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[摘要]加快发展农村学前教育对于缩小城乡学前教育差距，推动教育公平具有重要意义。黑龙江省当前农村学前教育发展现状很不容乐观，广大农村地区公办学前教育力量薄弱，学前教育经费严重不足，农村幼儿入园率偏低，农村幼儿教师素质较差。作为国家“中西部农村学前教育推进工程”试点省份之一，为改变这一落后局面，黑龙江省政府在强化政府职责，加大财政投入，推进基础建设，建立健全办园体制和运行机制，加大师资建设与保教质量指导力度等方面，出台了一系列政策措施与规划，为农村学前教育推进工程的顺利实施提供了关键前提和重要保障。
[关键词]农村学前教育；教育政策规划；教育公平
加快发展农村学前教育，对于缩小城乡学前教育发展差距，推动教育公平，促进社会主义和谐社会建设具有重要意义。2010年8月，教育部、国家发改委提出实施“中西部农村学前教育推进工程试点项目”，并在全国中西部地区确定了10个试点省，黑龙江省即是其中之一。遵照教育部提出的试点县(市)选择原则与要求，结合黑龙江省农村学前教育发展的实际情况，黑龙江省政府进一步确定了其所辖的7个县市(双城市、宁安市、密山市、泰来县、富裕县、桦川县、杜尔伯特蒙古族自治县)为中西部农村学前教育推进工程的具体试点县(市)。同时，黑龙江省政府依据教育部《关于中西部农村学前教育推进工程试点项目的指导意见》(以下简称《意见》)的主要精神，针对本省农村学前教育的具体情况，对如何推进农村学前教育试点项目、发展农村学前教育进行了全面、系统的规划和部署。
一、黑龙江省农村学前教育发展现状
黑龙江省是经济欠发达的中部边疆省份，也是农业大省。在全省各级各类教育中，学前教育是最薄弱的环节，广大农村更是全省学前教育发展的落后地区，主要表现在以下方面：
第一，广大农村地区公办学前教育力量薄弱，难以发挥示范辐射作用。黑龙江省各县(市)公办幼儿园数量少、规模小。多数县(市)仅有一所公办幼儿园，有的甚至没有公办幼儿园，仅有依托农村小学办的学前班，如杜尔伯特县、桦川县只有1所公办幼儿园；双城市全市所辖24个乡镇中，只有5个乡镇设有中心幼儿园，且办园条件极其简陋，不能起到公办园应有的示范与辐射作用。
第二，学前教育经费不足，制约农村学前教育发展。学前教育经费的大头是人员经费，由于农村幼儿园中公办幼儿教师极少，致使农村财政性学前教育经费严重不足。与此同时，乡镇中心幼儿园的基础设施建设滞后，卫生盥洗设施不达标；幼儿的玩教具、大型户外游戏器械及幼儿读物配置不够；还有部分乡镇中心幼儿园只能共用小学的教学楼、宿舍楼与活动场地，安全隐患突出。此外，现有的农村民办幼儿园绝大多数园舍陈旧，设施不完善，而且过于分散，教育行政部门监管难度很大，无法保证幼儿的人身安全和身心健康发展。
第三，农村幼儿入园率普遍偏低，严重影响了学前教育的普及。黑龙江省幼儿入园率本就低于全国平均水平(50.9％)，2009年全省学前三年毛入园率仅为43.4％，广大农村地区幼儿人园率更是低于全省平均水平。以密山市为例，全市乡镇中心幼儿园在园幼儿2155人，仅占该市农村适龄幼儿总数的31.7％，其所辖的集贤中心幼儿园和新村中心幼儿园都是在撤乡并镇后在原乡镇政府所在地办起来的公办幼儿园，由于与所并乡镇距离较远，致使近40％的农村幼儿没有机会接受学前教育。
第四，教师队伍素质偏低，保教水平亟待提高。黑龙江省农村幼儿教师通常都是非学前教育专业出身，师资专业化水平较低，同时公办教师编制问题始终没有得到解决，幼儿教师的待遇也普遍偏低，难以适应学前教育发展的需要。此外，由于乡镇中心园多为小学附设，无论在管理还是在教育教学上都不同程度地受制于小学，其教师也多数是小学教师转岗到幼儿园的，不懂幼儿教育专业知识，园本课程建设和园本教研都无从谈起。农村民办园的保教质量更是令人担忧，基本属于保姆看护式教育，普遍存在“小学化”倾向。
二、黑龙江省农村学前教育推进工程的政策规划
(一)明确各级各类政府部门职责，以确保农村学前教育推进项目的顺利实施
只有明确各级各类政府部门在加强农村学前教育基本建设过程中的职责，强化组织，科学实施和管理，才能确保国家专项资金发挥更大效益，为此黑龙江省政府明确提出在农村学前教育推进项目中构建“省级政府负责，地方分级管理，各部门分工协作”的职责分工体系。
首先，省级政府在教育部和国家发改委的指导下，对试点项目的实施负主要责任。这就要求省教育厅、省发改委等部门明确建设任务、落实配套政策和资金、选好项目幼儿园、制定收费标准、确定建设标准，并具体负责规划的实施、监管和组织协调工作，对各试点县(市)加强领导，为幼儿教育发展提供组织保障。其次，各试点县(市)政府依据事业发展规划和建设标准，编制好本县(市)的《农村学前教育基础建设规划》，负责项目幼儿园的建设和管理任务。这就要求各试点县(市)政府承担起工程建设、资金落实、施工保障、配套建设等方面的具体责任，按照试点规划，逐园落实办园体制、师资配备、运行经费，并加强对项目幼儿园的保教指导，落实安全管理责任。同时，为确俐顺利解决项目推进过程中出现的问题与困难，各县(市)还应建立县(市)农村学前教育推进工程试点项目联系会议制度，定期对工程资金使用、工程实施情况进行有效监督，确保工程资金专款专用与工程质量。
