论文部分内容阅读
【摘 要】四川在实施过程中，有经验也有教训，有一个观念转变和认识提高的过程。在此，我们将这些认识和体会提出来和大家共同探讨。
【关键词】农村饮水安全工程；权属；区别；注册；环节
【Abstract】In the implementation process of Sichuan， there are experiences and lessons， and there is a process of conceptual change and understanding. Here， we will put forward these understandings and experiences to discuss with you.
【Key words】Rural drinking water safety project；Ownership；Difference；Registration； link
新农村建设需要用科学发展观的理念来引领农业，运用参与式方法建立用水户协会对农村饮水安全工程进行管理，就是目前水利部倡导的饮水安全项目管理的一种有效办法。四川在实施过程中，有经验也有教训，有一个观念转变和认识提高的过程。在此，我们将这些认识和体会提出来和大家共同探讨。
1. 农村饮水安全工程的权属与用水户协会的关系
农村用水户协会的权属问题是我们在作项目首先碰到的最棘手的问题。实施项目区农村小型水利工程主体缺位，权属不清是水利工作的老大难问题，国家也没有相关法律文件来规范其运作。这几年各地抓水利工程管理不能说不扎实，但其收效甚微，管理工作仍然是我们水利工作的薄弱环节，就其原因是多方面的，其中权属问题是一个重要因素。过去兴建的很多小农水工程老化失修严重，甚至人为破坏，国家修建的渠道的条石，被少数农民偷去建房、修猪圈。工程出了那怕是一点小问题就找水利局，水利局又管不过来，最后是无人管理，小问题变成大问题。这主要因为农民认为这些工程不是农民自已的，而是国家的，是你水利部门的事，“事不关已，高高挂起”。如果工程的权属是农民自已的，其情况就大不一样，这在很多地方实践已证明了这一点。如在巴州炮台村的一个用水户发现有人在水表前开口偷水，就主动向协会反映情况，这就是群众对工程的拥有感和主人翁意识的体现。在权属问题上，我们也可退而求其次，仅将工程的使用权或管理权交给协会也可以，这比权属不明有了进步，但其责任心和拥有感不如所有权的转让。转让的操作程序可以由当的水行政主管部门作为国家出资人代表与农民用水户协会签定协议，并在有关部门备案。
2. 农村饮水安全用水户协会与灌区协会的区别
目前四川也建立了很多灌区用水户协会，那么这些协会与饮水安全用水户协会的区别，也要给当地农民讲清楚。WSDP和RWSSH项目对于较大的、技术性较强农村集中供水工程一般还是主张由专业队伍管理（如供水总站、专业委员会、供水公司等），所以农村供水协会比灌区协会一般来说规模较小，用水户较少，活动范围也没有灌区协会大，而灌区协会可以跨村，跨乡甚至跨县，而用水协会一般不跨乡；灌区协会的边界是以灌区水文为边界，用水协会是受益用户为边界；另外两者的用途也不同，灌区协会主要工作是农业灌溉和生产用水，每年有农忙季节性工作高峰期，而农村供水协会主要工作是群众的生活饮用水安全，工作也是持续性的没有闲忙之分。
3. 农村饮水工程用水户协会是否必须注册
用水户协是否注册也是我们在实施外资项目中一个争论不休的问题。原则上来说，农村供水用水户协会作为一个非政府组织（NGO），有条件的应该注册，这有利于行使独立法人权利，明正言顺的管理供水工程。但不是必須注册，这是由于用水户协会规模小，与外界商业横向往来不多的特点决定的。注册是手段而不是目的，项目区大部份的供水协会没有注册，但只要参与式方法扎实，通过村规民约，制订供水公约以及协会章程来规范协会运作，一样能使工程运行良好，从而达到我们成立协会的预期目的。目前正在四川和陕西两省实施的RWSSH项目，也没有硬性要求其农民协会（WASH）必须注册。四川省为了避免“协会”这个名字，好象与“注册”有某种必然联系，因此我们有些协会改称为“用水户合作组织”，“管水小组”，“井长”等等。另外，供水工程的效益有一段滞后时间，先可以暂缓注册，等协会壮大发展后再注册也可。
4. 农村饮水工程用水户协与村委会的关系
