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尽管左宗棠凭借自身的崇高威望以及朝廷的支持，筹得协饷六千多万两，但筹款的艰难程度也反映出协饷制度运转的关键并不在于刚性的制度约束力，而在于疆臣之间的私人情谊。这也加剧了协饷制度的不稳定性。
光绪八年（1883年），刘秉璋迁任浙江巡抚。为筹办海防，刘氏查问库款，发现藩库“空如洗矣”。他探得此种状况为浙江历年供应西北协饷所致，却又不解前任巡抚们，特别是杨昌濬“何以舍己而芸人”。（在清代，朝廷依据各省兵力与财力不均衡的现实，创建了协饷制度。财赋重地如江苏、浙江、山东、山西等为承协省，边远省份如陕西、甘肃、云南、贵州等为受协省，在户部的指令下，承协省的财用转输受协省。这一制度旨在酌盈济虚，在全国范围内对财用进行再分配。）时任布政使德馨告诉刘氏，幕友中风传，虽然杨昌濬竭尽所能协济左宗棠的西征大军，但左氏仍时有责言，“问杨中丞之官禄，何自而来”，意即提醒杨昌濬应感念左氏的提携之恩，对于协饷不应“靳而不与”。在刘秉璋看来，左氏之言在私不在公，故而决定“勿解西饷，为海防计”。
不久，时任陕甘总督谭钟麟即致函浙江询问何以停解西饷，刘秉璋以中法战事在即，浙江为筹办海防，“力有不逮”婉复之。由是，陕甘与浙江之间嫌隙渐生。为弥合两位封疆大吏之间的矛盾，左宗棠给谭钟麟写信，告之浙江协济陕甘并非定例，话外之音即此前浙江的协饷源源不断，缘于左氏与浙江官场颇有渊源。事实也确实如此。咸丰十一年十二月（1862年1月），左宗棠就任浙江巡抚，并率“楚军”入浙作战，镇压太平军。经过两年多的征战，左宗棠逐次收复浙江全境。征伐与治民之间，浙江有司官员受左氏提携之恩者众多。仅同治二年（1863年），左宗棠一次就奏请亲信故交二十余人来浙“分任以事”。左氏所部亲信将领刘典、蒋益沣、杨昌濬皆出任布政使或按察使。故而，左宗棠劝说谭钟麟“毋执成见，过于争竞”。经过左氏一番说和，“其事遂解”。
上述掌故出自刘秉璋之子刘体智所著《异辞录》，虽不尽全为信史，但也道出了晚清督抚间的私人关系在财政资源调度上起着极为重要的作用。求诸史料，同光年间，左宗棠西征大军的军需供给与左氏本人的交际网络有着高度的关联性。
同治五年（1866年），左宗棠奉旨移督陕甘，负责西北军务。彼时，西北局势已呈失控状态，内有捻军和回民叛乱，外有阿古柏势力在沙俄的支持下侵占新疆，图谋陕甘。左宗棠久经沙场，对战局洞若观火，他将筹饷视为西北用兵的头等大事。依清制，遇有征伐，统兵主帅应向朝廷奏请各省协饷，户部确定承协省份以及应协数额之后，再咨文承协与受协省份加以落实。然而，在历经太平天国运动之后，协饷制度运转的关键从中央下移至直省。若没有各省疆臣的配合，户部的咨文实乃一纸空文。曾国藩给时任山东巡抚阎敬铭的信中曾写道：“弟更事日久，稔知部拨协饷十案九空，故言之多惧耳。”缘此，督抚们私下建立协饷关系并商定数额，再报请户部核准反而更具实效。这一点甚至出现在了左宗棠给朝廷的奏折中。“至江西、湖北、河南等省奉部拨协济甘饷银两，臣道出江西、湖北、河南时，面商各督抚臣，每月实可协银若干，再行奏明办理。其江苏、湖南、四川、山东各省部拨甘饷，俟臣到陕后咨商该省督抚臣，定有确数，再行奏拨。”这种运作模式十分仰赖疆臣们之间的私人关系。私情厚者，不遗余力;私情薄者，“竟如富翁之视穷丐”。