再次，各级教育行政部门拟定农村学前教育事业发展规划，承担对项目幼儿园的业务指导和科学管理工作，建立学前教育督导和评估制度。各级财政部门在教育经费中应统筹解决农村学前教育基础建设项目的经费，为学前教育发展提供资金保障。各级卫生部门应负责监督和指导新建或改扩建幼儿园卫生保健工作，负责对0-6岁儿童家长进行儿童卫生保健、营养、生长发育等方面的指导。各级建设部门在城镇规划中应会同教育部门合理确定项目幼儿园的布局和位置。各级劳动保障部门应统筹研究项目试点地区农村幼儿教师养老保险问题，以维护幼儿教师的合法权益。各级编制部门应会同教育部门、财政部门研究项目新增幼儿园教师编制的配备和管理，以稳定幼儿教师队伍。
(二)加大农村学前教育财政投入，增设地方配套资金，创新投入机制
教育部在《意见》中明确指出，农村学前教育推进工程以地方政府投入为主，中央予以适当补助。2010年，国家发改委安排了5亿元试点项目专项资金，根据试点省实施规划和各项政策措施的情况，对每个试点省予以补助。黑龙江省政府根据《意见》的精神，拟在中央专项资金投入的基础上，在教育费附加中解决项目所需的部分配套资金，以确保工程资金到位，并决定结合其2010年底出台的《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要》中关于农村学前教育推进项目的具体规定，再解决部分配套资金。与此同时，各个试点县(市)在中央和省项目资金投入的基础上，也将统筹管理，加大经费投入，在教育费附加中解决配套资金，用于农村学前教育推进工程的建设。如密山市政府明年将在增 加的教育经费预算及教育费附加中，拿出50％(预计500万元)的资金作为学前教育专项经费，以保证新建幼儿园建设经费和设施设备经费。泰来县政府在预算支出项目中，除单列幼儿教育经费外，还将确定一定份额的经费用于项目幼儿园添置大型设备、园舍修缮等。
在投人机制方面，黑龙江省政府以及各试点县(市)政府都拟广开筹资渠道，建立政府投入为主、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，以积极筹措与安排项目实施所需的配套资金。如泰来县、桦川县政府坚持政府拨款、举办者筹措、幼儿家长缴费、社会捐助和幼儿园自筹等多种渠道解决学前教育投入问题；双城市为确保项目资金投入，决定在上级财政全额负担园舍主体建筑建设费用的基础上，由市乡两级政府尽全力弥补项目后期附属工程及配套设施建设资金可能出现的缺口。除此之外，各试点县(市)政府还将制定《幼儿园建设审批手续绿色通道制度》，在幼儿园建设中无偿划拨土地，并简化手续，减免一切土地征用、行政事业性收费等费用。如宁安县政府优先安排落实幼儿园建设所需土地，协调发改、财政、规划、建设、国土、环保等部门及乡镇政府简化手续，减免政策性收费、服务性收费等约150万元。各试点县(市)还将出台《贫困幼儿资助管理办法》，建立和完善学前教育资助政策，以确保留守儿童和农村低收入家庭幼儿接受学前教育，推进学前教育公平。
(三)支持新建和改扩建乡、村两级幼儿园，提高学前教育的普及率
教育部在《意见》中指出以乡镇为单位统筹规划幼儿园建设时，一应优先利用中小学闲置校舍改扩建幼儿园，提高现有教育资源的利用效率；二可以根据需要新建、改扩建乡镇中心幼儿园、大村幼儿园和小村联办幼儿园。
黑龙江省政府根据这一基本精神，决定重点支持建设乡镇中心幼儿园，发挥其辐射指导作用，同时支持人口较多的行政村建设幼儿园，人口较少的村联办幼儿园，以此扩大农村学前教育资源，基本满足农村适龄幼儿入园需求，提高农村学前教育普及率。2011年，全省预计将完成试点项目32项，建设面积42503平方米，新增配套设施5673件，合计331万元，拟增加在园幼儿4880名。根据2010年底出台的《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要》要求，“十二五”期间，全省将改扩建和新建1000所农村公办幼儿园，重点发展县实验幼儿园和乡镇公办中心幼儿园，同时充分利用中小学富余校舍和社会资源，改建一批村级幼儿园，争取到2013年，每个乡镇至少建设一所公办中心幼儿园，每个人口较为集中的行政村办好一所村级幼儿园。述农村学前教育推进工程项目的实施，必将对全省完成这一“十二五”教育发展规划任务作出积极的贡献。
