求、学生住宿和餐饮是否能满足需求等等。而对于出国学习的学生面临，申请境外学习是否能顺利通关签证、外方学校如何安排学生的食宿、留学生的安全如何保障，外方学校配备的教程是否达到要求、国外学历认证是否及时有效等等。这些情况都是学生权益的直接或间接体现，同时也会影响学生学习积极性和思想动态。首先，这需要合作办学的双方学校建立互通机制，做好各方面的交流和分工，明确职责的基础上适当建立出国预警和防范机制。其次，地方主管政府也可以组织设立出国学习风险基金，保险公司设立海外学习保险政策。这些措施目的就在于，保障学生的合法权益，并且一旦学生在合作办学学习中遭受到突发事件使其合法权益受损害时，能够获得相应的经济补偿，将他们的损失降到最低限度。
中外合作办学具有广阔发展前景，虽然尚不成熟，还有诸多不足之处，需要我们大胆探索和创新，也要及时修正偏离的轨道，在发展过程中不断积累经验，全面提高合作办学的质量和层次。除完善法律文本外，还应设置一系列的应急机制和赔偿机制，切实以学生权益为中心。更为重要的是提升办学主体责任意识和法律意识，从片面追求经济效益转变到以学生为本的教育效益上来，中外合作办学才能持续性健康发展下去。
注释：
孔蜂、李志文.浅析中外合作办学机构的法律性质.山西大学学报.2009.4.
魏胜强.中外合作办学问题的法律解读.政法论丛.2010（12）.50-55.
宗希云、孙福田.中外合作办学的模式研究.黑龙江高教研究.2009.10.
黄明东、冯惠敏.治理理论视野下的国际合作办学中大学生权益保障探析.河北法学.2010（4）.12-16.
关键词 依法治理 学生权益 中外合作办学
基金项目：吉林省教育科学规划课题“中外合作办学模式下大学生职业发展教育体系建设研究”（GH150310）；长春市哲学社会科学规划项目“基于高校创业教育的城市产学研发展模式研究——以长春市为例”（CSKT2015JX-0046）；吉林省教育科学“十二五”规划课题“吉林省高校二级教学单位教学质量监控体系研究与实践”（ZD15069）阶段性成果。
作者简介：苗绘，长春工程学院讲师，研究方向：教育管理、国际教育、中外合作办学；李长雨，长春工程学院。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-213-02
中外合作办学是在我国改革开放政策和经济全球化背景下，以吸收各国优质教育资源为平台，将优质教育资源在全球范围内进行合理整合，促进世界各国高等教育的国际化以及文化交流与合作，为高校提供更广阔的发展空间和交流平台，为学生提供更多样化的教育选择机会。我国高校中外合作办学发展近三十年，随着规模的扩大也出现新问题，比如办学目的与办学性质的游离，办学行为与监管执行的矛盾，大学生合法权益得不到充分保障，国际合作办学声誉下降和优质教育资源落实不到位等问题。
一、中外合作办学矛盾隐患，法制规范尚需完善
20世纪八十年代中外合作办学出现，尽管已经发展三十多年，但对于我国高等教育而言仍然是新生事物。纵观其发展历程，既有积极的一面，也有饱受争议的一面，这是事物发展的必然，也是对中外合作办学更好发展的修正。
（一）办学目的与办学性质相矛盾
作为新生事物，中外合作办学的发展存在一些争议，首先就在于办学性质与办学目的的矛盾。对于中外合作办学的性质，2003年国务院颁布的《中外合作办学条例》（以下简称《条例》）第三条第1款规定：“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分”。中外合作办学与《教育法》对人才培养目标的准则一致，即“培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人” 同时，《条例》第一条规定，“加强教育对外交流与合作，促进教育事业的发展。”既要坚持公益性质，又不允许以营利为目的，首先要明确，中外合作办学归属于WTO教育服务领域，是一种“商业存在”。 