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摘要：文章在对土地利用受限国家补偿问题进行法理分析的基础上，对我国现行法律法规此类规定的现状进行了解读，并通过对国外立法实践的简要考察，提出了判断土地利用受限条件下给予相关土地权益人国家补偿的原则。
关键词：土地利用；利用受限；国家补偿
中图分类号：D922 文献标识码：A文章编号：1006-8937（2014）15-0136-02
我国当前正在试点开展的国土主功能区规划将国土划分为限制开发区、禁止开发区、优化开发区与重点开发区，希望以此规划，将重要用地以及极易因开发而产生灾害损失的地区，加以适当地保护。依主功能区规划的理念，对限制开发地区和禁止开发区是以用途管制的方式予以管理，但对于政府为了公共利益，用强制手段限制某些地区或某些地块的某些开发行为，造成这一区域或地块的土地权益人受损的国土资源管理方式，在理论和实践中存在许多有关公平性问题的争议。要使这种规划在实践中得以很好的实行，对于土地利用受限就应该有一套规范与合理的国家补偿制度来应对，以化解争议并更有效地实现国土管理的目标。
1对我国土地利用受限国家补偿法律法规的解读
1.1宪法有关国家补偿的规定
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”该条规定明确了征用或征收土地的补偿制度，为土地征收和征用的国家补偿提供了明确法律依据。
宪法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该条规定不仅是保障公民财产权的原则，还是关于对公民私有财产征收或者征用的国家补偿的直接规定。该条规定，使政府为了公共利益而采取某些合法特别措施，做出某种合法行为，比如征用某公民的财产时，负有了明确的补偿责任和义务。
现行宪法只规定了征收、征用及相应的补偿问题，但对财产权的使用限制及其相应的补偿问题，宪法并没有明确规定。
1.2土地利用管理相关法律法规关于土地利用受限国家
补偿的规定
在我国现行法律法规中，对自然资源的开发利用设定了诸多管制条款，但只有少数立法规定了在政府限制财产权时有给与权益人奖励的规定，例如《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第二十四条：对执行本规定保护饮用水水源有显著成绩和贡献的单位或个人给予表扬和奖励。而相当多的立法却只赋予管制权力，而未规定补偿义务。这些立法主要有：
①《土地管理法》第4条规定：国家实行土地用途管制制度。众所周知，土地是最为重要的财富，人类的活动一般都是在特定的土地之上进行，特别是在土地上之上的投资往往是巨大的，成本收回期限也是非常漫长的；而且，土地的权利人种类繁多，既有所有权人，也有使用权人、租赁权人、相邻权人等等，对土地的管制可能导致众多权利人的重大损失。但是，纵观该法，在多处规定了国家可以对土地用途实施管制规划权力的同时，并未规定管制、规划造成权利人特别牺牲时国家应给予补偿的义务。与之相似的是《城市规划法》，该法赋予了政府制定、实施城市规划的权力，但是对于规划所可能造成的私人的特别牺牲却没有作任何补偿的规定。
②我国《森林法》第25、28条规定，国家根据生态状况实行严格的采伐限制，砍伐林木者必须持有采伐证，即便是对农村集体经济组织或个人所有的林木进行砍伐，也必须持有砍伐证。这种做法当然是保护生态平衡所必需的，有利于整个社会的利益。但是，这必然会导致林木所有人的前期投资无法收回，收益预期被完全消灭。显然，林木的所有权人为公共利益遭受了特别损失，必须公平补偿，但是该法却没有补偿的规定。
③《自然保护区条例》第25、26、32条规定，自然保护区内的单位、居民不得在保护区内砍伐、放牧、狩猎、猎捕、采药、开矿、挖沙，不得在核心区和缓冲区内建设任何生产设施。从维护生态环境角度出发，此类限制是必需的。但此类限制对于保护区内的单位、居民的限制过甚，必然会影响其生产、生活，所以，应当给予公正补偿。或者征收其土地，将其另行安置，并给予补偿。
2对土地利用受限进行国家补偿的理论分析
2.1国家补偿的理论基础
基本上，有关为何对于政府的行为给予补偿，各个国家因其政治背景与财产权观念不同，而有不同的说法，归纳一下，主要包括：既得权说、恩惠说、特别牺牲说、社会职份说。以上四种学说，既得权说及恩惠说已不符合目前的社会背景，而社会职份说也没有多少市场，唯有特别牺牲说为多数学者所采用。