在西北战事的各个阶段，左宗棠分次向清廷奏报西征大军军饷的收支款目。自同治五年至光绪六年（1866年至1880年），西征大军共收到各省关协饷约6544万两。浙、赣、粤三省所供协饷额位居前三，分别约为1474万两、884万两、816万两。“自古用西北之甲兵者，必济以东南之刍粟。”浙江等东南各省为西征大军源源协济本不足为奇。然而，吊诡的是，财力犹在浙江之上的江苏只为左宗棠所部提供协饷747万余两，约只占浙江的一半，甚至不如江西。此种情势，不得不说为左宗棠与各省疆臣私交好恶所致。
浙江所供协饷在各省中独占鳌头，占到总额的17%，并且浙江是为数不多的按期解款的省份之一。这还不包括浙海关代还的外债。六次西征借款共筹得1595万两，浙海关代还417万两，占外债总额的26%。薛福成就认为左宗棠经营西北的重要支柱就是浙饷。“浙江一省，亦五者兼备，岁入可得江苏之半，左文襄公用之，以驱殄悍贼，肃清西陲。盖左公后虽去浙，而西政所借，惟浙饷尤丰也。”左宗棠之所以能够在浙江取得巨额协饷，与其在主政闽浙两省期间所积累的人脉有着莫大的关系。
左宗棠离浙至西征期间，浙江共历六任巡抚：蒋益沣、马新贻、李瀚章、杨昌濬、梅启照与谭钟麟。左氏离浙后，布政使蒋益沣暂护巡抚职。左宗棠对蒋益沣有知遇之恩。“益沣年少戆急，曾国藩、胡林翼素不满之，而左宗棠特器重。”在左宗棠入浙“平定”太平军时，他是重要僚属之一。左宗棠赴闽时，称他“于整军、治民各事极意讲求”。而后，左宗棠因与时任广东巡抚郭嵩焘交恶，举荐蒋益沣督办广东军务兼筹军饷，实际上为取代郭嵩焘作准备。左氏在奏折中称赞蒋氏“才气无双，识略高臣数等”。不久，蒋益沣果然实授广东巡抚。
马新贻非湘系中人，但他为人谦和，抚浙后，有关善后事宜皆能向左宗棠请益。左氏在给仲兄左宗植的信中写道：“新抚马谷山一遵旧令尹之政，遇事虚怀商榷，稍可慰意。”抚浙期间，马新贻甚至主动提出将每月的西征协饷增加3万两，合共每月白银5万两。而后，马新贻升任两江总督，一改前任曾国藩对待西征协饷的敷衍与拖延，积极筹划。左宗棠在给亲信杨昌濬的信中感叹，“曾文正于西饷每多介介”，而马新贻“则不待催请，而自筹济人之度量，相越竟有如此哉”。
杨昌濬早在咸丰十年就已追随左宗棠左右，入幕府，襄办军务。左氏赞他“道义切劘，洁清自矢，堪共患难之人”。杨昌濬抚浙后，对于筹办西征协饷不遗余力，“极为留意”。对于杨氏的尽心尽力，左宗棠不吝溢美之词。他在给部下陈湜的信中写道：“今虽西略方殷，军储告竭，然使各上座竭其心力所能到者图，石泉（杨昌濬）而外，惟岘庄（刘坤一）惓惓耳。”光绪元年（1875年），杨昌濬因“杨乃武与小白菜案”去职。左宗棠随即在给光绪帝的奏折中为杨氏转圜，特别强调了他抚浙七年的功业自在人心。“然观浙民去思之切，亦足见其无负于浙人也。”而后，他又上奏请调杨昌濬前往陜甘襄助，“如杨昌濬能去浙度陇，则臣更可资其臂助，微臣之幸，亦西事之幸”。清廷当时未允。三年后，协助左宗棠的军务帮办刘典因病求去，左氏再次奏请杨昌濬复出，接替刘典主持后方军政事务。这一次举荐得到了清廷的允准，杨昌濬复起，获四品顶戴，帮办甘肃、新疆善后事宜。此后仕途畅达，官至陕甘总督。左宗棠自言，称得上“耐久朋”的，只有刘典和杨昌濬。 