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预算是“锁住”政府财政收支行为的“笼子”,加强对政府预算行为的外部政治与法律控制迫在眉睫
“两会”期间身着节日盛装、轻歌曼舞的代表们,像是来到了一个大型庆典活动现场。这些人能代表全国亿万纳税人严格审议预算吗?能为国民福利的改善而呼吁吗?能对侵犯纳税人权利的行为说“不”吗?
事实是,他们或可代表各级官员,因为在职和退休官员占代表比例的大多数。他们也可以代表各行各业的模范人物、知名人士。但他们卻难以充分代表中国亿万纳税人严格审议政府预算。
他们中的许多人对任何议案都举手表示同意,甚至有代表以从未投过反对票为荣。经常看到齐刷刷举起的手臂,却很少听到他们认真表达纳税人的意愿和呼声。近年来,“两会”上的“雷人”提案越来越多,可证此言不虚。
迄今,中国的人民代表大会未曾对税收及各种财政预算事项做过细致入微的审查、讨论、批评,政府提交给人大的预算报告异常简略。即便该预算报告简单,从2005年开始却不再由财政部长在大会上宣读,而改为书面审议。这导致代表们对预算的关注程度降低,人大对预算的审查职能进一步弱化。
普通公众很难从经过大量简化的预算报告中获得充分信息,因为预算报告并没有清晰地描述政府财政行为的全部情况,而预算草案还属于国家机密,具体内容秘而不宣。即便读到了预算草案,也只是全部财政收支情况的一部分。大量的预算外、制度外收支并未列入其中,预算在中国,仍然是未开启的“暗箱”。
不曾赋予的预算修正权
中国的预算年度规定为1月1日至12月31日,每年的全国人大会议3月召开,此时,预算已经执行了近一个季度。这种先斩后奏的“审批”方式在中国延续了几十年,不能不说是对《宪法》和最高国家权力机构的某种轻视。
中国法律也未曾赋予人大预算修正权,代表们只能选择整体否决或整体通过。在中国现行体制下,整体否决不可能,即使部分代表投了反对票也无实际意义。而整体通过,耗费巨资开这个人代会还有什么意义?人民代表大会无力为纳税人承担起“看家守财”的职责,也不能对纳税人的税负和税款流向做认真负责的审查和监督,这就从根本上违反了设置的初衷。
由于缺乏人大的有效约束和监督,各级政府部门对财政资金配给的裁量权持续增强,追求“超收目标”的强大动力得不到制约,预决算执行的偏离度也就越来越大。
比如2006年的政府预算报告中,全国财政收入和财政支出分别为35423.38亿元和38373.38亿元,而在同年的政府决算报告中,这两个数字分别被改写为39373.20亿元和41535.73亿元。预决算偏离度分别高达11.15%和8.42%。
由于缺乏人大的有效约束和监督,各种财政机会主义行为不胜枚举,包括财政腐败、违规操作、严重浪费与低效率普遍而长久地存在。在这样的结构下,政府往经济领域投入的资金量越多,情况就愈加严重。那些庞大无比的工程,预算外、制度外资金的筹集和支出,大多由主管部门甚至个别领导人自行拍板定案。
由于缺乏人大的有效约束和监督,政府也没有改进资源配置效率的压力,施政的行为也就高度不透明,来自国民的质疑或申诉就变得软弱无力。公众的关注、参与不够,政府与民间在预算过程中的合作关系几乎不存在,预算很容易被用于官员培植个人权力和追求表面豪华形象的功能,而与人民福利改善无关。
为保守财政“机密”,预算知识的普及也被刻意回避。有人做过随机调查,民众中知道“预算”二字含义者,远不如“税收”和“收费”多。长此下去,人民还只是缴纳税费的机器,而非国家的主人。
政府的一切税收、财政活动都应以为社会提供公共服务、提高国民的福利水平为归依。预算就是“锁住”政府财政收支行为的“笼子”。
显然,如果不在中国的预算领域重新确立有效的外部约束机制,就不可能改进资源的配置效率,不可能有效地控制支出,不可能改进财政管理效率,不可能杜绝浪费与腐败,预算活动就不可能真正地承担起其公共责任,任何模式的财政预算改革也就不可能取得成功。
加强外部行政控制