根据省政府相关文件精神，各试点县(市)在其《农村学前教育基础建设规划》中都制定了本地区改扩建和新建幼儿园的具体措施，并对适龄儿童入园率做了具体的核算，以提高本地学前教育普及率。如杜尔伯特县拟于2011年新建、改扩建5所公办幼儿园，以新容纳适龄幼儿910人；2012年，新建公办幼儿园9所，可新容纳适龄幼儿2010人；2013年，新改扩建村级幼儿园23所，以新增2070名幼儿入园。这样到2013年底，该县学前三年入园率可达到73％。桦川县结合本县的实际情况，将在5年内建14所中心幼儿园，到2015年时，以确保公办幼儿园占幼儿园总数的40％以上，公办幼儿园在园幼儿占在园幼儿总数的65％P2 t-，实现学前一年毛入园率90％以上的目标，从而基本普及学前一年教育。双城市自2011年起，将利用三年时间新建或改扩建24个乡镇中心幼儿园，这样到2013年时，乡镇公办中心幼儿园建园率将达到100％，同时每个乡镇保留3—5所办学规模较大的民办幼儿园，以充分满足农村幼儿的入园需求，保证2013年全市农村学前三年幼儿入园率达到80％，学前一年幼儿入园率达到100％。
(四)积极探索农村学前教育办园体制，建立健全项目幼儿园的运行机制
教育部在《意见》中指出应通过“中西部农村学前教育推进工程试点项目”探索农村学前教育的发展机制，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。黑龙江省政府依据这一指示，进一步明确了项目幼儿园的办园体制和运行经费保障办法，以确保幼儿园建成后能够得到充分利用，从而为全面实施中西部农村学前教育推进工程积累经验。
首先，黑龙江省政府确定了坚持政府主导，鼓励城乡社区、企事业单位、公民个人以多种形式举办学前教育机构，探索多种办园模式，形成多元化办园格局的工作思路。为此，省政府要求每个试点县(市)选择一所幼儿园作为开展管办分离、委托办学试点，即由试点县(市)政府委托具有办园资质的社会团体、社会机构或个人办园，参照公办幼儿园收费管理，从而实现政府直接办学、管办分离、委托办学、租赁办学、购买服务等多种办法并举，同时鼓励、引导民办幼儿园提供普惠性服务，促进公办、民办协调发展，努力实现公办、民办一体规划。
其次，在项目幼儿园的运行机制方面，黑龙江省政府要求试点县(市)在项目幼儿园投入使用后，按照“财政保工资、保安全，收费保运转”的原则，科学核算办园成本，制定幼儿园生均财政拨款标准和生均公用经费标准，确定幼儿园收费标准，建立合理的成本分担机制，从而确保学前教育的公益性。具体来讲，项目幼儿园运行的保障机制由三部分组成：一是保证一部分，即县(市)财政单独列出学前教育经费预算，确保公办幼儿园教师工资、取暖所需重大项目支出；二是收取一部分，即依据国家、省、市相关标准，合理确定收费标准，建立合理的成本分担机制，向家长收取一部分费用；三是补充一部分，即在上述运转资金依旧不足的情况下，由县政府予以补助，确保建成一所运转一所。如富裕县政府预计项目幼儿园投入使用后，为确保幼儿园正常运转，还需要县政府按照年生均财政拨款305元、年生均公用经费657元的标准继续投入，同时幼儿园按照市级一类园收费标准向家长收取一定的保教费用。
(五)建立健全师资保障机制，提高教师专业水平，改善教师待遇
黑龙江省教育厅指出，推动农村学前教育事业发展是一项系统工程，在进行基础设施建设的同时，试点县(市)政府还应落实相关配套政策，其中重点之一就是要制定幼儿园教师配备办法，为项目幼儿园配备合格的园长和教师，同时加强幼儿园园长和教师培训，以稳定幼儿教师队伍，不断提高幼儿教师专业素质。
第一，在师资保障机制方面，在建立幼儿教师资格准人制度的基础上，主要通过以下三种形式为项目幼儿园配齐幼儿教师：一是依据幼儿教师专业标准，在师范学校幼教专业毕业生中招聘专任教师；二是在义务教育阶段教师队伍中抽调部分具有幼儿教师资质的教师，充实到幼儿教师队伍中；三是在义务教育阶段教师资源整合中选出一批年富力强的教师，进行幼儿教育专业培训，合格后充实到幼儿教师队伍中。
第二，在提高教师专业水平方面，各试点县(市)政府应将幼儿教师培训纳入全县中小学教师继续教育规划中，有计划地组织、引导幼儿教师通过脱产、函授、远程教育等多种形式，参加学历进修， 提高学历层次和专业素质。如泰来县决定由教育局和进修学校牵头，对全县幼儿园园长每年培训一次，以提高园长的整体素质和管理水平；每两年对所有幼儿教师培训一次，以逐步提高幼儿教师的保教水平。
第三，在提高教师待遇方面，各试点县(市)应积极落实幼儿教师的待遇，保障幼儿教师的合法权益，应继续执行“三个保证”的政策，即保证按时、足额发放在编教师工资；保证分流到幼儿园的教师原有编制不变，同等条件下职称评定优先；保证在编幼儿教师享受养老保险、医疗保险和住房公积金等待遇。如泰来县政府拟将公办幼儿园收费的10％用于教师培训、奖励及生活补贴。在职称评定方面，幼儿教师的职称和资格类别评定完全与中小学教师享受同等待遇，幼儿教师评优晋级应占基础教育教师一定比例，并按幼儿教师比例单独划分名额。
第四，在解决教师编制方面，各试点县(市)政府应在保证义务教育阶段正常发展的前提下，缩减义务教育阶段超编教职工，出台优惠政策，分流富余人员到幼儿园做服务工作或提前退休退养，在保留原有编制基数的基础上，用空出的编制逐年公选幼师专业毕业生，补充学前教育师资。如宁安县在人事制度改革中专门留出部分编制，分配到幼儿园，同时在每年录用大中专毕业生时拿出一定的名额，录用学前教育专业优秀毕业生。