同样地，谭钟麟也长期与左宗棠共事，并受其提携之恩。同治四年（1865年），谭钟麟由御史出守杭州，随即署任杭嘉湖道。时值左宗棠抚浙，他对谭氏青睐有加，赞其“品正学优、才识卓越”。左宗棠西征时，奏调在籍丁忧的河南按察使谭钟麟使赴陕甘效力。谭钟麟随即出任陕西布政使，负责大军的粮草供需事宜。光绪五年（1879年），谭钟麟由陕西巡抚调任浙江巡抚。谭钟麟既与左宗棠有深厚交谊，又曾督办西征粮台，深知前线饱受缺饷之苦，全力谋划西征协饷自不待言。并且在左氏离开西北时，接任陕甘总督的正是谭钟麟。
李瀚章与左宗棠先后在曾国藩幕府供职，同为湘淮集团的重要人物。梅启照此前很长一段时间为京官，后在广东任知府、按察使。彼时的广东巡抚正是蒋益沣，对其颇为器重。对于西征协饷，梅启照似乎也没有从中作梗。左宗棠在给部下刘典的信中曾表示，“梅小岩暂不作梗，亦意中事”。李、梅二人与左宗棠的关系不如其他人紧密，但也不曾交恶。且二人在浙江任期都较短，李氏仅有一年时间，梅氏也不过两年又六个月。因此，从同治三年至光绪七年的十七年间（1864年至1881年），浙江大部分时间都由左系人马掌控。左宗棠能够从浙江获取巨额饷银也就不足为奇了。
与浙江形成鲜明对比的是江苏。前文已述，作为赋税重地的江苏所供西征协饷只有约浙江的一半，且不及赣、粤两省。综观左宗棠在私人信函中的表述，他与前后两任两江总督曾国藩、沈葆桢的私人恩怨是导致这一现象的重要原因。
同治三年（1864年），左宗棠与曾国藩因太平天国幼天王洪天贵福出逃一事彻底交恶，原本的“推诚许与”就此画上了终止符。两人关系不睦也导致了此后江苏省在西征协饷筹办事宜上的迁延。江苏应承担的协饷实际上分为两部分，一是朝廷规定每月拨付陕甘3.5万两白银，二是刘松山所部老湘营每月军饷6万两白银。刘松山为曾国藩的老部下，曾氏“待之以国士”。同治六年（1867年），刘松山所部划归左宗棠麾下前往西北征战。因此，曾国藩两度出任江督时，对于老湘营的军饷从不拖欠。这一点左宗棠也承认，“应解老湘月饷六万，则按月委解，无少迟回”。对于前者，曾氏要么敷衍拖延，要么“悍然不解”。按照左宗棠的叙述，他曾向其催索，但曾氏表示供给老湘营的军饷即属于陕甘协饷，不再另外拨付，而户部对此也无可奈何。
左宗棠对此自然十分不满，即便曾国藩于同治十一年（1872年）过世，他仍时不时向友人抱怨曾氏罔顾公义私情。光绪二年（1876年），左宗棠在给旧友吴大廷的信中感叹曾国藩在两江总督任内不顾四十年的交情，“尼西征之饷”。反而是未有深交的马新贻“到任即解饷数月”，何璟、李宗羲“催解湘军月饷毫无延逾”，“特出意外，大相径庭”。同年，左宗棠给江苏巡抚吴元炳写信解释了多年以来江苏拖欠协饷的状况。在左氏看来，曾国藩在江督任内“志在东南”，且与他有隙，以致“协陇则吝”。在这封信中，左宗棠再次将曾国藩与马新贻、何璟、李宗羲等人作比较，心怀不满溢于言表。
与曾、左的私交相似，左宗棠与沈葆桢之间也经历了从亲密到交恶的过程。沈葆桢抚赣时，曾为左宗棠所部大力筹办军饷，确保了左宗棠率部入浙作战进展顺利。对于沈葆桢的支持，左宗棠感铭于心，他在信中向沈氏表示“此德如何可忘”。同治五年（1866年），左宗棠由闽浙总督调任陕甘总督，此时距离他奏请设立福州船政局仅过去数月。为了这项刚刚起步的洋务事业能够继续下去，左宗棠三次登门说服沈葆桢出山，主持船政局的创办。左宗棠的这一举荐得到了朝廷的批准，沈葆桢就任总理船政大臣。由于时任闽浙总督吴棠消极对待，福州船政局的经费捉襟见肘。为支持沈葆桢的工作，左宗棠主动提出，每月从福建协济西征大军的协饷中拨出2万两白银支持船政局的各项建设，前后共26万两。光绪元年（1875年），沈葆桢升任两江总督。不曾想，这却是两人走向决裂的开始。而起因，仍与西征协饷有关。