近年来,政府也在努力推进预算改革,“零基预算”“部门预算”“国库集中收付”“政府采购”“绩效预算”等许多措施被运用于实践中,取得不小成绩。但这些改革措施大多属于技术层面,目的是加强政府内部的行政控制,而不是立法机构和人民对政府预算的政治控制,它的意义和价值便打了折扣。
构建公共财政体制是一项系统工程,涉及国家经济、政治、军事、文化、社会等各个方面,但其中的关键问题是如何加强对政府预算行为的外部政治与法律控制。在这个问题上,我们不能再徘徊不前。
——要实现立法监督机构与政府的分立与制衡,预算的编制和审批、执行与监督职能要分开完成。
——要建立人大对政府征税和用税行为的控制权,而不是一个简单的监督权。控制权,概括地说包括决策权、约束权、监督权、检查权、问责权以及任免相关官员的权力。
——要确立财政预算共同治理的观念和原则,预算总额由人民代表大会即国家的立法监督机构确定,只有得到该机构的认可,才能得到变更和突破。
——要把比较成熟的税收法规、条例等上升为法律,经人大审议批准形成正式税法实施;一切预算外、制度外的财政活动都必须纳入人大的控制监督范围,不能有例外。
——要赋予人大及其常委会预算的修正权,因为这是现代议会制度的核心权力,这个权力不在,人大便是无权机构,会议的召开也无实际意义。当然,国家在法律上也要限制人大拥有不授约束的绝对权力。
——要在人大内部设立预决算审议专家咨询机构,协助人大预算工委和人大代表审查政府预算及其执行结果。专家的遴选应避开有“官方背景”的人。
——要建立完善的预算监督和责任追究机制,预算执行中玩忽职守者要允许媒体曝光,严重的要受到法律制裁。
——政府的财政税收活动要公开、透明,以通俗易懂的语言公示之,不能再搞“秘密财政”。遮蔽或修改公共信息,应与侵吞公共财产同罪。
打开预算“暗箱”,是法律赋予全国人大这个最高国家权力机构的职责。如今,中国《预算法》修改已列入全国人大常委会的工作日程,我们希望修改后的《预算法》在价值理念和法律精神上能够有所创新,并重新对预算进行制度设计,建立更加完善的预算实体和程序规范,以实现加强人大对预算的法律监督和责任控制。■
作者为天津财经大学财政学科首席教授
“两会”期间身着节日盛装、轻歌曼舞的代表们,像是来到了一个大型庆典活动现场。这些人能代表全国亿万纳税人严格审议预算吗?能为国民福利的改善而呼吁吗?能对侵犯纳税人权利的行为说“不”吗?
事实是,他们或可代表各级官员,因为在职和退休官员占代表比例的大多数。他们也可以代表各行各业的模范人物、知名人士。但他们卻难以充分代表中国亿万纳税人严格审议政府预算。
他们中的许多人对任何议案都举手表示同意,甚至有代表以从未投过反对票为荣。经常看到齐刷刷举起的手臂,却很少听到他们认真表达纳税人的意愿和呼声。近年来,“两会”上的“雷人”提案越来越多,可证此言不虚。
迄今,中国的人民代表大会未曾对税收及各种财政预算事项做过细致入微的审查、讨论、批评,政府提交给人大的预算报告异常简略。即便该预算报告简单,从2005年开始却不再由财政部长在大会上宣读,而改为书面审议。这导致代表们对预算的关注程度降低,人大对预算的审查职能进一步弱化。
普通公众很难从经过大量简化的预算报告中获得充分信息,因为预算报告并没有清晰地描述政府财政行为的全部情况,而预算草案还属于国家机密,具体内容秘而不宣。即便读到了预算草案,也只是全部财政收支情况的一部分。大量的预算外、制度外收支并未列入其中,预算在中国,仍然是未开启的“暗箱”。
不曾赋予的预算修正权
中国的预算年度规定为1月1日至12月31日,每年的全国人大会议3月召开,此时,预算已经执行了近一个季度。这种先斩后奏的“审批”方式在中国延续了几十年,不能不说是对《宪法》和最高国家权力机构的某种轻视。
中国法律也未曾赋予人大预算修正权,代表们只能选择整体否决或整体通过。在中国现行体制下,整体否决不可能,即使部分代表投了反对票也无实际意义。而整体通过,耗费巨资开这个人代会还有什么意义?人民代表大会无力为纳税人承担起“看家守财”的职责,也不能对纳税人的税负和税款流向做认真负责的审查和监督,这就从根本上违反了设置的初衷。
