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【摘 要】土地是支持生产发展的重要资源，是我国推进城市化进程建设的重要基础，城市的扩张需要大量的土地，有限的用地制约了发展的脚步，在此环境下，如何高效利用土地，盘活低效工业用地进行开发再利用，对推动经济是一个有力的增长点。
【关键词】城镇;工业用地;开发
土地资源是经济发展的基础，城市的土地利用更与经济发展、人居生活环境密切关联。在城市化过程中盘活工业土地资源，做好工业发展是推动一个城市经济增长的重要动力。目前，我国正处于经济结构转型和发展方式转变的关键时期。在“稳增长、促转变、调结构”的政策措施初见成效的同时，急需积极酝酿更直接、更有力、更有效的“内需驱动发展”的措施。针对我国城市旧城区尚存在大量低效厂房用地情况，急需通过对这些低效旧厂房用地进行改造，淘汰规模小、效益差、能耗大的企业，腾出土地引进高新项目、龙头项目和现代服务业，推进产业结构升级优化，实现产业集聚高效。
2008年12月，国土資源部与广东省人民政府签订共同建设节约集约用地试点示范省合作协议，给予广东省节约集约用地试点优惠政策。2013年，国土资源部在总结广东省“三旧改造”工作的基础上，在浙江等十省市启动城镇低效用地再开发试点工作。
笔者在对前阶段工业（旧厂房为主）低效用地开发实施及政策落实的调查中发现，除土地房屋权属尚有历史遗留问题，拆迁安置补偿涉及诸多矛盾，新增建设用地指标有限等问题外，开发模式单一，社会群体参与低效用地再开发改造积极性不高成为工业低效用地再开发的主要问题。其主要体现在：一方面原土地使用权人自行改造能力有限，而另一方面二级交易市场尚不完善，还存在改造方案成本科学评估、合法公开透明选择改造合作企业、公共利益与改造主体利益的平衡等诸多方面的矛盾和问题，权属人参与改造的主动性较低，给工业低效用地再开发造成阻力。
对此，在对以往改造经验及新的探索中总结4个改造模式，从投入形式的角度，将旧厂房改造模式分为自行改造、补交地价模式，公开出让、收益支持模式，公益征收、合理补偿模式和依法流转改造模式等4种类型，从而引导盘活工业低效用地：
1、自行改造，补交地价模式。该模式实施主体为用地主体，所需资金量较小，要求用地主体经济实力强，由于是自行改造，运营时间较短，效率相对较高。通过企业自行开发改造（商品住宅除外），并按规定补交土地出让金。优点是改造成本较低;能充分利用旧有建筑，避免大拆大建，缺点是改造不彻底;土地出让金的缴纳过程中存在缺陷。适用于经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地;和用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用地。
2、公开出让，收益支持模式。该模式实施主体为政府，由政府组织公开出让，所需资金量较大，需要出让主体经济实力强、组织完善、专业开发能力强。通过土地储备机构收购，或由企业自行搬迁整理土地后，政府组织公开出让。优点是政府统一组织公开出让改造，改造较为彻底;资金筹集比较容易;能够改善基础设施条件或生活条件等。缺点是出让开发商的选择较难;补偿计算较难。适用于经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地;和用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用地。
3、公益征收，合理补偿模式。该模式实施主体为政府，由政府依法收回并给予合理补偿，所需资金相对较大或政府财政实力雄厚，政府组织和指导能力强，运营时间较长。适用于规划控制为道路、绿地及其他非营利性公共服务设施的用地，或该部分用地面积占总用地面积50%以上且不具备经营开发条件的，由政府依法收回并给予合理补偿。优点是可以增加公共设施用地面积;并且补偿也较为合理。缺点是资金筹集较为困难，收回过程可能存在利益纠纷。适用于经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地;和用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用地。
4、依法流转模式。该模式的实施主体为依法流转后的其他改造主体，要求依法流转后的其他改造主体经济实力强，该模式运营时间相对较短，运营效率相对较高。通过用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体旧厂房用地依法流转后由其他主体进行改造。优点是可以保留集体土地性质;资金筹集相对较容易，改造也较为彻底。缺点是流转后其他主体的确定有一定的困难;土地出让金的计收有一定的难度。用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用。
眼下推进生态文明、建设美丽中国号角已然吹响，强烈呼唤一套新型土地制度供给和管理决策机制的面世，来支撑存量建设用地挖潜工作由点到面的快速扩散升级，实现我国建设用地的空间优化布局。而采取有效的开发模式，适应市场需求，大力开发城镇低效用地，拓宽发展新空间，是提高城镇化质量，促进经济结构调整和发展方式转变等精神的重要体现，更是应对新时期第二产业建设用地刚性需求和耕地保护刚性约束的可行路径。
