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摘 要 2011年中共中央、国务院开始全面推进事业单位分类改革，分类改革后原则上只有公益类事业单位保留在事业单位序列。本文从公益类事业单位的困境入手，研究在公益服务提供领域推行公私合作的可行性，并在此基础上提出推行这一模式的具体路径以及配套制度，希望借此为我国公益服务格局的变革提供思路。
关键词 公益类事业单位 公私合作 公共产品 公益服务
基金项目：本文是华东政法大学研究生资助项目“法人治理结构视阈下的社会资本投入与公益类事业单位转型——以PPP模式的类型化分析为思维进路”的阶段性成果，项目号为2015-5-032；2015年度研究生学术研究及社会调研项目——《公益类事业单位转型的路径分析——以公私合作模式的类型化分析为思维进路》。
作者简介：石嘉莹，华东政法大学经济法学院，研究方向：金融法。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-159-02
一、公益类事业单位在我国的发展状况综述
根据《分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》），公益类事业单位是指“从事公益服务的事业单位”，并根据其职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将其细分为两类 ，主要分布在教育、卫生、医疗、文化、科技等领域。此外，根据《意见》规定，“今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位”，说明事业单位的改革方面是明确其公益类职能的定位，去除其行政职能和经济职能。分类改革后，原则上只有公益类单位继续保留在事业单位序列，实现从“事业单位”到“公益事业单位”的转变。
根据《意见》所确定的“充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化”这一方针，公私合作模式（PPP模式）有望成为公益类事业单位改革的重要明智选择，笔者将在下文中予以详述。
二、探析在公益类事业单位转型中引入公私合作模式（PPP）
（一）公私合作模式（PPP）内涵厘定及模式分析
公私合作（Public-Private Partnerships，简称为PPP）作为政府在公共职能中引入社会资本的重要举措，最早产生于英国，随后被美国、加拿大等国广泛借鉴。各国因其文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同，而对PPP存在不同的定义和实践路径，但对其内涵基本达成共识：PPP是公共部门为实现其公共职能，而与私人部门合作，由私人部门进行公共产品或服务提供的一种方式。
根据国内外学界的主流观点，目前公私合作主要存在以下几种模式：1.外包；2.特许经营类；3.私有化类（混合所有）。
（二）探析公益类事业单位转型中引入公私合作模式（PPP）的可行性
PPP模式通过引入社会资本，一方面可以扩大公益类事业单位的资金来源，有利于政府缓解财政压力，另一方面可以借助私人部门的盈利天性，改变公共部门原来不计成本的运作模式，促进资源的优化配置。此外，私人资本的公平进入有利于消除公益类事业单位在某些领域的垄断，构建更加健康、有序的竞争环境，在一定程度上推进竞争中立这一国际贸易新准则在中国的确立，顺应国际发展潮流。
综上，在公益类事业单位改革中引入PPP模式具有重要意义，并且一系列的改革举措和政策支持为其顺利推行提供了保障，因此在公益类事业单位转型中引入PPP模式成为可供探索的路径之一。具体如何在公益类事业单位改革中践行这一制度，笔者将在下文予以详述。
三、在公益类事业单位转型中引入公私合作模式（PPP）的路径分析
（一）PPP模式选用分析
公益类事业单位作为公益服务的提供者，其改革涉及方方面面，从公益事业单位的建造，到公益产品的生产（提供）各个环节因其所涉权益不同，事业单位所追求的目标不同，从而导致可选用的PPP模式也应有所不同。