(六)完善保教指导机制，提高学前教育教学质量
尊重幼儿成长规律，加强对项目幼儿园学前教育保教方法的指导，切实防止“小学化”倾向，提高学前教育质量是农村学前教育推进项目的重要任务之一。为此，黑龙江省政府提出为确保试点项目幼儿园投入使用后的保教质量，在进行农村学前教育基础建设的同时，应按照《幼儿园工作规程》和《幼儿园教育指导纲要(试行)》的要求，加强对项目幼儿园教育教学工作的指导和监督，推进农村学前教育课程改革，逐步消除其小学化倾向。各试点县(市)还应创新服务形式，依托县、乡镇中心幼儿园，承担本县和乡镇各类幼儿园的业务指导、社区早期教育宣传、家庭教育巡回指导等方面的工作。
首先，应将县中心幼儿园建成全县学前教育培训、交流、研讨、指导中心，以辐射、带动、引领全县幼儿园，尤其是新建、改建和扩建的乡镇中心项目幼儿园共同发展，为此可要求在县中心幼儿园定期召开园际研讨会，讨论保教问题；县中心幼儿园教师应定期深入乡镇中心幼儿园指导，开展下乡支教活动。与此同时，应将各乡镇中心幼儿园建成本乡镇区域内学前教育培训、交流、研讨、指导中心。对区域内所有幼儿园发挥指导、示范作用，带领当地幼儿园开展好园本培训、园本教研工作；应在村级试点幼儿园实行邻村分片研讨，互相沟通，共同研究，逐步形成县带乡、乡带村、村村联合的学前教育三级教研网络，促进全县幼儿园教育质量的整体提高。
其次，各试点幼儿园应遵循教育规律，改变以往保守的办学方式，积极推进幼儿园与家庭合作，把幼儿园教育与家庭教育紧密结合起来，积极探索0—6岁托幼一体化的婴幼儿早期教育。为此，乡镇中心幼儿园应进行学前教育托幼结合试验，招收托班，开设亲子课程，定期为辖区内0—3岁幼儿家长提供早期教育信息，全面提升区域内保教水平。
三、黑龙江省农村学前教育推进工程政策规划的启示
(一)明确并强化政府职责是推动农村学前教育发展的关键前提
政府明确学前教育发展思路和原则，是促进学前教育事业发展的前提和基础，对发展学前教育具有导向性和决定性的作用。在农村学前教育推进工程中，黑龙江省政府充分认识到了政府只有确立自身在促进学前教育事业发展中所肩负的主导职责，才能保证学前教育事业的稳步前进。因此，黑龙江省政府首先提出在农村学前教育推进项目中，应明确各级各类政府部门的职责，同时对省、县(市)、乡政府以及教育、卫生、财政等部门在推进工程中所应履行的职责进行了具体的规定和部署。这一政策举措使各级各类政府部门进一步明确了各自在农村学前教育推进项目实施过程中具体应分担的工作和应承担的职责，既便于省政府对项目的科学组织和管理，又便于各个部门之间密切配合，协调一致，共同努力，从而为农村学前教育推进工程的顺利实施提供了关键的组织保障。
(二)加大财政投入是推动农村学前教育发展的基本条件
黑龙江省政府提出，在中央专项资金投入的基础上，在教育费附加中解决农村学前教育推进工程所需的配套资金，同时要求各试点县(市)建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，积极筹措与安排项目实施所需配套资金。这一政策举措为农村学前教育推进工程的顺利实施提供了经济和物质保障。从省级政府和各试点县(市)关于投入配套资金和新建、改扩建幼儿园的具体实施规划来看，项目顺利实施后全省农村学前教育必将呈现一个崭新的局面，新增在园幼儿人数将明显提高，从而为推进农村学前教育的普及，促进城乡学前教育均衡发展，实现教育起点公平创造最基本的条件。
(三)建立健全办园体制和运行机制是推动农村学前教育发展的重要途径
为保证项目幼儿园建成之后的正常运转，黑龙江省政府确定了政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，这既有利于突出政府在学前教育发展中的主导地位和作用，又有助于政府积极扶持提供普惠性服务的民办幼儿园健康发展。同时，省政府还按照“财政保工资、保安全，收费保运转”的原则，确定项目幼儿园收费标准，建立合理的成本分担机制。这一方面保证了政府对学前教育的宏观调控，确保有限经费投入到最需要、最可能取得实效的地方；另一方面也调动了地方政府争取资金发展学前教育的积极性，促进了试点幼儿园管理的灵活性和自主性，从而有力地保障了农村学前教育的稳步和持续发展。
(四)重视师资队伍建设与保教指导是推动农村学前教育发展的必要保障
农村学前教育质量整体不高的关键因素是农村幼儿教师的专业化水平偏低、待遇差、地位低且不稳定。黑龙江省政府充分认识到教师素质的优劣直接关系到学前教育的质量以及学前教育事业的可持续发展，因此在推进农村学前教育基础设施建设的同时，要求各试点县(市)政府制定幼儿园教师配备办法，加强幼儿园园长和教师培训，提高幼儿教师专业素质，改善幼儿教师待遇，推动农村学前教育课程改革，逐步消除其小学化倾向。这些政策举措将有效地保障和促进农村学前教育质量的提升，为试点幼儿园建设和配备一支稳定和高水平的幼儿教师队伍，从而实现有质量保证的农村学前教育普及。