由于缺乏人大的有效约束和监督,各级政府部门对财政资金配给的裁量权持续增强,追求“超收目标”的强大动力得不到制约,预决算执行的偏离度也就越来越大。
比如2006年的政府预算报告中,全国财政收入和财政支出分别为35423.38亿元和38373.38亿元,而在同年的政府决算报告中,这两个数字分别被改写为39373.20亿元和41535.73亿元。预决算偏离度分别高达11.15%和8.42%。
由于缺乏人大的有效约束和监督,各种财政机会主义行为不胜枚举,包括财政腐败、违规操作、严重浪费与低效率普遍而长久地存在。在这样的结构下,政府往经济领域投入的资金量越多,情况就愈加严重。那些庞大无比的工程,预算外、制度外资金的筹集和支出,大多由主管部门甚至个别领导人自行拍板定案。
由于缺乏人大的有效约束和监督,政府也没有改进资源配置效率的压力,施政的行为也就高度不透明,来自国民的质疑或申诉就变得软弱无力。公众的关注、参与不够,政府与民间在预算过程中的合作关系几乎不存在,预算很容易被用于官员培植个人权力和追求表面豪华形象的功能,而与人民福利改善无关。
为保守财政“机密”,预算知识的普及也被刻意回避。有人做过随机调查,民众中知道“预算”二字含义者,远不如“税收”和“收费”多。长此下去,人民还只是缴纳税费的机器,而非国家的主人。
政府的一切税收、财政活动都应以为社会提供公共服务、提高国民的福利水平为归依。预算就是“锁住”政府财政收支行为的“笼子”。
显然,如果不在中国的预算领域重新确立有效的外部约束机制,就不可能改进资源的配置效率,不可能有效地控制支出,不可能改进财政管理效率,不可能杜绝浪费与腐败,预算活动就不可能真正地承担起其公共责任,任何模式的财政预算改革也就不可能取得成功。
加强外部行政控制
近年来,政府也在努力推进预算改革,“零基预算”“部门预算”“国库集中收付”“政府采购”“绩效预算”等许多措施被运用于实践中,取得不小成绩。但这些改革措施大多属于技术层面,目的是加强政府内部的行政控制,而不是立法机构和人民对政府预算的政治控制,它的意义和价值便打了折扣。
构建公共财政体制是一项系统工程,涉及国家经济、政治、军事、文化、社会等各个方面,但其中的关键问题是如何加强对政府预算行为的外部政治与法律控制。在这个问题上,我们不能再徘徊不前。
——要实现立法监督机构与政府的分立与制衡,预算的编制和审批、执行与监督职能要分开完成。
——要建立人大对政府征税和用税行为的控制权,而不是一个简单的监督权。控制权,概括地说包括决策权、约束权、监督权、检查权、问责权以及任免相关官员的权力。
——要确立财政预算共同治理的观念和原则,预算总额由人民代表大会即国家的立法监督机构确定,只有得到该机构的认可,才能得到变更和突破。
——要把比较成熟的税收法规、条例等上升为法律,经人大审议批准形成正式税法实施;一切预算外、制度外的财政活动都必须纳入人大的控制监督范围,不能有例外。
——要赋予人大及其常委会预算的修正权,因为这是现代议会制度的核心权力,这个权力不在,人大便是无权机构,会议的召开也无实际意义。当然,国家在法律上也要限制人大拥有不授约束的绝对权力。
——要在人大内部设立预决算审议专家咨询机构,协助人大预算工委和人大代表审查政府预算及其执行结果。专家的遴选应避开有“官方背景”的人。
——要建立完善的预算监督和责任追究机制,预算执行中玩忽职守者要允许媒体曝光,严重的要受到法律制裁。
——政府的财政税收活动要公开、透明,以通俗易懂的语言公示之,不能再搞“秘密财政”。遮蔽或修改公共信息,应与侵吞公共财产同罪。
打开预算“暗箱”,是法律赋予全国人大这个最高国家权力机构的职责。如今,中国《预算法》修改已列入全国人大常委会的工作日程,我们希望修改后的《预算法》在价值理念和法律精神上能够有所创新,并重新对预算进行制度设计,建立更加完善的预算实体和程序规范,以实现加强人大对预算的法律监督和责任控制。■
作者为天津财经大学财政学科首席教授