具体而言，对于公益事业单位的建造，如学校、医院、图书馆等主体建筑的建设，因要保证公益类事业单位的公益性和国有属性，因此产权一般应当归事业单位所有，可将其视为一般的城市基础设施建设，采取实践中应用颇广的特许经营模式，以最大限度地利用私人资本，高质量地完成项目建设。除此之外，对于公益类事业单位内精密、贵重仪器、设备的购置，可以探索使用与私营部门合作的融资租赁方式，这虽然不属于传统的PPP模式，但也具有公私合作的特性。
对于公益类事业单位的具体运作，则可以采用外包模式，即政府购买：政府通过向私人购买特定的服务，优化资源配置，实现专业化运作。如学校、医院、图书馆的后勤部门等主要提供一般性服务的部门目前已经大部分外包给私营部门，甚至对于有些专业服务，目前也已经开放给私营部门，如与私营部门合作开发新型药品等。同时，值得注意的是，由于公益服务和PPP合作模式的特殊性，通常建立的是长期合作的而非一次性合作的合同关系，因此对私营部门的遴选资质要求更高，政府部门也可基于长期合同而建立有效的问责机制，从而最大限度的保障合作的实现。
甚至，随着社会的发展、PPP模式的深化，可以对部分公益类事业单位实现全部或部分“私有化”，将这一领域从行政管理体系中脱离出来，完全开放给私营部门，政府单纯作为出资人之一履行其权利义务。在当前中国大多数人仍对“私有化”一词存在敌意，但正如邓小平同志所言“黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”，私有化或国有性并非确定所提供的产品是否为公共产品的核心标准，公共产品也可以通过私人方式进行提供。因此政府应当逐渐转变观念，由“服务项目的提供者”向“服务责任的承担者”转变，主要负责宏观决策，引导私营部门在公共服务领域的投资，承担激励、监管和协调的指引作用；而由私营部门负责微观运作，作为产品（服务）的实际生产（提供）者，两者协作共同为提供公共产品而服务。但私人生产（提供）并不意味着私人主导，因为大多数公共服务所具有的公共产品或混合产品的属性，导致私人主导可能引发效率低下， 所以政府仍应起到主导作用，这一主导主要通过监管来实现，笔者拟在下文予以详述。 （二）配套制度保障
1.转变政府和民众观念，为改革的顺利推进奠定理念基础。顺利实现上述公益类事业单位改革的前提即在于观念的改变，不仅要改变政府的观念，还应改变民众的观念。具体而言，政府应当改变其公共产品生产者的传统定位，转而利用其所拥有的政治、经济和行政资源发挥调节作用，作为决策者和指引者承担职责，既不可越俎代庖，也不可全然退出，改变履行公共服务提供者责任时所采取的传统的大包大揽的做法，转而成为精明的购买者，对所购物品（服务）的检查者和评估者，从而更好地发挥作用。民众也应改变传统观念中公共服务就应该由政府部门提供的僵化理念，支持私营部门参与公共产品的生产与提供，为实现公共产品提供主体的多元化提供舆论支持。
2.完善政府监管体系，明确监管依据、监管主体和监管内容。私人部门的天然逐利性以及公共产品（服务）的公共产品或准公共产品属性，导致不能由私人部门主导公共产品的提供。私人提供必须与政府监管相辅相成，在实现公益类事业单位改革过程中缺一不可。但目前我国关于公私合作尚未确定具体的监管规范，对私营部门的规制散落在各个部门法之中，前述“PPP基本法”也仅规制了PPP的模式之一，并未确立全面的监管规则体系，因此，首先应通过立法为公私合作这一模式确定具体的监管规则，使其有法可依，此外，可借鉴英国、澳大利亚的监管模式，设立专门的机构负责监管公私合作。而对于监管内容，具体到对公私合作的监管，主要应包括准入监管、质量监管、价格监管和退出监管等。准入监管主要指资质监管，在确定准入条件的基础上可以充分发挥市场作用，通过丰富的市场机制（如招标制）来确定私营合作者；质量监管主要涉及日常监管，应辅之以绩效评估和问责机制；价格监管作为监管内容的核心，是确保公益服务公益性的关键，可以通过排除市场自主定价，采取政府控制下的有限幅度内市场调节定价方式来实现；退出监管则主要涉及资产清算、评估以及转移等。