在实施中我们对农村饮水安全用水户协会与村委会的关系也作了界定。两者的关系可以是隶属关系也可是合作伙伴关系。如苍溪县的林旗村饮水工程是一个单村工程，供水协会设在村委会下面，协会在村委会指导下开展工作，而巴州的炮台村饮水工程就是独立于村委会外的供水协会。供水协会的边界是供水管网可达的受益户以及水源工程的保护范围，目前两个协会都运转良好。要强调的是，一定不要将协会与村委会对立起来，要合作供事，村委会的干部可以是协会领导小组成员也可不是，但都要群众说了算，要通过民主选举，即按协会章程有关选举条款办事。
5. 建立用水户协会要重视的几个环节
（1）一是要重视能力建设。成立用水协会的一个基本目标是当地人有能力认识和解决自己的问题，强调的是“自下而上”和赋权以及各个利益相关主体的参与，其思想核心在于强调发展的焦点应该是人的发展，只要人的发展和能力在发展过程中得到强化，发展才是可持续的。“三农工作”关键是农民，只有现代化的农民，才有现代化的农业，只有现代化的农业，才有现代化的农村。人的素质是最宝贵的因素。因此四川在建立用水户协会的同时，也特别强调了项目群众的能力建设和人的基本素质的提高，增强他们的“造血机能”完善，“送一条鱼，不如送一个钓鱼杆”，造血比输血更重要。目前农村大部分年青人都外出务工，留在家的大部分是“61.38.99部队”即儿童、妇女和老人，因此提高能力建设尤为重要。所以我们在建立农村饮水安全项目用水户协会时，也要使受益村民懂得为什么要搞饮水安全工程，安全饮水工程的意义，环境卫生知识，如何规划，如何建设，如何制定水价，如何收取水费，如维护工程，如何管理工程等等。民众只有参与了才会懂得，只懂得了才会珍惜，只有珍惜了工程才会可持续良性运行。 （2）二是重视部门和社区参与。我们要求要用“参与式”的方法建立用水户协会，参与式方法有个著名原则，叫作“三角法原则”即不同的视角，不同的对象，不同的工具。不同的视角就是说，我们在研究分析问题时要从多角度的视野来观察和思考问题。不同部门工作背景的人员，他们观察问题的视角是不同的。例如说，对农村供水工程，财政的同志关注项目的资金管理，有无挪用、挤占等违规情况；发改委的同志更关注工程的可行性，计划的落实情况等，妇联作为一个非政府组织（NGO）可能更关注于妇女的参与，她们在工程中发挥的作用等；卫生部门的同志更关注于水质的达标与否，村民用水健康行为等等。在这些参与当中，尤以受益社区群众的参与最为重要，他们的全过程参与直接关系到工程的可持续发展。多部门和社区参与，有多种好处，它可以从不同角度，不同的方法对工程进行支持和管理，对工程多角度综合分析评价，有利于我们的工程更加完善，有利于工程综合效益的发挥，有利于工程的良性运行。
（3）三是要重视弱势群体。 弱势群体，弱势群体是一个相对概念，它是针对强势群体而言的。一般来讲，对于城市人口来说，农村人口是弱势；对于男人来说，女人是弱势；对于大人来说，小孩是弱势；对于健康人来说，残疾人是弱势，对富人来说，穷人是弱视。在农村我们一般将“五保户”，残疾人，老人、妇女、小孩、贫困人口视为弱势群体。关注弱势群体体现着一个时代的良知，是社会进步的表现，只有倾听他们的呼声，才能體现真正的社会公平，才有真正安定团的结政治局面。一个真正公正的社会是所有人都受益的社会，在这种意义上，关心弱势群体也就是关心强者自身。
（4）四是要重视前期工作。参与式方法特别重视前期工作，参加过外资项目的同志都知道，外国专家对前期工作非常严格，周期长，内容多，如基线调查，社区动员，环境移民动迁，社会评价，等等。如我们第一个英国支助的农村供水项目前期工作花了三年，现在作的这个世行项目花了一年半。但前期工作完了后实施工期很快，一般几个月就完成，而后期的管理是可持续的，出现的问题也非常少。而国内的工程，虽然建设周期很快，一些工程甚至是“三边”工程，即边规划，边设计，边施工。但留下的后遗症很多。如大跃进和文革两个动乱时期修建的很多水库工程，在很短的时间内就建设完工，结果形成了一大批病险水库，到现在我们还在为那时的教训买单。
[文章编号]1619-2737（2018）05-12-726
【关键词】农村饮水安全工程；权属；区别；注册；环节
【Abstract】In the implementation process of Sichuan， there are experiences and lessons， and there is a process of conceptual change and understanding. Here， we will put forward these understandings and experiences to discuss with you.