其中，特别牺牲说是德国学者Otto Mayer首倡的，认为个人的权利受到公权的侵害，而负担比他人更重的负担时，因违反了正义与公平的原则，应给予补偿，填补其损失以恢复正义与公平。此种主张，是将政府对无责任的特定人所造成的损失，藉由补偿的方式，将个人的损失平均分配到国家全体受益公民。由特别牺牲的定义为无责任的特定人承受不公平负担侵害的内涵看来，特别牺牲的构成要件有三：特定人、特定人有无应承受管制的责任、因为管制有没有损失发生。
2.2国家补偿责任
就行政法而言，国家补偿责任是指国家合法行使公权力的行为损害人民权益或导致人民重大牺牲，基于法律规定，对受害人民所应负的补偿义务，是依据宪法对基本权利的尊重与维护（如自由权、平等权及财产权等），配合信赖保护原则及平等负担原则所衍生的，其与我国主流的应予以补偿原因——特别牺牲说，是相辅相成的，惟在国家补偿责任中规定公权力的行使须以合法及必须有法律依据等的规定，较特别牺牲说更为严谨。
对于由于公权力侵害的国家赔偿我国已有专门的《国家赔偿法》，而对于合法公权力的侵害，如上节所述，管制倒是不少，规定补偿的法律寥寥无几，且由于基本法律对于补偿的基本原则也没有规定，造成现在对人们的财产权进行限制时，出现政府与人民对立的情形，如出现群众集体上访、坚决抵抗政府的退耕还林的政策等事件。
人们的这些行为，许多时候是因我国法令对补偿规定得缺漏所造成，站在保障人民权益的观点而言，政府应尽快通过修改或立法以及进行立法解释，将其纳入国家补偿责任中，以免为了权益问题，增加人民与政府之间的冲突。且补偿制度越健全，才越能确保人民的财产权得到适当的保障，人们也才更有动力为自己所拥有的财产做最大效用的使用，进而促进整体社会的繁荣进步。
3国外的做法及经验
3.1大陆法系国家基本法律规定的补偿条款
日本《宪法》第29条第3项：私有财产于正当补偿下，得供公共使用；1789年法国《人权宣言》第17条规定：所有权是神圣而不可侵犯的人权，除非为公共利益的要求，及事先给予公正的补偿，不得予以剥夺。德国1860年《普鲁士时法》第9条规定：财产，惟有在为公共福利，并事先给予补偿；在急迫情况时，至少须暂时定额补偿后，且须依法律规定，方得剥夺或限制之，此外其《基本法》第14条第3项更有无补偿即无征收的规定，均将补偿与征收或限制视为一体，给予财产权明确地保障依据。
而反观我国宪法，仅提及保障财产权，且允许因为公共利益的需要，对财产权进行征收或征用，但对补偿的原则则未曾提及，而且对于财产权受到限制的情况也没规定，值得注意的是，民法学界似乎较早意识到这一问题，在两部由学者起草的《物权法建议稿中》中均规定：“为公共利益而对物权的行使设置限制，必须有明确的法律依据。”这样对财产权的保障而言是个很大的漏洞，因为如此一来人们没有基本依据要求政府对其财产权的损害进行补偿。因此我国对于补偿的构成要素应有如其他国家一般明确的规定，作为政府及人民遵循的基本方针。
3.2美国的做法与经验
在财产权社会化的观念下，许多国家仍将补偿与征收或限制视为一体，给予财产权明确地保障依据。如美国《宪法第五修正案》（1791年增订）规定：未经正当法律程序，不得剥夺人民的生命、自由或财产；人民的财产亦不得在政府无公平补偿的情况下征为公用。基于此，在美国衍生了准征收（Inverse Condemnation）诉讼，对于政府的管制行为是否构成征收性行为，其判决的参考因素本文归纳有以下几点：
①公共利益的考察。有关公共利益的考察包括是否实质促进政府的合法利益以及是否为妨碍行为的防御；②经济利益方面的考虑。从经济冲击的层面判断是否构成征收（Taking）时，需要考虑许多因素。
反观我国在宪法中不论对财产权或土地产权均的限制，以及限制行为需不需要给予补偿均无任何规定，直至最近才有学者开始对此进行关注，法学界学者在理论上形成了基本统一的特别牺牲说。而特别牺牲说基本上亦认同财产权应负担社会义务，认为国家有要求人民负担义务的权力，人民有服从命令的义务，但若个人的权利受到公权的侵害，而负担比他人更重的负担时，因违反了正义与公平的原则，应给予补偿，以恢复正义与公平。此种主张，是将政府对无责任的特定人所造成的损失，借由补偿的方式，将个人的损失平均分配到国家全体。
参考文献：
[1] 王太高.行政补偿制度研究[D].苏州:苏州大学,2003.
[2] 奥托·麦耶(德),刘飞(译).德国行政法[M].北京:商务印书馆,2002.