作者简介：
余亦啸：（1987.9—）男，浙江温州人，本科，湖南农业大学公共管理与法学学院MPA研究生，主要研究方向：土地资源管理。
【关键词】城镇;工业用地;开发
土地资源是经济发展的基础，城市的土地利用更与经济发展、人居生活环境密切关联。在城市化过程中盘活工业土地资源，做好工业发展是推动一个城市经济增长的重要动力。目前，我国正处于经济结构转型和发展方式转变的关键时期。在“稳增长、促转变、调结构”的政策措施初见成效的同时，急需积极酝酿更直接、更有力、更有效的“内需驱动发展”的措施。针对我国城市旧城区尚存在大量低效厂房用地情况，急需通过对这些低效旧厂房用地进行改造，淘汰规模小、效益差、能耗大的企业，腾出土地引进高新项目、龙头项目和现代服务业，推进产业结构升级优化，实现产业集聚高效。
2008年12月，国土資源部与广东省人民政府签订共同建设节约集约用地试点示范省合作协议，给予广东省节约集约用地试点优惠政策。2013年，国土资源部在总结广东省“三旧改造”工作的基础上，在浙江等十省市启动城镇低效用地再开发试点工作。
笔者在对前阶段工业（旧厂房为主）低效用地开发实施及政策落实的调查中发现，除土地房屋权属尚有历史遗留问题，拆迁安置补偿涉及诸多矛盾，新增建设用地指标有限等问题外，开发模式单一，社会群体参与低效用地再开发改造积极性不高成为工业低效用地再开发的主要问题。其主要体现在：一方面原土地使用权人自行改造能力有限，而另一方面二级交易市场尚不完善，还存在改造方案成本科学评估、合法公开透明选择改造合作企业、公共利益与改造主体利益的平衡等诸多方面的矛盾和问题，权属人参与改造的主动性较低，给工业低效用地再开发造成阻力。
对此，在对以往改造经验及新的探索中总结4个改造模式，从投入形式的角度，将旧厂房改造模式分为自行改造、补交地价模式，公开出让、收益支持模式，公益征收、合理补偿模式和依法流转改造模式等4种类型，从而引导盘活工业低效用地：
1、自行改造，补交地价模式。该模式实施主体为用地主体，所需资金量较小，要求用地主体经济实力强，由于是自行改造，运营时间较短，效率相对较高。通过企业自行开发改造（商品住宅除外），并按规定补交土地出让金。优点是改造成本较低;能充分利用旧有建筑，避免大拆大建，缺点是改造不彻底;土地出让金的缴纳过程中存在缺陷。适用于经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地;和用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用地。
2、公开出让，收益支持模式。该模式实施主体为政府，由政府组织公开出让，所需资金量较大，需要出让主体经济实力强、组织完善、专业开发能力强。通过土地储备机构收购，或由企业自行搬迁整理土地后，政府组织公开出让。优点是政府统一组织公开出让改造，改造较为彻底;资金筹集比较容易;能够改善基础设施条件或生活条件等。缺点是出让开发商的选择较难;补偿计算较难。适用于经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地;和用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用地。
3、公益征收，合理补偿模式。该模式实施主体为政府，由政府依法收回并给予合理补偿，所需资金相对较大或政府财政实力雄厚，政府组织和指导能力强，运营时间较长。适用于规划控制为道路、绿地及其他非营利性公共服务设施的用地，或该部分用地面积占总用地面积50%以上且不具备经营开发条件的，由政府依法收回并给予合理补偿。优点是可以增加公共设施用地面积;并且补偿也较为合理。缺点是资金筹集较为困难，收回过程可能存在利益纠纷。适用于经划拨、出让等方式合法取得使用权的国有土地、符合登记确权条件（含1987年1月1日前已使用）的历史国有土地;和用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用地。
4、依法流转模式。该模式的实施主体为依法流转后的其他改造主体，要求依法流转后的其他改造主体经济实力强，该模式运营时间相对较短，运营效率相对较高。通过用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体旧厂房用地依法流转后由其他主体进行改造。优点是可以保留集体土地性质;资金筹集相对较容易，改造也较为彻底。缺点是流转后其他主体的确定有一定的困难;土地出让金的计收有一定的难度。用地行为发生在1987年1月1日之前，或已取得《同意使用土地通知书》或《建设用地批准书》的集体建设用。
眼下推进生态文明、建设美丽中国号角已然吹响，强烈呼唤一套新型土地制度供给和管理决策机制的面世，来支撑存量建设用地挖潜工作由点到面的快速扩散升级，实现我国建设用地的空间优化布局。而采取有效的开发模式，适应市场需求，大力开发城镇低效用地，拓宽发展新空间，是提高城镇化质量，促进经济结构调整和发展方式转变等精神的重要体现，更是应对新时期第二产业建设用地刚性需求和耕地保护刚性约束的可行路径。
作者简介：
余亦啸：（1987.9—）男，浙江温州人，本科，湖南农业大学公共管理与法学学院MPA研究生，主要研究方向：土地资源管理。