【Key words】Rural drinking water safety project；Ownership；Difference；Registration； link
新农村建设需要用科学发展观的理念来引领农业，运用参与式方法建立用水户协会对农村饮水安全工程进行管理，就是目前水利部倡导的饮水安全项目管理的一种有效办法。四川在实施过程中，有经验也有教训，有一个观念转变和认识提高的过程。在此，我们将这些认识和体会提出来和大家共同探讨。
1. 农村饮水安全工程的权属与用水户协会的关系
农村用水户协会的权属问题是我们在作项目首先碰到的最棘手的问题。实施项目区农村小型水利工程主体缺位，权属不清是水利工作的老大难问题，国家也没有相关法律文件来规范其运作。这几年各地抓水利工程管理不能说不扎实，但其收效甚微，管理工作仍然是我们水利工作的薄弱环节，就其原因是多方面的，其中权属问题是一个重要因素。过去兴建的很多小农水工程老化失修严重，甚至人为破坏，国家修建的渠道的条石，被少数农民偷去建房、修猪圈。工程出了那怕是一点小问题就找水利局，水利局又管不过来，最后是无人管理，小问题变成大问题。这主要因为农民认为这些工程不是农民自已的，而是国家的，是你水利部门的事，“事不关已，高高挂起”。如果工程的权属是农民自已的，其情况就大不一样，这在很多地方实践已证明了这一点。如在巴州炮台村的一个用水户发现有人在水表前开口偷水，就主动向协会反映情况，这就是群众对工程的拥有感和主人翁意识的体现。在权属问题上，我们也可退而求其次，仅将工程的使用权或管理权交给协会也可以，这比权属不明有了进步，但其责任心和拥有感不如所有权的转让。转让的操作程序可以由当的水行政主管部门作为国家出资人代表与农民用水户协会签定协议，并在有关部门备案。
2. 农村饮水安全用水户协会与灌区协会的区别
目前四川也建立了很多灌区用水户协会，那么这些协会与饮水安全用水户协会的区别，也要给当地农民讲清楚。WSDP和RWSSH项目对于较大的、技术性较强农村集中供水工程一般还是主张由专业队伍管理（如供水总站、专业委员会、供水公司等），所以农村供水协会比灌区协会一般来说规模较小，用水户较少，活动范围也没有灌区协会大，而灌区协会可以跨村，跨乡甚至跨县，而用水协会一般不跨乡；灌区协会的边界是以灌区水文为边界，用水协会是受益用户为边界；另外两者的用途也不同，灌区协会主要工作是农业灌溉和生产用水，每年有农忙季节性工作高峰期，而农村供水协会主要工作是群众的生活饮用水安全，工作也是持续性的没有闲忙之分。
3. 农村饮水工程用水户协会是否必须注册
用水户协是否注册也是我们在实施外资项目中一个争论不休的问题。原则上来说，农村供水用水户协会作为一个非政府组织（NGO），有条件的应该注册，这有利于行使独立法人权利，明正言顺的管理供水工程。但不是必須注册，这是由于用水户协会规模小，与外界商业横向往来不多的特点决定的。注册是手段而不是目的，项目区大部份的供水协会没有注册，但只要参与式方法扎实，通过村规民约，制订供水公约以及协会章程来规范协会运作，一样能使工程运行良好，从而达到我们成立协会的预期目的。目前正在四川和陕西两省实施的RWSSH项目，也没有硬性要求其农民协会（WASH）必须注册。四川省为了避免“协会”这个名字，好象与“注册”有某种必然联系，因此我们有些协会改称为“用水户合作组织”，“管水小组”，“井长”等等。另外，供水工程的效益有一段滞后时间，先可以暂缓注册，等协会壮大发展后再注册也可。
4. 农村饮水工程用水户协与村委会的关系
