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摘要:农村信用社在经历多次改革后,经营绩效仍然低下。文章通过回顾信用合作的发展历程,认为造成这一困境的根源是资金短缺条件下的二重金融制度。自1995年来,资金短缺已经逆转为资金盈余,二重金融制度已失去经济基础,政策转向成为必然;提出了改革建议,认为首要的是政府的恰当定位。
关键词:农村信用社;二重结构;改革
有关农村信用社的改革和发展问题,一直是社会各界关注的话题,更是专家学者研究的焦点。农村信用社面临诸多难题的根源是资金短缺状况下我国社会的二重结构,这正是农村信用社发展和下一步改革的关键所在。
一、信用合作的历史回顾
世界第一家信用合作组织于1847年在德国诞生,150年来合作金融在发达资本主义国家得到蓬勃发展。我国的信用合作有很长的发展历史。据资料记载,我国最早出现的农村信用合作组织,是土地革命时期湖北省黄冈县农民协会建立的信用合作社。新中国成立后,信用合作大致分为以下几个阶段:
建国初期,政府为了恢复国民经济,特别是农村经济,鼓励和推动一部分农民建立信用合作社,以便在资金方面进行互助合作,这时的农村信用合作社具有一定的合作金融性质。但是,1956年开始的合作化运动迅速改变了这一点。在运动结束后,中央银行控制了农村金融体系,而信用社完全丧失了合作金融的性质。人民公社体制以及其附属的信用合作体制得以废除。
在整个20世纪80年代,地方政府采用多种方式如政府担保、行政干预等,迫使信用社为乡镇企业筹集了大量的资金,大量金融资源因此流向乡镇企业和乡村部门。肖耿(1997)的研究表明:农村信用社和农业银行对乡镇企业的贷款,在国家银行总贷款中的比率从1979年的2.2%上升到1984年的8.1%和1991年的8.5%。因此,地方政府对信用社的控制是最强的,农业银行则其次,中央银行与信用合作社的利益关系是间接的,因而,中央银行对信用社的控制也是最弱的。
进入20世纪90年代以来,由于乡镇企业经营状况大面积恶化,信用社的不良负债骤然增多,利润急剧下降,出现了大面积亏损,而且日益开放的我国金融制度使得农村信用社的生存环境日益恶化,信用社进一步发展面临着困境。这促使中央银行在1996年下定决心宣布对信用社进行恢复合作性质的改革。1996年,《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出:“相当多地农村信用社失去了合作性质,背离了主要为农民服务的发展方向”,“农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质”。这一决定的颁布,标志着信用合作将按照合作原则加以规范发展。1997年、1998年、2003年、2004年国务院又相继发文,强调了信用合作的原则。政府职能部门多次发文从不同角度对信用社进行合作的规范。这一方面反映了政府改革信用社,将其办成真正合作金融组织的决心,另一方面反映了信用社回归“合作”的艱难。
二、金融领域二重结构的形成
在第二次世界大战后,许多社会主义国家及许多亚非拉国家为争取和巩固民族解放和国家独立,均采取了优先发展重工业的赶超战略。由于不具比较优势,(国有)企业的自生能力差,重工业发展更需国家扶持,所以国家就不得不担负起主导资源配置与推动经济发展的使命,采取的方式必然是控制和计划,以降低重工业的准入门槛。