参考文献：
[1]教育部公布一批加快学前教育发展试点地区
[2]发展学前教育，黑龙江省年内建设450所公办幼儿园
[3]关于编报学前教育三年行动计划的通知，黑教联[2011]3号
[关键词]农村学前教育；教育政策规划；教育公平
加快发展农村学前教育，对于缩小城乡学前教育发展差距，推动教育公平，促进社会主义和谐社会建设具有重要意义。2010年8月，教育部、国家发改委提出实施“中西部农村学前教育推进工程试点项目”，并在全国中西部地区确定了10个试点省，黑龙江省即是其中之一。遵照教育部提出的试点县(市)选择原则与要求，结合黑龙江省农村学前教育发展的实际情况，黑龙江省政府进一步确定了其所辖的7个县市(双城市、宁安市、密山市、泰来县、富裕县、桦川县、杜尔伯特蒙古族自治县)为中西部农村学前教育推进工程的具体试点县(市)。同时，黑龙江省政府依据教育部《关于中西部农村学前教育推进工程试点项目的指导意见》(以下简称《意见》)的主要精神，针对本省农村学前教育的具体情况，对如何推进农村学前教育试点项目、发展农村学前教育进行了全面、系统的规划和部署。
一、黑龙江省农村学前教育发展现状
黑龙江省是经济欠发达的中部边疆省份，也是农业大省。在全省各级各类教育中，学前教育是最薄弱的环节，广大农村更是全省学前教育发展的落后地区，主要表现在以下方面：
第一，广大农村地区公办学前教育力量薄弱，难以发挥示范辐射作用。黑龙江省各县(市)公办幼儿园数量少、规模小。多数县(市)仅有一所公办幼儿园，有的甚至没有公办幼儿园，仅有依托农村小学办的学前班，如杜尔伯特县、桦川县只有1所公办幼儿园；双城市全市所辖24个乡镇中，只有5个乡镇设有中心幼儿园，且办园条件极其简陋，不能起到公办园应有的示范与辐射作用。
第二，学前教育经费不足，制约农村学前教育发展。学前教育经费的大头是人员经费，由于农村幼儿园中公办幼儿教师极少，致使农村财政性学前教育经费严重不足。与此同时，乡镇中心幼儿园的基础设施建设滞后，卫生盥洗设施不达标；幼儿的玩教具、大型户外游戏器械及幼儿读物配置不够；还有部分乡镇中心幼儿园只能共用小学的教学楼、宿舍楼与活动场地，安全隐患突出。此外，现有的农村民办幼儿园绝大多数园舍陈旧，设施不完善，而且过于分散，教育行政部门监管难度很大，无法保证幼儿的人身安全和身心健康发展。
第三，农村幼儿入园率普遍偏低，严重影响了学前教育的普及。黑龙江省幼儿入园率本就低于全国平均水平(50.9％)，2009年全省学前三年毛入园率仅为43.4％，广大农村地区幼儿人园率更是低于全省平均水平。以密山市为例，全市乡镇中心幼儿园在园幼儿2155人，仅占该市农村适龄幼儿总数的31.7％，其所辖的集贤中心幼儿园和新村中心幼儿园都是在撤乡并镇后在原乡镇政府所在地办起来的公办幼儿园，由于与所并乡镇距离较远，致使近40％的农村幼儿没有机会接受学前教育。
第四，教师队伍素质偏低，保教水平亟待提高。黑龙江省农村幼儿教师通常都是非学前教育专业出身，师资专业化水平较低，同时公办教师编制问题始终没有得到解决，幼儿教师的待遇也普遍偏低，难以适应学前教育发展的需要。此外，由于乡镇中心园多为小学附设，无论在管理还是在教育教学上都不同程度地受制于小学，其教师也多数是小学教师转岗到幼儿园的，不懂幼儿教育专业知识，园本课程建设和园本教研都无从谈起。农村民办园的保教质量更是令人担忧，基本属于保姆看护式教育，普遍存在“小学化”倾向。
二、黑龙江省农村学前教育推进工程的政策规划
(一)明确各级各类政府部门职责，以确保农村学前教育推进项目的顺利实施
只有明确各级各类政府部门在加强农村学前教育基本建设过程中的职责，强化组织，科学实施和管理，才能确保国家专项资金发挥更大效益，为此黑龙江省政府明确提出在农村学前教育推进项目中构建“省级政府负责，地方分级管理，各部门分工协作”的职责分工体系。
首先，省级政府在教育部和国家发改委的指导下，对试点项目的实施负主要责任。这就要求省教育厅、省发改委等部门明确建设任务、落实配套政策和资金、选好项目幼儿园、制定收费标准、确定建设标准，并具体负责规划的实施、监管和组织协调工作，对各试点县(市)加强领导，为幼儿教育发展提供组织保障。其次，各试点县(市)政府依据事业发展规划和建设标准，编制好本县(市)的《农村学前教育基础建设规划》，负责项目幼儿园的建设和管理任务。这就要求各试点县(市)政府承担起工程建设、资金落实、施工保障、配套建设等方面的具体责任，按照试点规划，逐园落实办园体制、师资配备、运行经费，并加强对项目幼儿园的保教指导，落实安全管理责任。同时，为确俐顺利解决项目推进过程中出现的问题与困难，各县(市)还应建立县(市)农村学前教育推进工程试点项目联系会议制度，定期对工程资金使用、工程实施情况进行有效监督，确保工程资金专款专用与工程质量。
