论文部分内容阅读
2012年，中央预算内投资安排4 026亿元，比上年增加200亿元，进一步向民生领域和民生工程倾斜。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，是党的性质和根本宗旨所决定的，同时也是政府部门的神圣职责。要把保障和改善民生作为政府工作的重要任务。好政策更要好落实，民生问题关乎千家万户的切身利益，民生工程的建设，容不得马虎，更来不得半点偷工减料，对民生资金的使用和流向，坚决不允许挪用或截留。中央安排的民生资金，饱含着党和政府对民生问题的关怀，更寄托着老百姓的期盼，显得很热、很烫，必须管理好使用好。民生问题无小事，群众利益大于天。民生投入，作为党和政府为民之善举，老百姓很关注，也很在意。只有我们各级各地党政部门要有对党和人民高度负责的政治责任感和如履薄冰的历史使命感，才能不辜负这“滚烫”的党心民心。审计作为公共财政的“卫士”，对加强民生资金审计，促进惠民政策的落实具有义不容辞的责任。笔者作为一线审计人员就当前挪用民生资金的主要表现形式及如何加强民生资金审计提出如下拙见，供广大审计人员参考。
一、挪用民生资金的主要表现形式
1.多头申报项目资金。
近几年我国对民生领域投入资金较多，涉及项目较广，一些基层单位采取多头申报项目资金方式，浑水摸鱼，套取项目资金。比如，某乡镇一条乡村公路申报项目资金涉及扶贫移民、苏区振兴、农业综合开发、公路桥梁等多项资金。由于资金是条块管理，上级检查只涉及所管理资金，因此每次检查很容易蒙骗过关。
2.虚构项目套取项目资金。
2012年党中央为了加大苏区振兴，中央财政转移支付资金向赣南苏区倾斜，用于农村土坯房改造和农村基础设施建设等，地方政府为了争取项目资金，普遍存在虚构项目的问题。经审计某县苏区振兴转移支付资金时发现，某乡镇申报项目5个，只部分地实施了一个项目，其他4个项目均未实施，经询问被审计单位负责人发现，由于申报项目实施不可行，只能以后用于其他项目建设。
3.回流项目资金。
所谓回流项目资金，就是把资金先从专账拨付到项目点上，然后以收捐款、赞助款及借款的方式将部分款项收回到经费账使用。2012年，笔者在专项资金审计中发现多个乡镇用此方式挪用专项资金问题，涉及违纪金额100多万元。
4.多项资金捆绑使用。
有的单位将上级下拨专项资金不设专账专户管理，也不设明细会计科目核算，所有资金捆绑在一起，鱼目混珠，难以分辨，达到挪用之目的。笔者曾在一个单位审计中发现，该单位会计将上级下拨所有专项资金列入“拨入经费”会计科目核算，支出也就通过“经费支出”科目列支，收支均无明细，造成糊涂账，增加了审计成本。
5.长期挂往来科目不结算。
也有的单位将上级拨入的专项资金挂“暂存款”会计核算，收付都通过“暂存款”会计科目，结余长期滚存，时间久了，不了了之。
6.直接挪用。
还有的单位干脆在专项资金中列支招待费、下乡补助等，美其名曰“资金管理费”。
二、如何加强民生资金审计
1.跟踪审计。
审计跟着资金走，实践证明是行之有效的一种审计方法，就账论账只能看到表面现象，难以看到实质，甚至还会被蒙蔽。审计人员只有全面了解项目资金性质和用途，查看项目资料，最后跟踪到项目实施现场，深入到农户调查，才能发现事实真相。笔者曾在一项目审计中，深入到项目点，发现路边有一片功德牌，功德牌内容信息与此次审计项目建设时间完全不符，从而可推断此次审计项目是虚构的。
2.全面审计，突出重点。
由于近几年中央财政加大了对地方的民生投入，涉及项目资金众多，被审计单位账面也较复杂，作为审计人员不能只查所涉及的项目资金，这样难以发现问题。审计人员应全面了解被审计单位的资金状况，做到有的放矢，从蛛丝马迹中找到问题。笔者在某乡镇财政审计中发现，其账面反映捐赠收入较多，通过一笔一笔查看，发现捐款人大多为包工头，而包工头又是项目建设承包人，从而发现该单位通过虚开工程建设发票支付工程承包人款项，然后以收捐款方式收回，挪用项目建设资金用于弥补单位经费。
3.开展绩效审计。
民生工程绩效审计，重点应从投资决策、资金使用和投资效益三个环节开展绩效审计。一是投资立项决策的审计与评价。一个工程项目实施的科学与否，首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施投资绩效审计，应注重对投资决策的科学、合理性作出独立评价。目前，我国投资领域普遍存在低水平重复建设，损失浪费，投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，关键在于投资决策缺乏科学性、合理性。针对项目决策中出现的问题，绩效审计着重审查投资立项决策程序是否规范、有效，审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性，审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。