中国人民银行承揽了所有的金融业务,也只有一种金融业务,即银行信贷。货币供给是一个由实物分配计划决定的内生变量,所以货币只是被动的、适应性的。信贷被严格控制,指令逐级下达。利率被压低在远离均衡价格的水平上,1949-1978年近30年,利率只变动过9次。企业事实上蜕变成国家的生产车间,而银行体系只是财政的出纳。国有企业只管实现国家的偏好:就业、社会的稳定乃至社会主义国家的声誉。在国家财政能力下降的情况下,以1985年的“拨改贷”为标志,国有企业的产出和国有银行的信贷支持之间便确立了一种刚性依赖关系。国有银行替代国家财政以信贷方式向国有企业注资,而国有企业事实上把信贷视作国家的所有权注资。对国有企业来说,只是换了要钱的地方。他们除了不用考虑投资效率,也很少考虑贷款偿还。因此,在国有银行资产负债表上的现象就比较特殊,即资产是被事先给定的,国有银行所做的工作只是“寻找”匹配的负债。股权融资、债券发行比居民储蓄代价高昂,这必然导致国有银行之间的储蓄竞争。由于有国家信用支撑,居民储蓄就蜕变为一个免费资本。在储蓄竞争中,哪家银行吸收的越多,便意味着获得了更多的免费资本。国有企业对国有银行的信贷配给刚性依赖,而国有银行在国家默许下利用国家信用。国有企业和国有银行依附于国家。那末,国家就有积极性在制度上确立和维护一个垄断的或者集权性的金融体制,而排斥非国有的或者竞争性的金融因素挤进存款市场。为筹集更多的金融资源,政府(地方政府)出面组建了农信社和城信社等半官方的合作金融组织。这些半官方的金融组织在政府部门领导下来开展业务,按照政府指令发放贷款,是国有金融机构的附属,是国有金融机构在农村的延伸。因此,社会经济的“二重”特性在金融领域得到充分体现。
三、汲取金融向建设金融转变的可能性
资金短缺和社会经济的“二重”特性同时并存的条件下,金融机构下乡的目的,是动员农村储蓄,然后配置到投入产出比高的非农领域。所以,一家家设在农村的金融机构,成为把农村资金抽取到城市的一根根管子。农业银行、邮政储蓄如此,农村信用社更是到农村抽血的主力军。中国人民银行调查统计司1992年的数据和《中国农村住户调查》1996年的数据显示,自20世纪70年代开始,农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额,贷/存比小于1。20世纪80年代贷/存比大体在1/2左右,20世纪90年代大体在2/3左右。其中,1995年农户储蓄仅有22%用于农户贷款。即农户似乎在自愿地把资金让渡出去,以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象。20世纪90年代中后期的商业化改革,使得各家金融机构出于成本收益的考虑纷纷撤出农村市场,此时就留下在城市里没有大本营的农村信用社,它被多次强调恢复合作制,并冠以“支农主力军”的称号。但实际上,农户从农信社获得的贷款仍不足其向农村信用社存款的1/3,这种状况一直延续至今。
事实上,在资金短缺的时代,农村金融改革几乎没有成功的条件,作为置身于整体经济和金融体系中的弱势金融组织,农村金融机构只能扮演储蓄动员的角色。这导致了农村缺血现象日趋严重,农村资金不断净流出,使得我国农民事实上在集体扶富,成了资金净供给者。但是,资金短缺的状况,在20世纪90年代中期,发生了方向截然不同的变化。自1995年起,我国金融体系的资金,由短缺走向过剩,主要体现在金融机构由贷差到存差的转变上。
由图1可见,1978-1994年期间,人民币存贷款一直处于贷差状态,在1990年贷差达到最大为3668.1亿元,1988-1992年贷差多在3000亿以上。但从1995年始,贷差转为存差,而且连年大幅度攀升。贷/存比小于1,并连年大幅度下降。到2008年12月,金融机构的贷/存比达到了历史上的最低点65.1%,存贷差超过16万亿,是农村居民储蓄的4.5倍。即使考虑到存款准备金、备付金、银行投资结构转变等因素,巨额资金滞留在金融体系内部,是一个客观事实。
资金供求形势的逆转,为农村摆脱以往单纯靠向农村抽血的不合理政策安排,留下了腾挪的空间。至少,农村资金的内循环,不再影响城市工商业的发展了。因此,靠农村进行积累的政策到了转向的关键时刻。
四、改革建议
可以说,二重结构是当前信用社陷入困境的总根源。二重结构为什么会出现或者在什么条件下国家要通过社
区组织执行积累功能呢?这些条件还是否存在?这就涉及到两个问题,一是该国经济的发展水平,尤其是农业与该国国民经济的关系,也就是国家与农民的关系或社会与农业的关系;二是对这一关系的主观认识,这影响到该国相关政策的制定。
