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将基本药物制度系统化,并将其分为7个子系统。分析基本药物制度子系统发现,外部环境是系统目前存在的主要问题。系统外部不良环境主要包括：国家对基本药物制度缺乏强有力的政治意愿;政府对卫生总投入少,医疗机构补偿不足,以药养医机制一时难以打破;关键利益集团联盟难以打破;经济实力较弱,技术落后;缺乏群众基础;政府监管不利,法制化不足。