由于清廷对协饷的拨付缺乏制度性约束力，西征协饷能否及时足额拨付的主动权实际上掌握在各省疆臣手中，这就导致了拖欠现象十分严重。“催各省应协之饷，节节敷衍。”至光绪元年（1875年），各省关已积欠西征协饷达2740余万两。为摆脱仰面求人而不得的困境，左宗棠决定向洋商借款1000万两。左氏此举旨在短时间内获取巨款，变相提前支取各省关应协款项;同时，外债以海关关税作抵押，而近代海关又控制在外国人手里，实际上是借外力代替了难有约束力的中央催解。在左氏的计划中，待朝廷批准之后，即由沈葆桢全权处理借款事宜。然而，沈葆桢明确表示反对借洋款，这让左宗棠错愕不已，“迥非意料所及”。尽管最后清廷仍然同意左宗棠借洋款500万两，但两人之间嫌隙已生。更让左氏不满的是，沈葆桢还拒绝补齐江苏应解的老湘营军饷。左宗棠“以函牍催索”，沈葆桢则表示“只从光绪二年起叙批数”，“而历年欠解一字不提”。对于沈氏所为，左宗棠在给友人的信中感叹“沈幼丹自任两江，一切均与弟立异”;“幼丹履新，渐悟前失”。特别是忆及当年“忍饥分食”，拨款支持沈葆桢建设船政局，左宗棠即便时隔多年仍意气难平，“而幼丹建节两江，亦顿忘厥初也！”
尽管左宗棠凭借自身的崇高威望以及朝廷的支持，筹得协饷六千多万两，但筹款的艰难程度也反映出协饷制度运转的关键并不在于刚性的制度约束力，而在于疆臣之间的私人情谊。这也加剧了协饷制度的不稳定性。一则，各省督抚多持本位主义，遇事则以本省利益为考量。同治十三年（1874年），日本进犯台湾，东南沿海各省防务情势骤然紧张。福建、广东两省即以本省筹办海防需饷甚巨为由停解西征协饷。本省经费尚且捉襟见肘，又何以“分润他人”。左宗棠在给袁保恒的信中无奈表示，“人情各顾其私，为人谋者必不如为己之工也”。德望如左宗棠，“九州之大，相与支撑者，不越十余人”。二则，封疆大吏“宦辙靡常”，继任者未必愿意履行前任的承诺，“苟一旦更调去任，后此难必其不食言”。因此，无论出于公义还是私情建立的协饷关系都不具稳定性。同治三年（1864年），蒋益沣有意离浙。时值左宗棠追剿太平军余部。为避免继任者对于议定的协饷有所阻隔，左宗棠去信劝说蒋氏暂勿离浙。“且兄之督师入闽，所赖浙江济饷，弟去浙则饷事恐难应手，兄将坐困无疑，故私意亦不愿弟之速去。”
人情冷暖、亲疏有别乃稀松平常之事。虽为公事，但兼顾公义与私情，为私交厚者更为尽心办事，亦无可厚非。然而，当私情超越公义，成为制度运转的决定性因素，这不能不说是制度已然丧失持续的生命力。户部屡屡饬令各省协济西征大军而不得，反映了晚清协饷制度日趋失能。这种现象在某种程度上表明清廷中央专制性的财政指令已经日益空洞化，地方督撫之间的私人关系在财政体系中的作用逐渐强化。财政资源依然在全国范围内进行分配与调剂，但这个体系的运转依靠的却是非制度性因素。晚清财政改革已到了非启动不可的地步。光宣之际，清廷开始以建立预算制度、划分国地税为着力点，构建新的财政体制。然而，历史并没有留给清王朝更多的时间，辛亥年的枪声打断了这一切。