现在整个国民经济以及工农业结构都发生了重大变化。总的趋势是对农业征税的阶段过渡到农业与其他产業平等积累的阶段(蔡日方,1999)。我国金融体系内存贷差大量存在及高速度的增长,说明城市工商业发展的资金短缺时代面临转折点。二重结构存在的经济基础正逐渐消融,国家要顺应这一趋势主动调整相应对策。2004-2009年,中央连续6个1号文件,强调农村融资问题的重要性,以及改革农村金融体系的决心。有鉴于此,笔者对信用社的发展有如下建议:
(一)政府(地方政府)的恰当定位
信用社(合作组织)这种制度安排具有较强的反市场性,处于市场机制失灵的边缘,对政府的扶持具有某种天然的倾向性。因此,在促进信用社(合作组织)的发育上,政府的作用应当集中在加速合作社的立法建设方面,为信用社(合作组织)的发展提供一个健全的制度环境;政府应当将鼓励支持合作组织发展作为一项长期方针,制定有效的扶持合作组织发展的优惠政策,重要的是实行减免税制度,对作为自助自救的信用社(合作组织)实行所得税和营业税免征的政策;政府应当加强对信用社(合作组织)的教育培训工作。宣传普及合作思想,增强合作意识。培养具有合作精神的企业家。
(二)放松管制,允许其他形式的金融组织进入
三农的金融需求是多层次、多样化的,信用社单纯的存贷款服务应付多元需求,孤木难支。要逐步建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络,提供包括存贷款、证券融资、证券交易、保险和支付结算等中间业务在内的多元服务。
(三)社员归位
从合作金融组织内部看,必须调整其中的利益主体结构,尊重社员利益,尊重农户利益,使他们与信用社在制度层面上结成利益共同体。让社员(农户)真正参与到信用社的决策中,并为信用社的稳健长远发展发挥他们的影响。
参考文献:
1、苑鹏.中国农村市场化进程中的农民合作组织研究[J].中国社会科学,2001(6).
2、谢平.公共财政、金融支农与农村金融改革[J].经济研究,2006(4).
3、谢平.中国农村信用合作社体制改革的争论[J].金融研究,2001(1).
4、曾康霖.我国农村金融模式的选择[J].金融研究,2001(10).
5、郑良芳.社会主义初级阶段必须发展合作金融[J].金融研究,2002(3).
6、冯郁.农村信用合作社应坚持合作化方向[J].农村金融,2002(10).
7、蔡昉.合作与不合作的政治经济学[J].中国农村观察,1999(5).
8、肖耿.产权与中国的经济改革[M].中国社会科学出版社,1997.
9、张杰.中国金融制度的结构与变迁[M].山西经济出版社,1998.
10、发展研究所综合课题组.改革面临制度创新[M].上海三联书店,1988.
(作者单位:河南大学经济学院)
关键词:农村信用社;二重结构;改革
有关农村信用社的改革和发展问题,一直是社会各界关注的话题,更是专家学者研究的焦点。农村信用社面临诸多难题的根源是资金短缺状况下我国社会的二重结构,这正是农村信用社发展和下一步改革的关键所在。
一、信用合作的历史回顾
世界第一家信用合作组织于1847年在德国诞生,150年来合作金融在发达资本主义国家得到蓬勃发展。我国的信用合作有很长的发展历史。据资料记载,我国最早出现的农村信用合作组织,是土地革命时期湖北省黄冈县农民协会建立的信用合作社。新中国成立后,信用合作大致分为以下几个阶段:
建国初期,政府为了恢复国民经济,特别是农村经济,鼓励和推动一部分农民建立信用合作社,以便在资金方面进行互助合作,这时的农村信用合作社具有一定的合作金融性质。但是,1956年开始的合作化运动迅速改变了这一点。在运动结束后,中央银行控制了农村金融体系,而信用社完全丧失了合作金融的性质。人民公社体制以及其附属的信用合作体制得以废除。