3.完善政府激励机制。众所周知，公益服务因其公益性而通常并不具有经营价值，导致私营部门难以从中获取丰厚回报，这明显与其盈利性目标相悖，因此为吸引私营部门的参与，政府部门必须提供完善的激励机制。具体而言，应包括风险分担、政府担保和政府支持三方面的内容。风险分担应基于各方对风险的控制能力，由最善于应对该风险的一方承担风险，建立良好的风险评估、识别和协同管理机制，消除私营部门参与的后顾之忧。政府支持作为激励机制的核心内容，主要包括土地、信贷、资金、税收支持等，是私人参与的重要考量。而政府担保主要通过履约担保、融资担保等形式体现出来，有利于提振私营部门参与公益服务的信心。此外，企业形象的树立和公众认可度的提升也是私人愿意参与的原因之一，可归于社会激励范畴。
4.充分发挥市场机制的作用。在公益服务领域引入市场机制并不意味着在公益服务的提供环节采用市场化运作，发挥市场作用；而是在公益服务提供者的确定环节，可以通过竞争机制发挥市场作用，在公益服务提供方的管理环节，可以通过法人治理结构引入市场化管理制度，通过绩效管理和问责制度实现以市场和效率指标为导向，尽可能通过市场作用实现效率最大化。
综上，笔者认为，公益类事业单位改革可以通过采取公私合作的方式，引入私人资本以更好地提供公益服务。此外，公益服务并不存在一定要由政府（事业单位）提供的理由，完全可以私营部门进行提供，政府可单纯作为出资者参与，在完善的法人治理结构前提下实现充分的“管办分离”。但由于私营部门的逐利性和公益服务的公共性，为确保公益服务的公益性应充分发挥政府的监管作用，而为确保私营部门的参与度还应充分发挥政府的激励作用，各个制度相互协调，方能全面推进公益服务提供格局的变革。
注释：
根据《意见》规定，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。
王灏.PPP的定义和分类研究.都市快轨交通.2004（5）.26.
公共产品理论将社会上的产品（服务）分为私人产品、公共产品和混合产品。私人产品具有排他性和竞争性，因此私人主导提供最具效率；公共产品则具有非竞争性和非排他性，因一部分人对其的消费不会影响其他人对其的消费并且在消费过程中所产生的利益不能为一人所专享，因此常常出现搭便车的行为，导致收费困难，通常由政府主导提供。混合产品则是指具有竞争性但不具有排他性或者具有排他性但不具有竞争性的产品，其可以由准公共组织或私人主导提供。
关键词 公益类事业单位 公私合作 公共产品 公益服务
基金项目：本文是华东政法大学研究生资助项目“法人治理结构视阈下的社会资本投入与公益类事业单位转型——以PPP模式的类型化分析为思维进路”的阶段性成果，项目号为2015-5-032；2015年度研究生学术研究及社会调研项目——《公益类事业单位转型的路径分析——以公私合作模式的类型化分析为思维进路》。
作者简介：石嘉莹，华东政法大学经济法学院，研究方向：金融法。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-159-02
一、公益类事业单位在我国的发展状况综述
根据《分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》），公益类事业单位是指“从事公益服务的事业单位”，并根据其职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将其细分为两类 ，主要分布在教育、卫生、医疗、文化、科技等领域。此外，根据《意见》规定，“今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位”，说明事业单位的改革方面是明确其公益类职能的定位，去除其行政职能和经济职能。分类改革后，原则上只有公益类单位继续保留在事业单位序列，实现从“事业单位”到“公益事业单位”的转变。
根据《意见》所确定的“充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化”这一方针，公私合作模式（PPP模式）有望成为公益类事业单位改革的重要明智选择，笔者将在下文中予以详述。