在实施中我们对农村饮水安全用水户协会与村委会的关系也作了界定。两者的关系可以是隶属关系也可是合作伙伴关系。如苍溪县的林旗村饮水工程是一个单村工程，供水协会设在村委会下面，协会在村委会指导下开展工作，而巴州的炮台村饮水工程就是独立于村委会外的供水协会。供水协会的边界是供水管网可达的受益户以及水源工程的保护范围，目前两个协会都运转良好。要强调的是，一定不要将协会与村委会对立起来，要合作供事，村委会的干部可以是协会领导小组成员也可不是，但都要群众说了算，要通过民主选举，即按协会章程有关选举条款办事。
5. 建立用水户协会要重视的几个环节
（1）一是要重视能力建设。成立用水协会的一个基本目标是当地人有能力认识和解决自己的问题，强调的是“自下而上”和赋权以及各个利益相关主体的参与，其思想核心在于强调发展的焦点应该是人的发展，只要人的发展和能力在发展过程中得到强化，发展才是可持续的。“三农工作”关键是农民，只有现代化的农民，才有现代化的农业，只有现代化的农业，才有现代化的农村。人的素质是最宝贵的因素。因此四川在建立用水户协会的同时，也特别强调了项目群众的能力建设和人的基本素质的提高，增强他们的“造血机能”完善，“送一条鱼，不如送一个钓鱼杆”，造血比输血更重要。目前农村大部分年青人都外出务工，留在家的大部分是“61.38.99部队”即儿童、妇女和老人，因此提高能力建设尤为重要。所以我们在建立农村饮水安全项目用水户协会时，也要使受益村民懂得为什么要搞饮水安全工程，安全饮水工程的意义，环境卫生知识，如何规划，如何建设，如何制定水价，如何收取水费，如维护工程，如何管理工程等等。民众只有参与了才会懂得，只懂得了才会珍惜，只有珍惜了工程才会可持续良性运行。 （2）二是重视部门和社区参与。我们要求要用“参与式”的方法建立用水户协会，参与式方法有个著名原则，叫作“三角法原则”即不同的视角，不同的对象，不同的工具。不同的视角就是说，我们在研究分析问题时要从多角度的视野来观察和思考问题。不同部门工作背景的人员，他们观察问题的视角是不同的。例如说，对农村供水工程，财政的同志关注项目的资金管理，有无挪用、挤占等违规情况；发改委的同志更关注工程的可行性，计划的落实情况等，妇联作为一个非政府组织（NGO）可能更关注于妇女的参与，她们在工程中发挥的作用等；卫生部门的同志更关注于水质的达标与否，村民用水健康行为等等。在这些参与当中，尤以受益社区群众的参与最为重要，他们的全过程参与直接关系到工程的可持续发展。多部门和社区参与，有多种好处，它可以从不同角度，不同的方法对工程进行支持和管理，对工程多角度综合分析评价，有利于我们的工程更加完善，有利于工程综合效益的发挥，有利于工程的良性运行。
（3）三是要重视弱势群体。 弱势群体，弱势群体是一个相对概念，它是针对强势群体而言的。一般来讲，对于城市人口来说，农村人口是弱势；对于男人来说，女人是弱势；对于大人来说，小孩是弱势；对于健康人来说，残疾人是弱势，对富人来说，穷人是弱视。在农村我们一般将“五保户”，残疾人，老人、妇女、小孩、贫困人口视为弱势群体。关注弱势群体体现着一个时代的良知，是社会进步的表现，只有倾听他们的呼声，才能體现真正的社会公平，才有真正安定团的结政治局面。一个真正公正的社会是所有人都受益的社会，在这种意义上，关心弱势群体也就是关心强者自身。
（4）四是要重视前期工作。参与式方法特别重视前期工作，参加过外资项目的同志都知道，外国专家对前期工作非常严格，周期长，内容多，如基线调查，社区动员，环境移民动迁，社会评价，等等。如我们第一个英国支助的农村供水项目前期工作花了三年，现在作的这个世行项目花了一年半。但前期工作完了后实施工期很快，一般几个月就完成，而后期的管理是可持续的，出现的问题也非常少。而国内的工程，虽然建设周期很快，一些工程甚至是“三边”工程，即边规划，边设计，边施工。但留下的后遗症很多。如大跃进和文革两个动乱时期修建的很多水库工程，在很短的时间内就建设完工，结果形成了一大批病险水库，到现在我们还在为那时的教训买单。
[文章编号]1619-2737（2018）05-12-726