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【摘要】 现代社会保障是由国家主导进行的重要经济社会制度安排，国家主导性是其本质特征。社会保障产生的根本原因在于熨平市场“失灵”可能导致的经济社会动荡，其存在和发展的根本动因在于市场机制运行的内在需要。因此，在国家主导构建社会保障体系时必须以促进市场效率为前提，着眼于保证和推动市场经济顺畅运行应是政府实施各项社会保障措施的基础性依据。即以此为研究视点，对目前政府在社会保障体系构建中应注意的问题进行探讨。
【关键词】 社会保障 国家主导性 市场效率
近年来，社会保障一直是社会经济生活中的热点问题。党的十七大提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，到2020年，实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标，对建立中国特色社会保障体系作出了全面部署；在刚刚结束的十七届二中全会制定的十二·五规划中，将解决收入分配不公问题作为重要任务，社会保障作为财富再分配的重要工具和实现途径，首当其冲成为十二·五期间经济社会制度建设的重中之重。现代社会保障从本质上讲是由国家主导的社会经济制度安排。在一个健全的社会保障体系中，当政府、市场和第三部门各司其职，并在一整套促使社会保障良性运行的制度规范中相互配合，互为补充时，才能取得最优的社会保障运行效率，实现社会保障制度目标。
一、正确理解社会保障国家主导性原则有效发挥政府职能
（一）坚持为维护市场经济运行秩序创造有利条件的原则
现代社会保障产生的根本原因在于为市场机制运行过程中随时可能遭遇生存及生活风险的劳动者提供基本保障，通过实施一系列具体风险保障措施确保市场机制顺畅运行。因此，作为国家重要的宏观经济制度和宏观经济政策工具，社会保障看似外生于市场体系之外，其产生及存在的理由实则内生于市场经济运行之中。当代西方主流经济学派将当今西方发达国家的经济运行模式归结为“混合经济”，尽管不同国家由于经济发展水平、社会组织管理方式及历史传统不同，“混合经济”中政府与市场发挥作用的程度与具体形式各有差别，但政府宏观经济制度设置及宏观经济调控实施都奉行不损害市场经济效率，充分发挥市场经济优势的原则，以使“混合经济”中政府与市场共同作用取得最优的经济运行效果。尽管改革开放30多年来，我国的市场体制构建取得了重大成效，市场经济运行秩序逐步形成，但目前，市场经济建设只能说取得了阶段性的胜利，市场经济完善还有待时日。现阶段国家强调进一步加强社会保障制度建设，实施社会保障措施，其目的和意义正是解决市场机制本身解决不了的问题，即对“市场失灵”进行必要的校正和弥补，而不是妨碍和损害市场运行的效率机制，因为市场经济运行的内在需要是社会保障存在和发展的基础。因此，国家主导下对社会保障制度的设计及安排都应着眼于市场经济发展的客观需要。
（二）社会保障政策实施应内化于经济运行过程并逐步取得成效
目前社会成员收入分配严重不公问题是多年来市场化改革中积累起来而市场自身无法有效解决的问题。对此，一方面社会保障作为重要的经济社会制度，在调节收入分配方面能够发挥重要作用；另一方面目前收入分配格局的形成经历了相当长的时间，在某种程度上是经济社会发展过程中必经的一个阶段，既在一定程度上反映了各种生产要素成长历程，又是各种利益群体博弈的结果，所以从根本上扭转目前收入分配不公的格局也需时日。政府运用社会保障对收入分配调节应该是结合市场经济运行和完善逐步发挥作用的过程。民盟中央主席蒋树声先生受中共中央委托就收入分配问题进行专题调研的结果显示，“扭转我国收入分配失衡需要10年”，初次分配、再分配和三次分配均需做重大改革和调整。社会保障政策措施实施并见成效，是与经济机制的良好运行状况和经济秩序的不断完善的大系统直接相关的。所以，社会保障的国家主导性决不能变异为单纯的政府行政命令，必须内化于经济运行过程并逐步发挥作用。
（三）社会保障项目设置应在推动经济增长方式转变中发挥作用
由于我国市场经济发展历史十分短暂，长期以来商品生产和商品交换很不发达，民间聚财的主要方式是储蓄，容易形成很强的储蓄偏好和习惯；传统计划经济体制被打破后，个人对未来的风险预期加大，加之没有较为完善的社会保障做支撑，更推高了社会整体储蓄倾向和边际储蓄率。改革开放以来，随着世界经济一体化趋势的加强，中国加速融入世界市场。但中国的经济增长严重依赖出口和外需，是一种典型的出口导向型的对外经济增长模式。一旦世界经济衰退或遭遇危机，即会给中国带来严重影响。2007年世界经济危机后，我国政府采取了诸如启动“民生工程”和加大社会保障投入等宏观调控措施，以期刺激消费拉动内需，推动经济可持续发展。通过具体的社会保障项目对社会成员现在及未来涉及养老、医疗、失业及子女教育诸多方面提供必要的保障，可极大地降低他们对未来风险的预期，提高其即期消费倾向，达到刺激消费拉动内需，增强消费及内需在推动经济增长中的作用。当社会保障项目实施同国家经济增长方式联系在一起，并对经济增长方式转变发挥积极作用时，社会保障项目设置的必要性和合理性便拥有了坚实的经济社会基础。因此，由国家主导的社会保障项目设置，必须反映经济社会现实需要并在助推经济增长和社会发展中起到积极作用。