我国公立高等教育由政府管理，教育经费由政府和受教育者共同承担，相对于教育投入经费，学生缴纳的学费只是生均费用的一部分。而中外合作办学作为一种商业服务行为，国内高校要向提供教育资源的国外合作高校提供一定的费用，即国内高校是在购买优质教育资源。因此中外合作办学的学费较国内统招专业的学费高出几倍甚至十几倍，因此社会存在一种观念，即中外合作办学的目的是高校营利的一种手段。作为商业行为，中外合作办学必然以营利为目的，但作为一种教育事业活动，中外合作办学似乎又不能营利，这就是办学目的与办学性质的矛盾所在。首先要明确，除各别中外合作办学机构以外，中外合作办学项目都归属于公立高校管理，投入成本比普通专业高很多。对于教育消费者而言，在中外合作办学的模式下，享受国内国外的双重教育资源，并可以获得双学位证书，他们要为自己所接受的“优质”教育买单。为此，中外合作办学者如何取得合理的同报，才能既保证教育的投入又能不违背中外合作办学的办学性质。2004年国务院发布的《中外合作办学条例实施办法》（简称《实施办法》）第三十一条规定：“中外合作办学者要求取得合理回报的，应当按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的规定执行。”而《民办教育促进法实施条例》第四十四条规定：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。”对于营利与回报之间的关系，可以解释为合法的营利，其实就是取得回报。 在《条例》中，国家持鼓励发展中外合作办学态度，没有明确禁止营利行为。因此，办学性质与办学目标并不矛盾。
（二）办学行为与监管执行相矛盾
中外合作办学能否健康持续发展，还要关注中外合作办学的过程监管上。中外合作办学由于采取二本B段招生，录取分数线较低，并且收费较高，使某些获批机构或项目在运行中变相违规操作，降低办学成本也降低办学质量。《中外合作办学条例》第三十五条规定：“国务院教育行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门及劳动行政部门等其他有关行政部门应当加强对中外合作办学机构的日常监督，组织或者委托社会中介组织对中外合作办学机构的办学水平和教育质最进行评估，并将评估结果向社会公布。”政府是中外合作办学的监管主体，社会和受教育者也是监管参与者但还有一定局限性。加强政府的监管对中外合作办学的长远发展至关重要，特别是对于转型时期的政府，要发挥在社会发展的各个方面的主导作用，同时还要重视社会和受教育者对中外合作办学的监管，教育部通过涉外监管信息网定期向社会公布获得审批的中外合作办学机构和项目，借此发挥社会公众对中外合作办学的监督和评价。社会力量的监督还包括设立专业质量认证机构，对中外合作办学的过程监管给予更全面、专业的指导，“教育改革与发展趋势是政府逐步调整管理方式，其职能逐步在监督、管理、协調、服务方面扩展，高校面向社会自主办学的自由度加大。引入非政府组织，由政府委托其执行法律规定监管框架下的专业职能，而政府则可以发挥自身的优势，执行监管框架下的行政职能。”
二、中外合作办学规范举措，保护学生合法权益
中外合作办学是新事物，尽管发展中矛盾重重，但仍要看到中外合作办学具有积极向上的一面，在促进高等教育国际化、培养复合型国际人才、加强国际高校交流与合作都有着深远的影响，同时它顺应我国经济发展和社会对教育多样化的客观需要。贯彻合作办学的依法治理，可以从完善法律文本、加强监管力度、设立风险基金几个维度去进一步完善。 （一）提升法治观念，完善法律文本