在整个20世纪80年代,地方政府采用多种方式如政府担保、行政干预等,迫使信用社为乡镇企业筹集了大量的资金,大量金融资源因此流向乡镇企业和乡村部门。肖耿(1997)的研究表明:农村信用社和农业银行对乡镇企业的贷款,在国家银行总贷款中的比率从1979年的2.2%上升到1984年的8.1%和1991年的8.5%。因此,地方政府对信用社的控制是最强的,农业银行则其次,中央银行与信用合作社的利益关系是间接的,因而,中央银行对信用社的控制也是最弱的。
进入20世纪90年代以来,由于乡镇企业经营状况大面积恶化,信用社的不良负债骤然增多,利润急剧下降,出现了大面积亏损,而且日益开放的我国金融制度使得农村信用社的生存环境日益恶化,信用社进一步发展面临着困境。这促使中央银行在1996年下定决心宣布对信用社进行恢复合作性质的改革。1996年,《国务院关于农村金融体制改革的决定》指出:“相当多地农村信用社失去了合作性质,背离了主要为农民服务的发展方向”,“农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质”。这一决定的颁布,标志着信用合作将按照合作原则加以规范发展。1997年、1998年、2003年、2004年国务院又相继发文,强调了信用合作的原则。政府职能部门多次发文从不同角度对信用社进行合作的规范。这一方面反映了政府改革信用社,将其办成真正合作金融组织的决心,另一方面反映了信用社回归“合作”的艱难。
二、金融领域二重结构的形成
在第二次世界大战后,许多社会主义国家及许多亚非拉国家为争取和巩固民族解放和国家独立,均采取了优先发展重工业的赶超战略。由于不具比较优势,(国有)企业的自生能力差,重工业发展更需国家扶持,所以国家就不得不担负起主导资源配置与推动经济发展的使命,采取的方式必然是控制和计划,以降低重工业的准入门槛。
中国人民银行承揽了所有的金融业务,也只有一种金融业务,即银行信贷。货币供给是一个由实物分配计划决定的内生变量,所以货币只是被动的、适应性的。信贷被严格控制,指令逐级下达。利率被压低在远离均衡价格的水平上,1949-1978年近30年,利率只变动过9次。企业事实上蜕变成国家的生产车间,而银行体系只是财政的出纳。国有企业只管实现国家的偏好:就业、社会的稳定乃至社会主义国家的声誉。在国家财政能力下降的情况下,以1985年的“拨改贷”为标志,国有企业的产出和国有银行的信贷支持之间便确立了一种刚性依赖关系。国有银行替代国家财政以信贷方式向国有企业注资,而国有企业事实上把信贷视作国家的所有权注资。对国有企业来说,只是换了要钱的地方。他们除了不用考虑投资效率,也很少考虑贷款偿还。因此,在国有银行资产负债表上的现象就比较特殊,即资产是被事先给定的,国有银行所做的工作只是“寻找”匹配的负债。股权融资、债券发行比居民储蓄代价高昂,这必然导致国有银行之间的储蓄竞争。由于有国家信用支撑,居民储蓄就蜕变为一个免费资本。在储蓄竞争中,哪家银行吸收的越多,便意味着获得了更多的免费资本。国有企业对国有银行的信贷配给刚性依赖,而国有银行在国家默许下利用国家信用。国有企业和国有银行依附于国家。那末,国家就有积极性在制度上确立和维护一个垄断的或者集权性的金融体制,而排斥非国有的或者竞争性的金融因素挤进存款市场。为筹集更多的金融资源,政府(地方政府)出面组建了农信社和城信社等半官方的合作金融组织。这些半官方的金融组织在政府部门领导下来开展业务,按照政府指令发放贷款,是国有金融机构的附属,是国有金融机构在农村的延伸。因此,社会经济的“二重”特性在金融领域得到充分体现。
三、汲取金融向建设金融转变的可能性