再次，各级教育行政部门拟定农村学前教育事业发展规划，承担对项目幼儿园的业务指导和科学管理工作，建立学前教育督导和评估制度。各级财政部门在教育经费中应统筹解决农村学前教育基础建设项目的经费，为学前教育发展提供资金保障。各级卫生部门应负责监督和指导新建或改扩建幼儿园卫生保健工作，负责对0-6岁儿童家长进行儿童卫生保健、营养、生长发育等方面的指导。各级建设部门在城镇规划中应会同教育部门合理确定项目幼儿园的布局和位置。各级劳动保障部门应统筹研究项目试点地区农村幼儿教师养老保险问题，以维护幼儿教师的合法权益。各级编制部门应会同教育部门、财政部门研究项目新增幼儿园教师编制的配备和管理，以稳定幼儿教师队伍。
(二)加大农村学前教育财政投入，增设地方配套资金，创新投入机制
教育部在《意见》中明确指出，农村学前教育推进工程以地方政府投入为主，中央予以适当补助。2010年，国家发改委安排了5亿元试点项目专项资金，根据试点省实施规划和各项政策措施的情况，对每个试点省予以补助。黑龙江省政府根据《意见》的精神，拟在中央专项资金投入的基础上，在教育费附加中解决项目所需的部分配套资金，以确保工程资金到位，并决定结合其2010年底出台的《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要》中关于农村学前教育推进项目的具体规定，再解决部分配套资金。与此同时，各个试点县(市)在中央和省项目资金投入的基础上，也将统筹管理，加大经费投入，在教育费附加中解决配套资金，用于农村学前教育推进工程的建设。如密山市政府明年将在增 加的教育经费预算及教育费附加中，拿出50％(预计500万元)的资金作为学前教育专项经费，以保证新建幼儿园建设经费和设施设备经费。泰来县政府在预算支出项目中，除单列幼儿教育经费外，还将确定一定份额的经费用于项目幼儿园添置大型设备、园舍修缮等。
在投人机制方面，黑龙江省政府以及各试点县(市)政府都拟广开筹资渠道，建立政府投入为主、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，以积极筹措与安排项目实施所需的配套资金。如泰来县、桦川县政府坚持政府拨款、举办者筹措、幼儿家长缴费、社会捐助和幼儿园自筹等多种渠道解决学前教育投入问题；双城市为确保项目资金投入，决定在上级财政全额负担园舍主体建筑建设费用的基础上，由市乡两级政府尽全力弥补项目后期附属工程及配套设施建设资金可能出现的缺口。除此之外，各试点县(市)政府还将制定《幼儿园建设审批手续绿色通道制度》，在幼儿园建设中无偿划拨土地，并简化手续，减免一切土地征用、行政事业性收费等费用。如宁安县政府优先安排落实幼儿园建设所需土地，协调发改、财政、规划、建设、国土、环保等部门及乡镇政府简化手续，减免政策性收费、服务性收费等约150万元。各试点县(市)还将出台《贫困幼儿资助管理办法》，建立和完善学前教育资助政策，以确保留守儿童和农村低收入家庭幼儿接受学前教育，推进学前教育公平。
(三)支持新建和改扩建乡、村两级幼儿园，提高学前教育的普及率
教育部在《意见》中指出以乡镇为单位统筹规划幼儿园建设时，一应优先利用中小学闲置校舍改扩建幼儿园，提高现有教育资源的利用效率；二可以根据需要新建、改扩建乡镇中心幼儿园、大村幼儿园和小村联办幼儿园。
黑龙江省政府根据这一基本精神，决定重点支持建设乡镇中心幼儿园，发挥其辐射指导作用，同时支持人口较多的行政村建设幼儿园，人口较少的村联办幼儿园，以此扩大农村学前教育资源，基本满足农村适龄幼儿入园需求，提高农村学前教育普及率。2011年，全省预计将完成试点项目32项，建设面积42503平方米，新增配套设施5673件，合计331万元，拟增加在园幼儿4880名。根据2010年底出台的《黑龙江省中长期教育改革和发展规划纲要》要求，“十二五”期间，全省将改扩建和新建1000所农村公办幼儿园，重点发展县实验幼儿园和乡镇公办中心幼儿园，同时充分利用中小学富余校舍和社会资源，改建一批村级幼儿园，争取到2013年，每个乡镇至少建设一所公办中心幼儿园，每个人口较为集中的行政村办好一所村级幼儿园。述农村学前教育推进工程项目的实施，必将对全省完成这一“十二五”教育发展规划任务作出积极的贡献。
根据省政府相关文件精神，各试点县(市)在其《农村学前教育基础建设规划》中都制定了本地区改扩建和新建幼儿园的具体措施，并对适龄儿童入园率做了具体的核算，以提高本地学前教育普及率。如杜尔伯特县拟于2011年新建、改扩建5所公办幼儿园，以新容纳适龄幼儿910人；2012年，新建公办幼儿园9所，可新容纳适龄幼儿2010人；2013年，新改扩建村级幼儿园23所，以新增2070名幼儿入园。这样到2013年底，该县学前三年入园率可达到73％。桦川县结合本县的实际情况，将在5年内建14所中心幼儿园，到2015年时，以确保公办幼儿园占幼儿园总数的40％以上，公办幼儿园在园幼儿占在园幼儿总数的65％P2 t-，实现学前一年毛入园率90％以上的目标，从而基本普及学前一年教育。双城市自2011年起，将利用三年时间新建或改扩建24个乡镇中心幼儿园，这样到2013年时，乡镇公办中心幼儿园建园率将达到100％，同时每个乡镇保留3—5所办学规模较大的民办幼儿园，以充分满足农村幼儿的入园需求，保证2013年全市农村学前三年幼儿入园率达到80％，学前一年幼儿入园率达到100％。