目前我国中外合作办学的最高法律文本是，2003年国务院审议通过的《条例》，作为法律文本构建的基础，《条例》第一条规定：“为了规范中外合作办学活动，加强教育對外交流与合作，促进教育事业的发展，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国民办教育促进法》，制定本条例。”另外对于该法的指定对象， “外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动，适用本条例。”由此可见，该条例只是针对在我国境内接受教育的中国公民，而合作办学中还有在境内招生而在境外接受全部教育或部分教育的情况，这种“分段式”或“跨空间”教育该如何用法律规范，必须以构建更高层次、更系统化的部门法律来完善合作办学行为。
另外，仅仅考虑国内法来规范境内办学机构的行为还远远不够，还要考虑中外合作办学存在中外两个办学主体，对于出国学习的学生，他们接受教育是在境内境外共同完成的，所以，要加强国内法与境外法律的衔接，制定和签订具有国际法意义的合作办学法律文本，对受教育者的合法权益有更完善的法律救济。
（二）规范办学行为，加强监管力度
正如上文提出，中外合作办学的另一层矛盾是办学行为与监管制度存在真空。例如招生是中外合作办学生源的入口，办学主体在招生宣传中所提供信息的丰富性和真实性将影响考生填报志愿。国内一些中介机构和招生学校为了片面追求经济效益，提供的招生信息存在信息模糊、信息虚假，招生信息与实际教学条件存在差距等问题。这就为受教育者权益保护敲响警钟，如果没有全面的监管措施，让虚假信息和不良教育资源趁虚而入，将给中外合作办学的发展埋下严重的隐患。对此，一方面教育部涉外监管信息网已经开通“中外合作办学”监管平台，将在教育部注册的中外合作办学机构和项目公布于信息平台，受教育者可以通过查询和到当地政府咨询等多种手段掌握合作办学的真实信息，避免上当受骗，尤其是对学校的办学资质和学位认证要仔细研究，否则带来的损失会无法弥补；另一方面，政府作为监管职能部门要严格监督中外合作办学的招生工作，排查项目的招生和管理情况，对于违规办学的项目要严格禁止招生，定期组织办学机构和中介机构开展业务培训，贯彻合作办学的管理法规，使办学者坚守职业道德，向社会提供全面、真实信息，并对教育过程加强控制，对违规办学行为采取严厉的法律制裁，严重者撤销办学资格。
（三）设立风险基金，防止权益受损
从中外合作办学的现实情况看，学生权益维护方面还不够完善，教育权益主要集中在校内。比如课程设置是否完善、外方教育资源是否落实、教学环境是否符合要求、学生住宿和餐饮是否能满足需求等等。而对于出国学习的学生面临，申请境外学习是否能顺利通关签证、外方学校如何安排学生的食宿、留学生的安全如何保障，外方学校配备的教程是否达到要求、国外学历认证是否及时有效等等。这些情况都是学生权益的直接或间接体现，同时也会影响学生学习积极性和思想动态。首先，这需要合作办学的双方学校建立互通机制，做好各方面的交流和分工，明确职责的基础上适当建立出国预警和防范机制。其次，地方主管政府也可以组织设立出国学习风险基金，保险公司设立海外学习保险政策。这些措施目的就在于，保障学生的合法权益，并且一旦学生在合作办学学习中遭受到突发事件使其合法权益受损害时，能够获得相应的经济补偿，将他们的损失降到最低限度。
中外合作办学具有广阔发展前景，虽然尚不成熟，还有诸多不足之处，需要我们大胆探索和创新，也要及时修正偏离的轨道，在发展过程中不断积累经验，全面提高合作办学的质量和层次。除完善法律文本外，还应设置一系列的应急机制和赔偿机制，切实以学生权益为中心。更为重要的是提升办学主体责任意识和法律意识，从片面追求经济效益转变到以学生为本的教育效益上来，中外合作办学才能持续性健康发展下去。
注释：
孔蜂、李志文.浅析中外合作办学机构的法律性质.山西大学学报.2009.4.
魏胜强.中外合作办学问题的法律解读.政法论丛.2010（12）.50-55.
宗希云、孙福田.中外合作办学的模式研究.黑龙江高教研究.2009.10.
黄明东、冯惠敏.治理理论视野下的国际合作办学中大学生权益保障探析.河北法学.2010（4）.12-16.