二、为构建多层次社会保障体系进行制度性规范和观念重塑
（1）在公共财政预算中做出合理安排，对社会保险资金支付承担最后兜底责任；对社会救助、社会福利则通过转移支付确保资金到位并对项目实施进行严格的行政监督；采取切实措施将已确定为重点实施项目的基本养老、基本医疗、最低生活保障制度落到实处。
（2）借鉴国际经验，通过必要的制度设计及创新，鼓励和支持市场化运作的商业保险机构在社会保障中发挥积极作用。据了解，我国商业保险公司在应对灾害时发挥的作用极为有限，而全球范围内商业保险公司对灾害损失的补偿要占到整个灾害损失的35%以上，发达国家的这一指标甚至高达80%以上；对此，政府应制定譬如财政、税收及信贷等方面的优惠及扶持政策，发挥市场化运行的商业保险机构在抗灾救灾中的作用，完善灾害损失补偿模式，建立健全的风险分散机制，在全社会分散灾害所造成的风险损失。我国是一个多自然灾害的国家，近年来频频发生的种种自然灾害，既考验了我国的社会救助制度，也对完善灾害损失补偿模式，尽量分散灾害损失提出了迫切要求，政府理当在此有所作为。
（3）制定鼓励第三部门在社会保障中发挥积极作用的政策措施。由于历史及现实方面的种种原因，与西方发达国家相比，目前我国第三部门尚不发达，在社会保障中所起作用也十分有限。在多层次的社会保障体系中，第三部门是社会慈善事业的主要承办者，因而第三部门是构建我国多层社会保障体系不可或缺的力量。因此，政府同样应借鉴发达国家经验，制定相应措施鼓励第三部门发展，使第三部门真正成为组织社会慈善事业的中坚力量。
（4）加强社会保障领域的精神文明建设。政府在社会保障体系构建中除着眼于制度改革及创新外，还应考虑对社会保障制度运行有着重要影响的非制度因素进行重塑。我国是一个有着悠久历史的文明古国，有着独特的影响社会保障建设的非制度因素。因此，尽管国家对包括农村在内的社会养老保险制度的建设力度很大，但作为一个经济水平相对落后的人口大国，政府在加强养老保障社会化的同时，应充分肯定和宣传传统家庭养老的积极作用，让社会成员的养老方式在社会统一的制度化安排中，始终伴随家庭亲情的关怀。
【关键词】 社会保障 国家主导性 市场效率
近年来，社会保障一直是社会经济生活中的热点问题。党的十七大提出要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，到2020年，实现“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”的目标，对建立中国特色社会保障体系作出了全面部署；在刚刚结束的十七届二中全会制定的十二·五规划中，将解决收入分配不公问题作为重要任务，社会保障作为财富再分配的重要工具和实现途径，首当其冲成为十二·五期间经济社会制度建设的重中之重。现代社会保障从本质上讲是由国家主导的社会经济制度安排。在一个健全的社会保障体系中，当政府、市场和第三部门各司其职，并在一整套促使社会保障良性运行的制度规范中相互配合，互为补充时，才能取得最优的社会保障运行效率，实现社会保障制度目标。
一、正确理解社会保障国家主导性原则有效发挥政府职能
（一）坚持为维护市场经济运行秩序创造有利条件的原则
现代社会保障产生的根本原因在于为市场机制运行过程中随时可能遭遇生存及生活风险的劳动者提供基本保障，通过实施一系列具体风险保障措施确保市场机制顺畅运行。因此，作为国家重要的宏观经济制度和宏观经济政策工具，社会保障看似外生于市场体系之外，其产生及存在的理由实则内生于市场经济运行之中。当代西方主流经济学派将当今西方发达国家的经济运行模式归结为“混合经济”，尽管不同国家由于经济发展水平、社会组织管理方式及历史传统不同，“混合经济”中政府与市场发挥作用的程度与具体形式各有差别，但政府宏观经济制度设置及宏观经济调控实施都奉行不损害市场经济效率，充分发挥市场经济优势的原则，以使“混合经济”中政府与市场共同作用取得最优的经济运行效果。尽管改革开放30多年来，我国的市场体制构建取得了重大成效，市场经济运行秩序逐步形成，但目前，市场经济建设只能说取得了阶段性的胜利，市场经济完善还有待时日。现阶段国家强调进一步加强社会保障制度建设，实施社会保障措施，其目的和意义正是解决市场机制本身解决不了的问题，即对“市场失灵”进行必要的校正和弥补，而不是妨碍和损害市场运行的效率机制，因为市场经济运行的内在需要是社会保障存在和发展的基础。因此，国家主导下对社会保障制度的设计及安排都应着眼于市场经济发展的客观需要。