(四)积极探索农村学前教育办园体制，建立健全项目幼儿园的运行机制
教育部在《意见》中指出应通过“中西部农村学前教育推进工程试点项目”探索农村学前教育的发展机制，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。黑龙江省政府依据这一指示，进一步明确了项目幼儿园的办园体制和运行经费保障办法，以确保幼儿园建成后能够得到充分利用，从而为全面实施中西部农村学前教育推进工程积累经验。
首先，黑龙江省政府确定了坚持政府主导，鼓励城乡社区、企事业单位、公民个人以多种形式举办学前教育机构，探索多种办园模式，形成多元化办园格局的工作思路。为此，省政府要求每个试点县(市)选择一所幼儿园作为开展管办分离、委托办学试点，即由试点县(市)政府委托具有办园资质的社会团体、社会机构或个人办园，参照公办幼儿园收费管理，从而实现政府直接办学、管办分离、委托办学、租赁办学、购买服务等多种办法并举，同时鼓励、引导民办幼儿园提供普惠性服务，促进公办、民办协调发展，努力实现公办、民办一体规划。
其次，在项目幼儿园的运行机制方面，黑龙江省政府要求试点县(市)在项目幼儿园投入使用后，按照“财政保工资、保安全，收费保运转”的原则，科学核算办园成本，制定幼儿园生均财政拨款标准和生均公用经费标准，确定幼儿园收费标准，建立合理的成本分担机制，从而确保学前教育的公益性。具体来讲，项目幼儿园运行的保障机制由三部分组成：一是保证一部分，即县(市)财政单独列出学前教育经费预算，确保公办幼儿园教师工资、取暖所需重大项目支出；二是收取一部分，即依据国家、省、市相关标准，合理确定收费标准，建立合理的成本分担机制，向家长收取一部分费用；三是补充一部分，即在上述运转资金依旧不足的情况下，由县政府予以补助，确保建成一所运转一所。如富裕县政府预计项目幼儿园投入使用后，为确保幼儿园正常运转，还需要县政府按照年生均财政拨款305元、年生均公用经费657元的标准继续投入，同时幼儿园按照市级一类园收费标准向家长收取一定的保教费用。
(五)建立健全师资保障机制，提高教师专业水平，改善教师待遇
黑龙江省教育厅指出，推动农村学前教育事业发展是一项系统工程，在进行基础设施建设的同时，试点县(市)政府还应落实相关配套政策，其中重点之一就是要制定幼儿园教师配备办法，为项目幼儿园配备合格的园长和教师，同时加强幼儿园园长和教师培训，以稳定幼儿教师队伍，不断提高幼儿教师专业素质。
第一，在师资保障机制方面，在建立幼儿教师资格准人制度的基础上，主要通过以下三种形式为项目幼儿园配齐幼儿教师：一是依据幼儿教师专业标准，在师范学校幼教专业毕业生中招聘专任教师；二是在义务教育阶段教师队伍中抽调部分具有幼儿教师资质的教师，充实到幼儿教师队伍中；三是在义务教育阶段教师资源整合中选出一批年富力强的教师，进行幼儿教育专业培训，合格后充实到幼儿教师队伍中。
第二，在提高教师专业水平方面，各试点县(市)政府应将幼儿教师培训纳入全县中小学教师继续教育规划中，有计划地组织、引导幼儿教师通过脱产、函授、远程教育等多种形式，参加学历进修， 提高学历层次和专业素质。如泰来县决定由教育局和进修学校牵头，对全县幼儿园园长每年培训一次，以提高园长的整体素质和管理水平；每两年对所有幼儿教师培训一次，以逐步提高幼儿教师的保教水平。
第三，在提高教师待遇方面，各试点县(市)应积极落实幼儿教师的待遇，保障幼儿教师的合法权益，应继续执行“三个保证”的政策，即保证按时、足额发放在编教师工资；保证分流到幼儿园的教师原有编制不变，同等条件下职称评定优先；保证在编幼儿教师享受养老保险、医疗保险和住房公积金等待遇。如泰来县政府拟将公办幼儿园收费的10％用于教师培训、奖励及生活补贴。在职称评定方面，幼儿教师的职称和资格类别评定完全与中小学教师享受同等待遇，幼儿教师评优晋级应占基础教育教师一定比例，并按幼儿教师比例单独划分名额。
第四，在解决教师编制方面，各试点县(市)政府应在保证义务教育阶段正常发展的前提下，缩减义务教育阶段超编教职工，出台优惠政策，分流富余人员到幼儿园做服务工作或提前退休退养，在保留原有编制基数的基础上，用空出的编制逐年公选幼师专业毕业生，补充学前教育师资。如宁安县在人事制度改革中专门留出部分编制，分配到幼儿园，同时在每年录用大中专毕业生时拿出一定的名额，录用学前教育专业优秀毕业生。
(六)完善保教指导机制，提高学前教育教学质量
