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设置主体是对设立、管理公共图书馆并提供公共图书馆服务负有主要责任的政府,可分为独立设置主体和联合设置主体。建设主体是对提供公共图书馆服务负有责任并提供经费的政府,有独立建设主体和联合建设主体之分,联合建设主体又分为主要建设主体、支持性建设主体和参与性建设主体。合理设置公共图书馆理事会,以完善法人治理结构。应因地制宜合理设置六种服务体系类型:纯粹型总分馆制、紧密型总分馆制、半紧密型总分馆制、松散型总分馆制、紧密型联盟模式和松散型联盟模式的治理主体。