二是对投资建设资金拨付、使用和管理的真实性、合法性进行审计和评价。民生工程大多由政府直接投资，资金来源主要为财政性资金。目前由于管理部门和环节较多，在资金的拨付、管理、使用中存在许多问题，因此必须就其真实性、合法性作出审计评价，要重点评价投资建设资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题，投资建设资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题，以及政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。对项目概算执行情况进行审计，是否按概算规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题；有无弄虚作假、虚列建设成本问题。对工程结算和工程决算进行审计，检查建设单位是否及时办理工程决算，检查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。同时，审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金问题。审查项目的施工、设计、监理、采购等是否实行招投标制，是否按“公开、公正、公平”等原则进行，有无通过虚假招标、指定分包方式搞违法分包、层层转包，是否存在中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等问题。项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。检查监理单位资质的真实性和合法性，在工程监理过程中，有无编制工程建设监理规划，按工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则，并按建设监理细则进行建设监理。三是对投资效益的审计与评价。政府投资的公共工程是非经营性项目，不以营利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其绩效就不能只看其自身的经济效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。评价项目的投资效益，首先要确立评价投资效益优劣程度的审计标准。具体操作中，可把项目初步设计中的预期效益和同行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。实际工作中，审计目的不同决定了评价标准的不同，效益表现形式的不同决定了评价范围和内容的不同。具体到建设项目，可因建设项目的行业性质和审计目的进一步细化绩效评价指标。
（作者单位：南康市审计局）
一、挪用民生资金的主要表现形式
1.多头申报项目资金。
近几年我国对民生领域投入资金较多，涉及项目较广，一些基层单位采取多头申报项目资金方式，浑水摸鱼，套取项目资金。比如，某乡镇一条乡村公路申报项目资金涉及扶贫移民、苏区振兴、农业综合开发、公路桥梁等多项资金。由于资金是条块管理，上级检查只涉及所管理资金，因此每次检查很容易蒙骗过关。
2.虚构项目套取项目资金。
2012年党中央为了加大苏区振兴，中央财政转移支付资金向赣南苏区倾斜，用于农村土坯房改造和农村基础设施建设等，地方政府为了争取项目资金，普遍存在虚构项目的问题。经审计某县苏区振兴转移支付资金时发现，某乡镇申报项目5个，只部分地实施了一个项目，其他4个项目均未实施，经询问被审计单位负责人发现，由于申报项目实施不可行，只能以后用于其他项目建设。
3.回流项目资金。
所谓回流项目资金，就是把资金先从专账拨付到项目点上，然后以收捐款、赞助款及借款的方式将部分款项收回到经费账使用。2012年，笔者在专项资金审计中发现多个乡镇用此方式挪用专项资金问题，涉及违纪金额100多万元。
4.多项资金捆绑使用。
有的单位将上级下拨专项资金不设专账专户管理，也不设明细会计科目核算，所有资金捆绑在一起，鱼目混珠，难以分辨，达到挪用之目的。笔者曾在一个单位审计中发现，该单位会计将上级下拨所有专项资金列入“拨入经费”会计科目核算，支出也就通过“经费支出”科目列支，收支均无明细，造成糊涂账，增加了审计成本。
5.长期挂往来科目不结算。
也有的单位将上级拨入的专项资金挂“暂存款”会计核算，收付都通过“暂存款”会计科目，结余长期滚存，时间久了，不了了之。
6.直接挪用。
还有的单位干脆在专项资金中列支招待费、下乡补助等，美其名曰“资金管理费”。
二、如何加强民生资金审计
1.跟踪审计。
审计跟着资金走，实践证明是行之有效的一种审计方法，就账论账只能看到表面现象，难以看到实质，甚至还会被蒙蔽。审计人员只有全面了解项目资金性质和用途，查看项目资料，最后跟踪到项目实施现场，深入到农户调查，才能发现事实真相。笔者曾在一项目审计中，深入到项目点，发现路边有一片功德牌，功德牌内容信息与此次审计项目建设时间完全不符，从而可推断此次审计项目是虚构的。