（选自《文汇报》2019年12月13日）
光绪八年（1883年），刘秉璋迁任浙江巡抚。为筹办海防，刘氏查问库款，发现藩库“空如洗矣”。他探得此种状况为浙江历年供应西北协饷所致，却又不解前任巡抚们，特别是杨昌濬“何以舍己而芸人”。（在清代，朝廷依据各省兵力与财力不均衡的现实，创建了协饷制度。财赋重地如江苏、浙江、山东、山西等为承协省，边远省份如陕西、甘肃、云南、贵州等为受协省，在户部的指令下，承协省的财用转输受协省。这一制度旨在酌盈济虚，在全国范围内对财用进行再分配。）时任布政使德馨告诉刘氏，幕友中风传，虽然杨昌濬竭尽所能协济左宗棠的西征大军，但左氏仍时有责言，“问杨中丞之官禄，何自而来”，意即提醒杨昌濬应感念左氏的提携之恩，对于协饷不应“靳而不与”。在刘秉璋看来，左氏之言在私不在公，故而决定“勿解西饷，为海防计”。
不久，时任陕甘总督谭钟麟即致函浙江询问何以停解西饷，刘秉璋以中法战事在即，浙江为筹办海防，“力有不逮”婉复之。由是，陕甘与浙江之间嫌隙渐生。为弥合两位封疆大吏之间的矛盾，左宗棠给谭钟麟写信，告之浙江协济陕甘并非定例，话外之音即此前浙江的协饷源源不断，缘于左氏与浙江官场颇有渊源。事实也确实如此。咸丰十一年十二月（1862年1月），左宗棠就任浙江巡抚，并率“楚军”入浙作战，镇压太平军。经过两年多的征战，左宗棠逐次收复浙江全境。征伐与治民之间，浙江有司官员受左氏提携之恩者众多。仅同治二年（1863年），左宗棠一次就奏请亲信故交二十余人来浙“分任以事”。左氏所部亲信将领刘典、蒋益沣、杨昌濬皆出任布政使或按察使。故而，左宗棠劝说谭钟麟“毋执成见，过于争竞”。经过左氏一番说和，“其事遂解”。
上述掌故出自刘秉璋之子刘体智所著《异辞录》，虽不尽全为信史，但也道出了晚清督抚间的私人关系在财政资源调度上起着极为重要的作用。求诸史料，同光年间，左宗棠西征大军的军需供给与左氏本人的交际网络有着高度的关联性。
同治五年（1866年），左宗棠奉旨移督陕甘，负责西北军务。彼时，西北局势已呈失控状态，内有捻军和回民叛乱，外有阿古柏势力在沙俄的支持下侵占新疆，图谋陕甘。左宗棠久经沙场，对战局洞若观火，他将筹饷视为西北用兵的头等大事。依清制，遇有征伐，统兵主帅应向朝廷奏请各省协饷，户部确定承协省份以及应协数额之后，再咨文承协与受协省份加以落实。然而，在历经太平天国运动之后，协饷制度运转的关键从中央下移至直省。若没有各省疆臣的配合，户部的咨文实乃一纸空文。曾国藩给时任山东巡抚阎敬铭的信中曾写道：“弟更事日久，稔知部拨协饷十案九空，故言之多惧耳。”缘此，督抚们私下建立协饷关系并商定数额，再报请户部核准反而更具实效。这一点甚至出现在了左宗棠给朝廷的奏折中。“至江西、湖北、河南等省奉部拨协济甘饷银两，臣道出江西、湖北、河南时，面商各督抚臣，每月实可协银若干，再行奏明办理。其江苏、湖南、四川、山东各省部拨甘饷，俟臣到陕后咨商该省督抚臣，定有确数，再行奏拨。”这种运作模式十分仰赖疆臣们之间的私人关系。私情厚者，不遗余力;私情薄者，“竟如富翁之视穷丐”。
