根据刑诉法规定，检察机关对侦查机关移送审查起诉的案件，应作起诉或不起诉的决定。《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《诉讼规则》)第262条即对于公安机关移送审查起诉的案件，发现犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关处理；发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的，应当书面说明理由将案卷退回公安机关并建议公安机关重新侦查。退回公安机关处理、起诉、不起诉均是审查起诉阶段结案的方式。据某市检察机关统计，在审查起诉阶段移送机关撤回2005年为18件30人，2006年为41件63人，2007年为32件50人，2008年为36件55人，2009年为31件55人，2010年1—6月4件16人。在当前司法实践中，它成为公安和检察机关都欣然接受的一种结案方式。笔者通过调查了解和分析，发现这一做法在具体执行中存在的一些问题及原因，需要进行规范。
　　
　　一、当前建议撤案存在的问题
　　
　　(一)建议撤案的理由随意性大。根据《诉讼规则》第二百六十二条的规定，退回公安机关处理案件仅限于“犯罪嫌疑人没有违法犯罪行为、犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为”两种，且前一种情形符合撤案条件可建议作撤案处理，但在实际中，一些不符合《诉讼规则》规定第一种理由的案件也采取该条的规定处理。有些审查起诉阶段被取保候审或监视居住的犯罪嫌疑人经传讯不到案导致诉讼无法进行；有的是因事实不清、证据不足，符合存疑不起诉条件的，或具有刑事诉讼法第十五条规定的情形之一的也成为建议公安机关撤案的理由。
　　(二)以撤案建议的方式将案件退回公安机关处理不规范。一是，检察机关认为需要退回公安机关处理的，一般事先与公安机关沟通，得到公安机关认可后，以《撤案建议书》或《建议书》的方式书面提出撤案建议，同时将案卷退回公安机关，这种未根据《诉讼规则》向公安机关发出退回办理的决定书，习惯以建议代替决定，弱化了检察机关的监督职能；二是，在发出的建议中，说理少，使用的文书各异，不利于公安机关从中总结在调查取证中的经验教训。三是，有的建议则在审查终结后提出，有的在退查过程中提出。
　　(三)形成程序倒流，浪费司法资源。在检察机关向公安机关发出撤案建议的时候，对案件的实体已有了一个明确的处理意见，而此时再将案件倒流，未能充分体现刑事诉讼法发现错误及时纠正的基本精神和要求，不利于实现刑事诉讼法保障无罪的人不受刑事追诉的任务。
　　(四)犯罪嫌疑人、被害人的诉讼权益受到限制。未经法院判决不能确定犯罪嫌疑人有罪，对犯罪嫌疑人来说，其有权得到合理及时的判决，将案件退回公安机关实质上是对案件作了无罪处理，且刑事诉讼法对公安机关处理检察机关退回的案件的时限未作规定，从调查来看，大部分是捕后才建议撤案的，这很易造成对被逮捕的犯罪嫌疑人隐性超期羁押。对被害人而言，不起诉与退回公安机关两种处理方式被害人的救济方式完全不同，不起诉的，被害人则可以向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉，对于检察院维持不起诉决定的，被害人还可向人民法院起诉。被害人也可不经申诉直接向人民法院起诉；对公安机关撤案的，被害人只能向公安机关申诉，而无法行使申诉及直接向法院起诉的权利。如某市检察机关办理此类案件情况来看，在38人中，有35人是执行逮捕后在审查起诉阶段建议公安机关撤销案件的，占建议撤案总人数的92％。
　　(五)造成公安、检察机关相互制约的关系失衡。刑事诉讼中，公检两家分工负责、互相配合、互相制约，但长期以来两家配合有余，制约不足。
　　
　　二、建议公安机关撤案问题存在的原因
　　