（二）社会保障政策实施应内化于经济运行过程并逐步取得成效
目前社会成员收入分配严重不公问题是多年来市场化改革中积累起来而市场自身无法有效解决的问题。对此，一方面社会保障作为重要的经济社会制度，在调节收入分配方面能够发挥重要作用；另一方面目前收入分配格局的形成经历了相当长的时间，在某种程度上是经济社会发展过程中必经的一个阶段，既在一定程度上反映了各种生产要素成长历程，又是各种利益群体博弈的结果，所以从根本上扭转目前收入分配不公的格局也需时日。政府运用社会保障对收入分配调节应该是结合市场经济运行和完善逐步发挥作用的过程。民盟中央主席蒋树声先生受中共中央委托就收入分配问题进行专题调研的结果显示，“扭转我国收入分配失衡需要10年”，初次分配、再分配和三次分配均需做重大改革和调整。社会保障政策措施实施并见成效，是与经济机制的良好运行状况和经济秩序的不断完善的大系统直接相关的。所以，社会保障的国家主导性决不能变异为单纯的政府行政命令，必须内化于经济运行过程并逐步发挥作用。
（三）社会保障项目设置应在推动经济增长方式转变中发挥作用
由于我国市场经济发展历史十分短暂，长期以来商品生产和商品交换很不发达，民间聚财的主要方式是储蓄，容易形成很强的储蓄偏好和习惯；传统计划经济体制被打破后，个人对未来的风险预期加大，加之没有较为完善的社会保障做支撑，更推高了社会整体储蓄倾向和边际储蓄率。改革开放以来，随着世界经济一体化趋势的加强，中国加速融入世界市场。但中国的经济增长严重依赖出口和外需，是一种典型的出口导向型的对外经济增长模式。一旦世界经济衰退或遭遇危机，即会给中国带来严重影响。2007年世界经济危机后，我国政府采取了诸如启动“民生工程”和加大社会保障投入等宏观调控措施，以期刺激消费拉动内需，推动经济可持续发展。通过具体的社会保障项目对社会成员现在及未来涉及养老、医疗、失业及子女教育诸多方面提供必要的保障，可极大地降低他们对未来风险的预期，提高其即期消费倾向，达到刺激消费拉动内需，增强消费及内需在推动经济增长中的作用。当社会保障项目实施同国家经济增长方式联系在一起，并对经济增长方式转变发挥积极作用时，社会保障项目设置的必要性和合理性便拥有了坚实的经济社会基础。因此，由国家主导的社会保障项目设置，必须反映经济社会现实需要并在助推经济增长和社会发展中起到积极作用。
二、为构建多层次社会保障体系进行制度性规范和观念重塑
（1）在公共财政预算中做出合理安排，对社会保险资金支付承担最后兜底责任；对社会救助、社会福利则通过转移支付确保资金到位并对项目实施进行严格的行政监督；采取切实措施将已确定为重点实施项目的基本养老、基本医疗、最低生活保障制度落到实处。
（2）借鉴国际经验，通过必要的制度设计及创新，鼓励和支持市场化运作的商业保险机构在社会保障中发挥积极作用。据了解，我国商业保险公司在应对灾害时发挥的作用极为有限，而全球范围内商业保险公司对灾害损失的补偿要占到整个灾害损失的35%以上，发达国家的这一指标甚至高达80%以上；对此，政府应制定譬如财政、税收及信贷等方面的优惠及扶持政策，发挥市场化运行的商业保险机构在抗灾救灾中的作用，完善灾害损失补偿模式，建立健全的风险分散机制，在全社会分散灾害所造成的风险损失。我国是一个多自然灾害的国家，近年来频频发生的种种自然灾害，既考验了我国的社会救助制度，也对完善灾害损失补偿模式，尽量分散灾害损失提出了迫切要求，政府理当在此有所作为。
（3）制定鼓励第三部门在社会保障中发挥积极作用的政策措施。由于历史及现实方面的种种原因，与西方发达国家相比，目前我国第三部门尚不发达，在社会保障中所起作用也十分有限。在多层次的社会保障体系中，第三部门是社会慈善事业的主要承办者，因而第三部门是构建我国多层社会保障体系不可或缺的力量。因此，政府同样应借鉴发达国家经验，制定相应措施鼓励第三部门发展，使第三部门真正成为组织社会慈善事业的中坚力量。
（4）加强社会保障领域的精神文明建设。政府在社会保障体系构建中除着眼于制度改革及创新外，还应考虑对社会保障制度运行有着重要影响的非制度因素进行重塑。我国是一个有着悠久历史的文明古国，有着独特的影响社会保障建设的非制度因素。因此，尽管国家对包括农村在内的社会养老保险制度的建设力度很大，但作为一个经济水平相对落后的人口大国，政府在加强养老保障社会化的同时，应充分肯定和宣传传统家庭养老的积极作用，让社会成员的养老方式在社会统一的制度化安排中，始终伴随家庭亲情的关怀。