在西北战事的各个阶段，左宗棠分次向清廷奏报西征大军军饷的收支款目。自同治五年至光绪六年（1866年至1880年），西征大军共收到各省关协饷约6544万两。浙、赣、粤三省所供协饷额位居前三，分别约为1474万两、884万两、816万两。“自古用西北之甲兵者，必济以东南之刍粟。”浙江等东南各省为西征大军源源协济本不足为奇。然而，吊诡的是，财力犹在浙江之上的江苏只为左宗棠所部提供协饷747万余两，约只占浙江的一半，甚至不如江西。此种情势，不得不说为左宗棠与各省疆臣私交好恶所致。
浙江所供协饷在各省中独占鳌头，占到总额的17%，并且浙江是为数不多的按期解款的省份之一。这还不包括浙海关代还的外债。六次西征借款共筹得1595万两，浙海关代还417万两，占外债总额的26%。薛福成就认为左宗棠经营西北的重要支柱就是浙饷。“浙江一省，亦五者兼备，岁入可得江苏之半，左文襄公用之，以驱殄悍贼，肃清西陲。盖左公后虽去浙，而西政所借，惟浙饷尤丰也。”左宗棠之所以能够在浙江取得巨额协饷，与其在主政闽浙两省期间所积累的人脉有着莫大的关系。
左宗棠离浙至西征期间，浙江共历六任巡抚：蒋益沣、马新贻、李瀚章、杨昌濬、梅启照与谭钟麟。左氏离浙后，布政使蒋益沣暂护巡抚职。左宗棠对蒋益沣有知遇之恩。“益沣年少戆急，曾国藩、胡林翼素不满之，而左宗棠特器重。”在左宗棠入浙“平定”太平军时，他是重要僚属之一。左宗棠赴闽时，称他“于整军、治民各事极意讲求”。而后，左宗棠因与时任广东巡抚郭嵩焘交恶，举荐蒋益沣督办广东军务兼筹军饷，实际上为取代郭嵩焘作准备。左氏在奏折中称赞蒋氏“才气无双，识略高臣数等”。不久，蒋益沣果然实授广东巡抚。
马新贻非湘系中人，但他为人谦和，抚浙后，有关善后事宜皆能向左宗棠请益。左氏在给仲兄左宗植的信中写道：“新抚马谷山一遵旧令尹之政，遇事虚怀商榷，稍可慰意。”抚浙期间，马新贻甚至主动提出将每月的西征协饷增加3万两，合共每月白银5万两。而后，马新贻升任两江总督，一改前任曾国藩对待西征协饷的敷衍与拖延，积极筹划。左宗棠在给亲信杨昌濬的信中感叹，“曾文正于西饷每多介介”，而马新贻“则不待催请，而自筹济人之度量，相越竟有如此哉”。
杨昌濬早在咸丰十年就已追随左宗棠左右，入幕府，襄办军务。左氏赞他“道义切劘，洁清自矢，堪共患难之人”。杨昌濬抚浙后，对于筹办西征协饷不遗余力，“极为留意”。对于杨氏的尽心尽力，左宗棠不吝溢美之词。他在给部下陈湜的信中写道：“今虽西略方殷，军储告竭，然使各上座竭其心力所能到者图，石泉（杨昌濬）而外，惟岘庄（刘坤一）惓惓耳。”光绪元年（1875年），杨昌濬因“杨乃武与小白菜案”去职。左宗棠随即在给光绪帝的奏折中为杨氏转圜，特别强调了他抚浙七年的功业自在人心。“然观浙民去思之切，亦足见其无负于浙人也。”而后，他又上奏请调杨昌濬前往陜甘襄助，“如杨昌濬能去浙度陇，则臣更可资其臂助，微臣之幸，亦西事之幸”。清廷当时未允。三年后，协助左宗棠的军务帮办刘典因病求去，左氏再次奏请杨昌濬复出，接替刘典主持后方军政事务。这一次举荐得到了清廷的允准，杨昌濬复起，获四品顶戴，帮办甘肃、新疆善后事宜。此后仕途畅达，官至陕甘总督。左宗棠自言，称得上“耐久朋”的，只有刘典和杨昌濬。 同样地，谭钟麟也长期与左宗棠共事，并受其提携之恩。同治四年（1865年），谭钟麟由御史出守杭州，随即署任杭嘉湖道。时值左宗棠抚浙，他对谭氏青睐有加，赞其“品正学优、才识卓越”。左宗棠西征时，奏调在籍丁忧的河南按察使谭钟麟使赴陕甘效力。谭钟麟随即出任陕西布政使，负责大军的粮草供需事宜。光绪五年（1879年），谭钟麟由陕西巡抚调任浙江巡抚。谭钟麟既与左宗棠有深厚交谊，又曾督办西征粮台，深知前线饱受缺饷之苦，全力谋划西征协饷自不待言。并且在左氏离开西北时，接任陕甘总督的正是谭钟麟。