2.全面审计，突出重点。
由于近几年中央财政加大了对地方的民生投入，涉及项目资金众多，被审计单位账面也较复杂，作为审计人员不能只查所涉及的项目资金，这样难以发现问题。审计人员应全面了解被审计单位的资金状况，做到有的放矢，从蛛丝马迹中找到问题。笔者在某乡镇财政审计中发现，其账面反映捐赠收入较多，通过一笔一笔查看，发现捐款人大多为包工头，而包工头又是项目建设承包人，从而发现该单位通过虚开工程建设发票支付工程承包人款项，然后以收捐款方式收回，挪用项目建设资金用于弥补单位经费。
3.开展绩效审计。
民生工程绩效审计，重点应从投资决策、资金使用和投资效益三个环节开展绩效审计。一是投资立项决策的审计与评价。一个工程项目实施的科学与否，首先取决于项目立项决策。一个决策失误的项目，再规范的项目管理也无济于事。因此，实施投资绩效审计，应注重对投资决策的科学、合理性作出独立评价。目前，我国投资领域普遍存在低水平重复建设，损失浪费，投资效益低下等问题。产生这些问题的原因是多方面的，关键在于投资决策缺乏科学性、合理性。针对项目决策中出现的问题，绩效审计着重审查投资立项决策程序是否规范、有效，审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性，审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。审查在投资决策形成的各个环节上是否建立了完善的决策责任制，是否使参与投资决策的每个主体都能承担起相应的责任和风险。二是对投资建设资金拨付、使用和管理的真实性、合法性进行审计和评价。民生工程大多由政府直接投资，资金来源主要为财政性资金。目前由于管理部门和环节较多，在资金的拨付、管理、使用中存在许多问题，因此必须就其真实性、合法性作出审计评价，要重点评价投资建设资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题，投资建设资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时影响项目建设进度及项目效益的发挥等问题，以及政府各职能部门对投资建设资金拨付、使用和管理等各个环节的监管是否到位、有效。对项目概算执行情况进行审计，是否按概算规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题；有无弄虚作假、虚列建设成本问题。对工程结算和工程决算进行审计，检查建设单位是否及时办理工程决算，检查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。同时，审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿还债务和资产的保值增值过程中是否实现了责、权、利的统一。对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假，挪用或抽逃资本金问题。审查项目的施工、设计、监理、采购等是否实行招投标制，是否按“公开、公正、公平”等原则进行，有无通过虚假招标、指定分包方式搞违法分包、层层转包，是否存在中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等问题。项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。检查监理单位资质的真实性和合法性，在工程监理过程中，有无编制工程建设监理规划，按工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则，并按建设监理细则进行建设监理。三是对投资效益的审计与评价。政府投资的公共工程是非经营性项目，不以营利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其绩效就不能只看其自身的经济效益，更应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民经济和社会事业持续、快速、健康发展的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。评价项目的投资效益，首先要确立评价投资效益优劣程度的审计标准。具体操作中，可把项目初步设计中的预期效益和同行业平均水平作为评价标准，通过实际效益与标准效益的对比分析，对项目的投资效益作出客观评价。实际工作中，审计目的不同决定了评价标准的不同，效益表现形式的不同决定了评价范围和内容的不同。具体到建设项目，可因建设项目的行业性质和审计目的进一步细化绩效评价指标。
（作者单位：南康市审计局）