二、探析在公益类事业单位转型中引入公私合作模式（PPP）
（一）公私合作模式（PPP）内涵厘定及模式分析
公私合作（Public-Private Partnerships，简称为PPP）作为政府在公共职能中引入社会资本的重要举措，最早产生于英国，随后被美国、加拿大等国广泛借鉴。各国因其文化背景、意识形态、经济发展以及应用环境等方面的不同，而对PPP存在不同的定义和实践路径，但对其内涵基本达成共识：PPP是公共部门为实现其公共职能，而与私人部门合作，由私人部门进行公共产品或服务提供的一种方式。
根据国内外学界的主流观点，目前公私合作主要存在以下几种模式：1.外包；2.特许经营类；3.私有化类（混合所有）。
（二）探析公益类事业单位转型中引入公私合作模式（PPP）的可行性
PPP模式通过引入社会资本，一方面可以扩大公益类事业单位的资金来源，有利于政府缓解财政压力，另一方面可以借助私人部门的盈利天性，改变公共部门原来不计成本的运作模式，促进资源的优化配置。此外，私人资本的公平进入有利于消除公益类事业单位在某些领域的垄断，构建更加健康、有序的竞争环境，在一定程度上推进竞争中立这一国际贸易新准则在中国的确立，顺应国际发展潮流。
综上，在公益类事业单位改革中引入PPP模式具有重要意义，并且一系列的改革举措和政策支持为其顺利推行提供了保障，因此在公益类事业单位转型中引入PPP模式成为可供探索的路径之一。具体如何在公益类事业单位改革中践行这一制度，笔者将在下文予以详述。
三、在公益类事业单位转型中引入公私合作模式（PPP）的路径分析
（一）PPP模式选用分析
公益类事业单位作为公益服务的提供者，其改革涉及方方面面，从公益事业单位的建造，到公益产品的生产（提供）各个环节因其所涉权益不同，事业单位所追求的目标不同，从而导致可选用的PPP模式也应有所不同。
具体而言，对于公益事业单位的建造，如学校、医院、图书馆等主体建筑的建设，因要保证公益类事业单位的公益性和国有属性，因此产权一般应当归事业单位所有，可将其视为一般的城市基础设施建设，采取实践中应用颇广的特许经营模式，以最大限度地利用私人资本，高质量地完成项目建设。除此之外，对于公益类事业单位内精密、贵重仪器、设备的购置，可以探索使用与私营部门合作的融资租赁方式，这虽然不属于传统的PPP模式，但也具有公私合作的特性。
对于公益类事业单位的具体运作，则可以采用外包模式，即政府购买：政府通过向私人购买特定的服务，优化资源配置，实现专业化运作。如学校、医院、图书馆的后勤部门等主要提供一般性服务的部门目前已经大部分外包给私营部门，甚至对于有些专业服务，目前也已经开放给私营部门，如与私营部门合作开发新型药品等。同时，值得注意的是，由于公益服务和PPP合作模式的特殊性，通常建立的是长期合作的而非一次性合作的合同关系，因此对私营部门的遴选资质要求更高，政府部门也可基于长期合同而建立有效的问责机制，从而最大限度的保障合作的实现。
甚至，随着社会的发展、PPP模式的深化，可以对部分公益类事业单位实现全部或部分“私有化”，将这一领域从行政管理体系中脱离出来，完全开放给私营部门，政府单纯作为出资人之一履行其权利义务。在当前中国大多数人仍对“私有化”一词存在敌意，但正如邓小平同志所言“黑猫白猫，抓住老鼠就是好猫”，私有化或国有性并非确定所提供的产品是否为公共产品的核心标准，公共产品也可以通过私人方式进行提供。因此政府应当逐渐转变观念，由“服务项目的提供者”向“服务责任的承担者”转变，主要负责宏观决策，引导私营部门在公共服务领域的投资，承担激励、监管和协调的指引作用；而由私营部门负责微观运作，作为产品（服务）的实际生产（提供）者，两者协作共同为提供公共产品而服务。但私人生产（提供）并不意味着私人主导，因为大多数公共服务所具有的公共产品或混合产品的属性，导致私人主导可能引发效率低下， 所以政府仍应起到主导作用，这一主导主要通过监管来实现，笔者拟在下文予以详述。 （二）配套制度保障