[3] 韩小平.行政补偿制度的几个问题[J].东吴法学,2001,(Z1).
关键词：土地利用；利用受限；国家补偿
中图分类号：D922 文献标识码：A文章编号：1006-8937（2014）15-0136-02
我国当前正在试点开展的国土主功能区规划将国土划分为限制开发区、禁止开发区、优化开发区与重点开发区，希望以此规划，将重要用地以及极易因开发而产生灾害损失的地区，加以适当地保护。依主功能区规划的理念，对限制开发地区和禁止开发区是以用途管制的方式予以管理，但对于政府为了公共利益，用强制手段限制某些地区或某些地块的某些开发行为，造成这一区域或地块的土地权益人受损的国土资源管理方式，在理论和实践中存在许多有关公平性问题的争议。要使这种规划在实践中得以很好的实行，对于土地利用受限就应该有一套规范与合理的国家补偿制度来应对，以化解争议并更有效地实现国土管理的目标。
1对我国土地利用受限国家补偿法律法规的解读
1.1宪法有关国家补偿的规定
《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”该条规定明确了征用或征收土地的补偿制度，为土地征收和征用的国家补偿提供了明确法律依据。
宪法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该条规定不仅是保障公民财产权的原则，还是关于对公民私有财产征收或者征用的国家补偿的直接规定。该条规定，使政府为了公共利益而采取某些合法特别措施，做出某种合法行为，比如征用某公民的财产时，负有了明确的补偿责任和义务。
现行宪法只规定了征收、征用及相应的补偿问题，但对财产权的使用限制及其相应的补偿问题，宪法并没有明确规定。
1.2土地利用管理相关法律法规关于土地利用受限国家
补偿的规定
在我国现行法律法规中，对自然资源的开发利用设定了诸多管制条款，但只有少数立法规定了在政府限制财产权时有给与权益人奖励的规定，例如《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第二十四条：对执行本规定保护饮用水水源有显著成绩和贡献的单位或个人给予表扬和奖励。而相当多的立法却只赋予管制权力，而未规定补偿义务。这些立法主要有：
①《土地管理法》第4条规定：国家实行土地用途管制制度。众所周知，土地是最为重要的财富，人类的活动一般都是在特定的土地之上进行，特别是在土地上之上的投资往往是巨大的，成本收回期限也是非常漫长的；而且，土地的权利人种类繁多，既有所有权人，也有使用权人、租赁权人、相邻权人等等，对土地的管制可能导致众多权利人的重大损失。但是，纵观该法，在多处规定了国家可以对土地用途实施管制规划权力的同时，并未规定管制、规划造成权利人特别牺牲时国家应给予补偿的义务。与之相似的是《城市规划法》，该法赋予了政府制定、实施城市规划的权力，但是对于规划所可能造成的私人的特别牺牲却没有作任何补偿的规定。
②我国《森林法》第25、28条规定，国家根据生态状况实行严格的采伐限制，砍伐林木者必须持有采伐证，即便是对农村集体经济组织或个人所有的林木进行砍伐，也必须持有砍伐证。这种做法当然是保护生态平衡所必需的，有利于整个社会的利益。但是，这必然会导致林木所有人的前期投资无法收回，收益预期被完全消灭。显然，林木的所有权人为公共利益遭受了特别损失，必须公平补偿，但是该法却没有补偿的规定。
③《自然保护区条例》第25、26、32条规定，自然保护区内的单位、居民不得在保护区内砍伐、放牧、狩猎、猎捕、采药、开矿、挖沙，不得在核心区和缓冲区内建设任何生产设施。从维护生态环境角度出发，此类限制是必需的。但此类限制对于保护区内的单位、居民的限制过甚，必然会影响其生产、生活，所以，应当给予公正补偿。或者征收其土地，将其另行安置，并给予补偿。
2对土地利用受限进行国家补偿的理论分析
2.1国家补偿的理论基础
基本上，有关为何对于政府的行为给予补偿，各个国家因其政治背景与财产权观念不同，而有不同的说法，归纳一下，主要包括：既得权说、恩惠说、特别牺牲说、社会职份说。以上四种学说，既得权说及恩惠说已不符合目前的社会背景，而社会职份说也没有多少市场，唯有特别牺牲说为多数学者所采用。