李瀚章与左宗棠先后在曾国藩幕府供职，同为湘淮集团的重要人物。梅启照此前很长一段时间为京官，后在广东任知府、按察使。彼时的广东巡抚正是蒋益沣，对其颇为器重。对于西征协饷，梅启照似乎也没有从中作梗。左宗棠在给部下刘典的信中曾表示，“梅小岩暂不作梗，亦意中事”。李、梅二人与左宗棠的关系不如其他人紧密，但也不曾交恶。且二人在浙江任期都较短，李氏仅有一年时间，梅氏也不过两年又六个月。因此，从同治三年至光绪七年的十七年间（1864年至1881年），浙江大部分时间都由左系人马掌控。左宗棠能够从浙江获取巨额饷银也就不足为奇了。
与浙江形成鲜明对比的是江苏。前文已述，作为赋税重地的江苏所供西征协饷只有约浙江的一半，且不及赣、粤两省。综观左宗棠在私人信函中的表述，他与前后两任两江总督曾国藩、沈葆桢的私人恩怨是导致这一现象的重要原因。
同治三年（1864年），左宗棠与曾国藩因太平天国幼天王洪天贵福出逃一事彻底交恶，原本的“推诚许与”就此画上了终止符。两人关系不睦也导致了此后江苏省在西征协饷筹办事宜上的迁延。江苏应承担的协饷实际上分为两部分，一是朝廷规定每月拨付陕甘3.5万两白银，二是刘松山所部老湘营每月军饷6万两白银。刘松山为曾国藩的老部下，曾氏“待之以国士”。同治六年（1867年），刘松山所部划归左宗棠麾下前往西北征战。因此，曾国藩两度出任江督时，对于老湘营的军饷从不拖欠。这一点左宗棠也承认，“应解老湘月饷六万，则按月委解，无少迟回”。对于前者，曾氏要么敷衍拖延，要么“悍然不解”。按照左宗棠的叙述，他曾向其催索，但曾氏表示供给老湘营的军饷即属于陕甘协饷，不再另外拨付，而户部对此也无可奈何。
左宗棠对此自然十分不满，即便曾国藩于同治十一年（1872年）过世，他仍时不时向友人抱怨曾氏罔顾公义私情。光绪二年（1876年），左宗棠在给旧友吴大廷的信中感叹曾国藩在两江总督任内不顾四十年的交情，“尼西征之饷”。反而是未有深交的马新贻“到任即解饷数月”，何璟、李宗羲“催解湘军月饷毫无延逾”，“特出意外，大相径庭”。同年，左宗棠给江苏巡抚吴元炳写信解释了多年以来江苏拖欠协饷的状况。在左氏看来，曾国藩在江督任内“志在东南”，且与他有隙，以致“协陇则吝”。在这封信中，左宗棠再次将曾国藩与马新贻、何璟、李宗羲等人作比较，心怀不满溢于言表。
与曾、左的私交相似，左宗棠与沈葆桢之间也经历了从亲密到交恶的过程。沈葆桢抚赣时，曾为左宗棠所部大力筹办军饷，确保了左宗棠率部入浙作战进展顺利。对于沈葆桢的支持，左宗棠感铭于心，他在信中向沈氏表示“此德如何可忘”。同治五年（1866年），左宗棠由闽浙总督调任陕甘总督，此时距离他奏请设立福州船政局仅过去数月。为了这项刚刚起步的洋务事业能够继续下去，左宗棠三次登门说服沈葆桢出山，主持船政局的创办。左宗棠的这一举荐得到了朝廷的批准，沈葆桢就任总理船政大臣。由于时任闽浙总督吴棠消极对待，福州船政局的经费捉襟见肘。为支持沈葆桢的工作，左宗棠主动提出，每月从福建协济西征大军的协饷中拨出2万两白银支持船政局的各项建设，前后共26万两。光绪元年（1875年），沈葆桢升任两江总督。不曾想，这却是两人走向决裂的开始。而起因，仍与西征协饷有关。