尊重幼儿成长规律，加强对项目幼儿园学前教育保教方法的指导，切实防止“小学化”倾向，提高学前教育质量是农村学前教育推进项目的重要任务之一。为此，黑龙江省政府提出为确保试点项目幼儿园投入使用后的保教质量，在进行农村学前教育基础建设的同时，应按照《幼儿园工作规程》和《幼儿园教育指导纲要(试行)》的要求，加强对项目幼儿园教育教学工作的指导和监督，推进农村学前教育课程改革，逐步消除其小学化倾向。各试点县(市)还应创新服务形式，依托县、乡镇中心幼儿园，承担本县和乡镇各类幼儿园的业务指导、社区早期教育宣传、家庭教育巡回指导等方面的工作。
首先，应将县中心幼儿园建成全县学前教育培训、交流、研讨、指导中心，以辐射、带动、引领全县幼儿园，尤其是新建、改建和扩建的乡镇中心项目幼儿园共同发展，为此可要求在县中心幼儿园定期召开园际研讨会，讨论保教问题；县中心幼儿园教师应定期深入乡镇中心幼儿园指导，开展下乡支教活动。与此同时，应将各乡镇中心幼儿园建成本乡镇区域内学前教育培训、交流、研讨、指导中心。对区域内所有幼儿园发挥指导、示范作用，带领当地幼儿园开展好园本培训、园本教研工作；应在村级试点幼儿园实行邻村分片研讨，互相沟通，共同研究，逐步形成县带乡、乡带村、村村联合的学前教育三级教研网络，促进全县幼儿园教育质量的整体提高。
其次，各试点幼儿园应遵循教育规律，改变以往保守的办学方式，积极推进幼儿园与家庭合作，把幼儿园教育与家庭教育紧密结合起来，积极探索0—6岁托幼一体化的婴幼儿早期教育。为此，乡镇中心幼儿园应进行学前教育托幼结合试验，招收托班，开设亲子课程，定期为辖区内0—3岁幼儿家长提供早期教育信息，全面提升区域内保教水平。
三、黑龙江省农村学前教育推进工程政策规划的启示
(一)明确并强化政府职责是推动农村学前教育发展的关键前提
政府明确学前教育发展思路和原则，是促进学前教育事业发展的前提和基础，对发展学前教育具有导向性和决定性的作用。在农村学前教育推进工程中，黑龙江省政府充分认识到了政府只有确立自身在促进学前教育事业发展中所肩负的主导职责，才能保证学前教育事业的稳步前进。因此，黑龙江省政府首先提出在农村学前教育推进项目中，应明确各级各类政府部门的职责，同时对省、县(市)、乡政府以及教育、卫生、财政等部门在推进工程中所应履行的职责进行了具体的规定和部署。这一政策举措使各级各类政府部门进一步明确了各自在农村学前教育推进项目实施过程中具体应分担的工作和应承担的职责，既便于省政府对项目的科学组织和管理，又便于各个部门之间密切配合，协调一致，共同努力，从而为农村学前教育推进工程的顺利实施提供了关键的组织保障。
(二)加大财政投入是推动农村学前教育发展的基本条件
黑龙江省政府提出，在中央专项资金投入的基础上，在教育费附加中解决农村学前教育推进工程所需的配套资金，同时要求各试点县(市)建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制，积极筹措与安排项目实施所需配套资金。这一政策举措为农村学前教育推进工程的顺利实施提供了经济和物质保障。从省级政府和各试点县(市)关于投入配套资金和新建、改扩建幼儿园的具体实施规划来看，项目顺利实施后全省农村学前教育必将呈现一个崭新的局面，新增在园幼儿人数将明显提高，从而为推进农村学前教育的普及，促进城乡学前教育均衡发展，实现教育起点公平创造最基本的条件。
(三)建立健全办园体制和运行机制是推动农村学前教育发展的重要途径
为保证项目幼儿园建成之后的正常运转，黑龙江省政府确定了政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，这既有利于突出政府在学前教育发展中的主导地位和作用，又有助于政府积极扶持提供普惠性服务的民办幼儿园健康发展。同时，省政府还按照“财政保工资、保安全，收费保运转”的原则，确定项目幼儿园收费标准，建立合理的成本分担机制。这一方面保证了政府对学前教育的宏观调控，确保有限经费投入到最需要、最可能取得实效的地方；另一方面也调动了地方政府争取资金发展学前教育的积极性，促进了试点幼儿园管理的灵活性和自主性，从而有力地保障了农村学前教育的稳步和持续发展。
(四)重视师资队伍建设与保教指导是推动农村学前教育发展的必要保障
农村学前教育质量整体不高的关键因素是农村幼儿教师的专业化水平偏低、待遇差、地位低且不稳定。黑龙江省政府充分认识到教师素质的优劣直接关系到学前教育的质量以及学前教育事业的可持续发展，因此在推进农村学前教育基础设施建设的同时，要求各试点县(市)政府制定幼儿园教师配备办法，加强幼儿园园长和教师培训，提高幼儿教师专业素质，改善幼儿教师待遇，推动农村学前教育课程改革，逐步消除其小学化倾向。这些政策举措将有效地保障和促进农村学前教育质量的提升，为试点幼儿园建设和配备一支稳定和高水平的幼儿教师队伍，从而实现有质量保证的农村学前教育普及。
参考文献：
[1]教育部公布一批加快学前教育发展试点地区
[2]发展学前教育，黑龙江省年内建设450所公办幼儿园
[3]关于编报学前教育三年行动计划的通知，黑教联[2011]3号