　　(一)公安机关和检察机关借以规避国家赔偿而建议撤销案件。由于在审查起诉阶段，大部分建议公安机关撤销的案件对犯罪嫌疑人都采取了逮捕措施，根据《国家赔偿法》和《人民检察院刑事赔偿工作规范》，对已经逮捕的犯罪嫌疑人，检察院作出绝对不起诉决定的，犯罪嫌疑人有权提请国家赔偿；作出存疑不起诉的，经审查逮捕确有错误的，犯罪嫌疑人也有权提请国家赔偿。而公安机关一旦撤案，就可以规避国家赔偿这一风险。
　　(二)受“重配合，轻监督”的思想影响和内部考核机制牵制而建议撤销案件。检察机关的考评机制中，对不起诉率都有很严格的限制，这是违背刑事诉讼规律的。特别是我国没有预审制度，无法进行案件过滤，使大量证据明显不足，或轻微的犯罪罪案件都进入了公诉环节。虽然宽严相济刑事政策对不起诉的适用提出了指导性意见，但对不起诉控制使用的负面影响仍然存在，检察人员使用不起诉权处理轻微刑事案件的积极性不高，在可诉可不诉的权衡中，考虑到当地的不起诉率，有的会选择起诉。
　　(三)公检法三机关对法律规定、案件性质的理解不同而建议撤销案件。一是对法律、司法解释关于罪与非罪界限的理解不一。二是对案件的性质特别是对一些规定数额追究刑事责任起点的案件认识不一。
　　(四)刑事诉讼法第十五条规定的情形不全面。由于刑事诉讼法第十五条的规定没有涵盖所有无罪案件，对发现犯罪嫌疑人没有犯罪行为的、发现犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的处理无法律依据，人民检察院不能作出绝对不起诉决定，也不能向法院提起公诉。立法者在起草《人民检察院诉讼规则》时也关注到这一点，从而在二百六十二条规定，采取书面说明理由将案件退回公安机关处理。
　　
　　三、对规范建议公安机关撤案的执法探讨
　　
　　(一)转变执法观念，树立人权保障意识。要严格按照刑事诉讼法的规定办案，努力提高办案质量和效益，正视和解决当前执法实践和办案中的“规避”现象，通过提高办案质量来减少国家赔偿风险。特别是要把好批捕关，减少甚至杜绝错捕，争取检察机关就工作的主动权。
　　(二)加强沟通协调，促进刑事诉讼环节的顺利衔接。加强与公安、法院的沟通联系，共同分析研究执法中遇到的问题，达成共识，避免公诉的随意性，保证准确率。上级业务部门要加强调研，对带有普遍性的问题和某些类案，要有针对性地进行指导。
　　(三)完善建议公安机关撤销案件处理程序，强化对此类案件的监督。建议公安机关撤案实际上是对案件作无罪处理，应参照不起诉的程序，将此类案件提交检委会讨论决定，并在检察机关审查起诉阶段以书面的方式提起，并制范相关文书格式。同时，要进行跟踪，掌握公安机关的处理情况发现问题及时纠正。
　　(四)改革公诉工作业绩考评标准，充分依法行使不起诉权。不起诉制度的设置本身具有限制侦查权，引导侦查工作的合理化运行的作用。长期对不起诉权的弃置不用，使得公安机关不用承担移送起诉不当的后果，不利于侦查人员的强化证据意识。所以，对依法在审查起诉中怠于行使不起诉权，用建议公安机关撤案来降低不起诉率的现象引起足够重视，防止不起诉权被不合理废止应改革完善检察工作业绩考评制度和机制，不能用不起诉率考核公诉工作。
　　
　　四、加强对审查起诉阶段建议公安机关撤案的立法
　　
　　(一)完善刑事诉讼法第十五条，扩大绝对不起诉范围。即从立法上解决实践中由于绝对不起诉未能涵盖而应当适用其他情形，使建议公安机关撤销案件不再是解决此类问题的权宜之计。司法实践中，诸如正当防卫、紧急避险、意外事件等以及没有犯罪事实的或犯罪嫌疑人没有实施被指控的行为而是其他人所为的，应纳入第十五条规定的情形之中，使检察机关对这些犯罪嫌疑人作绝对不起诉的于法有据。
　　(二)取消退回公安机关处理的规定。根据《刑事诉讼法》的规定审查起诉阶段案件的结案方式只有起诉和不起诉两种。在对不起诉范围作了修改后，应对《诉讼规则》第二百六十二条予以取消，使检察机关充分地行使诉讼职权，同时避免诉讼程序倒流。