由于清廷对协饷的拨付缺乏制度性约束力，西征协饷能否及时足额拨付的主动权实际上掌握在各省疆臣手中，这就导致了拖欠现象十分严重。“催各省应协之饷，节节敷衍。”至光绪元年（1875年），各省关已积欠西征协饷达2740余万两。为摆脱仰面求人而不得的困境，左宗棠决定向洋商借款1000万两。左氏此举旨在短时间内获取巨款，变相提前支取各省关应协款项;同时，外债以海关关税作抵押，而近代海关又控制在外国人手里，实际上是借外力代替了难有约束力的中央催解。在左氏的计划中，待朝廷批准之后，即由沈葆桢全权处理借款事宜。然而，沈葆桢明确表示反对借洋款，这让左宗棠错愕不已，“迥非意料所及”。尽管最后清廷仍然同意左宗棠借洋款500万两，但两人之间嫌隙已生。更让左氏不满的是，沈葆桢还拒绝补齐江苏应解的老湘营军饷。左宗棠“以函牍催索”，沈葆桢则表示“只从光绪二年起叙批数”，“而历年欠解一字不提”。对于沈氏所为，左宗棠在给友人的信中感叹“沈幼丹自任两江，一切均与弟立异”;“幼丹履新，渐悟前失”。特别是忆及当年“忍饥分食”，拨款支持沈葆桢建设船政局，左宗棠即便时隔多年仍意气难平，“而幼丹建节两江，亦顿忘厥初也！”
尽管左宗棠凭借自身的崇高威望以及朝廷的支持，筹得协饷六千多万两，但筹款的艰难程度也反映出协饷制度运转的关键并不在于刚性的制度约束力，而在于疆臣之间的私人情谊。这也加剧了协饷制度的不稳定性。一则，各省督抚多持本位主义，遇事则以本省利益为考量。同治十三年（1874年），日本进犯台湾，东南沿海各省防务情势骤然紧张。福建、广东两省即以本省筹办海防需饷甚巨为由停解西征协饷。本省经费尚且捉襟见肘，又何以“分润他人”。左宗棠在给袁保恒的信中无奈表示，“人情各顾其私，为人谋者必不如为己之工也”。德望如左宗棠，“九州之大，相与支撑者，不越十余人”。二则，封疆大吏“宦辙靡常”，继任者未必愿意履行前任的承诺，“苟一旦更调去任，后此难必其不食言”。因此，无论出于公义还是私情建立的协饷关系都不具稳定性。同治三年（1864年），蒋益沣有意离浙。时值左宗棠追剿太平军余部。为避免继任者对于议定的协饷有所阻隔，左宗棠去信劝说蒋氏暂勿离浙。“且兄之督师入闽，所赖浙江济饷，弟去浙则饷事恐难应手，兄将坐困无疑，故私意亦不愿弟之速去。”
人情冷暖、亲疏有别乃稀松平常之事。虽为公事，但兼顾公义与私情，为私交厚者更为尽心办事，亦无可厚非。然而，当私情超越公义，成为制度运转的决定性因素，这不能不说是制度已然丧失持续的生命力。户部屡屡饬令各省协济西征大军而不得，反映了晚清协饷制度日趋失能。这种现象在某种程度上表明清廷中央专制性的财政指令已经日益空洞化，地方督撫之间的私人关系在财政体系中的作用逐渐强化。财政资源依然在全国范围内进行分配与调剂，但这个体系的运转依靠的却是非制度性因素。晚清财政改革已到了非启动不可的地步。光宣之际，清廷开始以建立预算制度、划分国地税为着力点，构建新的财政体制。然而，历史并没有留给清王朝更多的时间，辛亥年的枪声打断了这一切。
（选自《文汇报》2019年12月13日）