其中，特别牺牲说是德国学者Otto Mayer首倡的，认为个人的权利受到公权的侵害，而负担比他人更重的负担时，因违反了正义与公平的原则，应给予补偿，填补其损失以恢复正义与公平。此种主张，是将政府对无责任的特定人所造成的损失，藉由补偿的方式，将个人的损失平均分配到国家全体受益公民。由特别牺牲的定义为无责任的特定人承受不公平负担侵害的内涵看来，特别牺牲的构成要件有三：特定人、特定人有无应承受管制的责任、因为管制有没有损失发生。
2.2国家补偿责任
就行政法而言，国家补偿责任是指国家合法行使公权力的行为损害人民权益或导致人民重大牺牲，基于法律规定，对受害人民所应负的补偿义务，是依据宪法对基本权利的尊重与维护（如自由权、平等权及财产权等），配合信赖保护原则及平等负担原则所衍生的，其与我国主流的应予以补偿原因——特别牺牲说，是相辅相成的，惟在国家补偿责任中规定公权力的行使须以合法及必须有法律依据等的规定，较特别牺牲说更为严谨。
对于由于公权力侵害的国家赔偿我国已有专门的《国家赔偿法》，而对于合法公权力的侵害，如上节所述，管制倒是不少，规定补偿的法律寥寥无几，且由于基本法律对于补偿的基本原则也没有规定，造成现在对人们的财产权进行限制时，出现政府与人民对立的情形，如出现群众集体上访、坚决抵抗政府的退耕还林的政策等事件。
人们的这些行为，许多时候是因我国法令对补偿规定得缺漏所造成，站在保障人民权益的观点而言，政府应尽快通过修改或立法以及进行立法解释，将其纳入国家补偿责任中，以免为了权益问题，增加人民与政府之间的冲突。且补偿制度越健全，才越能确保人民的财产权得到适当的保障，人们也才更有动力为自己所拥有的财产做最大效用的使用，进而促进整体社会的繁荣进步。
3国外的做法及经验
3.1大陆法系国家基本法律规定的补偿条款
日本《宪法》第29条第3项：私有财产于正当补偿下，得供公共使用；1789年法国《人权宣言》第17条规定：所有权是神圣而不可侵犯的人权，除非为公共利益的要求，及事先给予公正的补偿，不得予以剥夺。德国1860年《普鲁士时法》第9条规定：财产，惟有在为公共福利，并事先给予补偿；在急迫情况时，至少须暂时定额补偿后，且须依法律规定，方得剥夺或限制之，此外其《基本法》第14条第3项更有无补偿即无征收的规定，均将补偿与征收或限制视为一体，给予财产权明确地保障依据。
而反观我国宪法，仅提及保障财产权，且允许因为公共利益的需要，对财产权进行征收或征用，但对补偿的原则则未曾提及，而且对于财产权受到限制的情况也没规定，值得注意的是，民法学界似乎较早意识到这一问题，在两部由学者起草的《物权法建议稿中》中均规定：“为公共利益而对物权的行使设置限制，必须有明确的法律依据。”这样对财产权的保障而言是个很大的漏洞，因为如此一来人们没有基本依据要求政府对其财产权的损害进行补偿。因此我国对于补偿的构成要素应有如其他国家一般明确的规定，作为政府及人民遵循的基本方针。
3.2美国的做法与经验
在财产权社会化的观念下，许多国家仍将补偿与征收或限制视为一体，给予财产权明确地保障依据。如美国《宪法第五修正案》（1791年增订）规定：未经正当法律程序，不得剥夺人民的生命、自由或财产；人民的财产亦不得在政府无公平补偿的情况下征为公用。基于此，在美国衍生了准征收（Inverse Condemnation）诉讼，对于政府的管制行为是否构成征收性行为，其判决的参考因素本文归纳有以下几点：
①公共利益的考察。有关公共利益的考察包括是否实质促进政府的合法利益以及是否为妨碍行为的防御；②经济利益方面的考虑。从经济冲击的层面判断是否构成征收（Taking）时，需要考虑许多因素。
反观我国在宪法中不论对财产权或土地产权均的限制，以及限制行为需不需要给予补偿均无任何规定，直至最近才有学者开始对此进行关注，法学界学者在理论上形成了基本统一的特别牺牲说。而特别牺牲说基本上亦认同财产权应负担社会义务，认为国家有要求人民负担义务的权力，人民有服从命令的义务，但若个人的权利受到公权的侵害，而负担比他人更重的负担时，因违反了正义与公平的原则，应给予补偿，以恢复正义与公平。此种主张，是将政府对无责任的特定人所造成的损失，借由补偿的方式，将个人的损失平均分配到国家全体。
参考文献：
[1] 王太高.行政补偿制度研究[D].苏州:苏州大学,2003.
[2] 奥托·麦耶(德),刘飞(译).德国行政法[M].北京:商务印书馆,2002.
[3] 韩小平.行政补偿制度的几个问题[J].东吴法学,2001,(Z1).