1.转变政府和民众观念，为改革的顺利推进奠定理念基础。顺利实现上述公益类事业单位改革的前提即在于观念的改变，不仅要改变政府的观念，还应改变民众的观念。具体而言，政府应当改变其公共产品生产者的传统定位，转而利用其所拥有的政治、经济和行政资源发挥调节作用，作为决策者和指引者承担职责，既不可越俎代庖，也不可全然退出，改变履行公共服务提供者责任时所采取的传统的大包大揽的做法，转而成为精明的购买者，对所购物品（服务）的检查者和评估者，从而更好地发挥作用。民众也应改变传统观念中公共服务就应该由政府部门提供的僵化理念，支持私营部门参与公共产品的生产与提供，为实现公共产品提供主体的多元化提供舆论支持。
2.完善政府监管体系，明确监管依据、监管主体和监管内容。私人部门的天然逐利性以及公共产品（服务）的公共产品或准公共产品属性，导致不能由私人部门主导公共产品的提供。私人提供必须与政府监管相辅相成，在实现公益类事业单位改革过程中缺一不可。但目前我国关于公私合作尚未确定具体的监管规范，对私营部门的规制散落在各个部门法之中，前述“PPP基本法”也仅规制了PPP的模式之一，并未确立全面的监管规则体系，因此，首先应通过立法为公私合作这一模式确定具体的监管规则，使其有法可依，此外，可借鉴英国、澳大利亚的监管模式，设立专门的机构负责监管公私合作。而对于监管内容，具体到对公私合作的监管，主要应包括准入监管、质量监管、价格监管和退出监管等。准入监管主要指资质监管，在确定准入条件的基础上可以充分发挥市场作用，通过丰富的市场机制（如招标制）来确定私营合作者；质量监管主要涉及日常监管，应辅之以绩效评估和问责机制；价格监管作为监管内容的核心，是确保公益服务公益性的关键，可以通过排除市场自主定价，采取政府控制下的有限幅度内市场调节定价方式来实现；退出监管则主要涉及资产清算、评估以及转移等。
3.完善政府激励机制。众所周知，公益服务因其公益性而通常并不具有经营价值，导致私营部门难以从中获取丰厚回报，这明显与其盈利性目标相悖，因此为吸引私营部门的参与，政府部门必须提供完善的激励机制。具体而言，应包括风险分担、政府担保和政府支持三方面的内容。风险分担应基于各方对风险的控制能力，由最善于应对该风险的一方承担风险，建立良好的风险评估、识别和协同管理机制，消除私营部门参与的后顾之忧。政府支持作为激励机制的核心内容，主要包括土地、信贷、资金、税收支持等，是私人参与的重要考量。而政府担保主要通过履约担保、融资担保等形式体现出来，有利于提振私营部门参与公益服务的信心。此外，企业形象的树立和公众认可度的提升也是私人愿意参与的原因之一，可归于社会激励范畴。
4.充分发挥市场机制的作用。在公益服务领域引入市场机制并不意味着在公益服务的提供环节采用市场化运作，发挥市场作用；而是在公益服务提供者的确定环节，可以通过竞争机制发挥市场作用，在公益服务提供方的管理环节，可以通过法人治理结构引入市场化管理制度，通过绩效管理和问责制度实现以市场和效率指标为导向，尽可能通过市场作用实现效率最大化。
综上，笔者认为，公益类事业单位改革可以通过采取公私合作的方式，引入私人资本以更好地提供公益服务。此外，公益服务并不存在一定要由政府（事业单位）提供的理由，完全可以私营部门进行提供，政府可单纯作为出资者参与，在完善的法人治理结构前提下实现充分的“管办分离”。但由于私营部门的逐利性和公益服务的公共性，为确保公益服务的公益性应充分发挥政府的监管作用，而为确保私营部门的参与度还应充分发挥政府的激励作用，各个制度相互协调，方能全面推进公益服务提供格局的变革。
注释：
根据《意见》规定，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。
王灏.PPP的定义和分类研究.都市快轨交通.2004（5）.26.
公共产品理论将社会上的产品（服务）分为私人产品、公共产品和混合产品。私人产品具有排他性和竞争性，因此私人主导提供最具效率；公共产品则具有非竞争性和非排他性，因一部分人对其的消费不会影响其他人对其的消费并且在消费过程中所产生的利益不能为一人所专享，因此常常出现搭便车的行为，导致收费困难，通常由政府主导提供。混合产品则是指具有竞争性但不具有排他性或者具有排他性但不具有竞争性的产品，其可以由准公共组织或私人主导提供。