资金短缺和社会经济的“二重”特性同时并存的条件下,金融机构下乡的目的,是动员农村储蓄,然后配置到投入产出比高的非农领域。所以,一家家设在农村的金融机构,成为把农村资金抽取到城市的一根根管子。农业银行、邮政储蓄如此,农村信用社更是到农村抽血的主力军。中国人民银行调查统计司1992年的数据和《中国农村住户调查》1996年的数据显示,自20世纪70年代开始,农村信用社对农村的贷款余额就持续小于农村的存款余额,贷/存比小于1。20世纪80年代贷/存比大体在1/2左右,20世纪90年代大体在2/3左右。其中,1995年农户储蓄仅有22%用于农户贷款。即农户似乎在自愿地把资金让渡出去,以至于农村存贷差成为各家金融机构争夺的对象。20世纪90年代中后期的商业化改革,使得各家金融机构出于成本收益的考虑纷纷撤出农村市场,此时就留下在城市里没有大本营的农村信用社,它被多次强调恢复合作制,并冠以“支农主力军”的称号。但实际上,农户从农信社获得的贷款仍不足其向农村信用社存款的1/3,这种状况一直延续至今。
事实上,在资金短缺的时代,农村金融改革几乎没有成功的条件,作为置身于整体经济和金融体系中的弱势金融组织,农村金融机构只能扮演储蓄动员的角色。这导致了农村缺血现象日趋严重,农村资金不断净流出,使得我国农民事实上在集体扶富,成了资金净供给者。但是,资金短缺的状况,在20世纪90年代中期,发生了方向截然不同的变化。自1995年起,我国金融体系的资金,由短缺走向过剩,主要体现在金融机构由贷差到存差的转变上。
由图1可见,1978-1994年期间,人民币存贷款一直处于贷差状态,在1990年贷差达到最大为3668.1亿元,1988-1992年贷差多在3000亿以上。但从1995年始,贷差转为存差,而且连年大幅度攀升。贷/存比小于1,并连年大幅度下降。到2008年12月,金融机构的贷/存比达到了历史上的最低点65.1%,存贷差超过16万亿,是农村居民储蓄的4.5倍。即使考虑到存款准备金、备付金、银行投资结构转变等因素,巨额资金滞留在金融体系内部,是一个客观事实。
资金供求形势的逆转,为农村摆脱以往单纯靠向农村抽血的不合理政策安排,留下了腾挪的空间。至少,农村资金的内循环,不再影响城市工商业的发展了。因此,靠农村进行积累的政策到了转向的关键时刻。
四、改革建议
可以说,二重结构是当前信用社陷入困境的总根源。二重结构为什么会出现或者在什么条件下国家要通过社
区组织执行积累功能呢?这些条件还是否存在?这就涉及到两个问题,一是该国经济的发展水平,尤其是农业与该国国民经济的关系,也就是国家与农民的关系或社会与农业的关系;二是对这一关系的主观认识,这影响到该国相关政策的制定。
现在整个国民经济以及工农业结构都发生了重大变化。总的趋势是对农业征税的阶段过渡到农业与其他产業平等积累的阶段(蔡日方,1999)。我国金融体系内存贷差大量存在及高速度的增长,说明城市工商业发展的资金短缺时代面临转折点。二重结构存在的经济基础正逐渐消融,国家要顺应这一趋势主动调整相应对策。2004-2009年,中央连续6个1号文件,强调农村融资问题的重要性,以及改革农村金融体系的决心。有鉴于此,笔者对信用社的发展有如下建议:
(一)政府(地方政府)的恰当定位
信用社(合作组织)这种制度安排具有较强的反市场性,处于市场机制失灵的边缘,对政府的扶持具有某种天然的倾向性。因此,在促进信用社(合作组织)的发育上,政府的作用应当集中在加速合作社的立法建设方面,为信用社(合作组织)的发展提供一个健全的制度环境;政府应当将鼓励支持合作组织发展作为一项长期方针,制定有效的扶持合作组织发展的优惠政策,重要的是实行减免税制度,对作为自助自救的信用社(合作组织)实行所得税和营业税免征的政策;政府应当加强对信用社(合作组织)的教育培训工作。宣传普及合作思想,增强合作意识。培养具有合作精神的企业家。
(二)放松管制,允许其他形式的金融组织进入
三农的金融需求是多层次、多样化的,信用社单纯的存贷款服务应付多元需求,孤木难支。要逐步建立包括政策性银行、商业银行、信用社、商业保险公司和证券机构在内的多层次机构网络,提供包括存贷款、证券融资、证券交易、保险和支付结算等中间业务在内的多元服务。
(三)社员归位
从合作金融组织内部看,必须调整其中的利益主体结构,尊重社员利益,尊重农户利益,使他们与信用社在制度层面上结成利益共同体。让社员(农户)真正参与到信用社的决策中,并为信用社的稳健长远发展发挥他们的影响。
参考文献:
1、苑鹏.中国农村市场化进程中的农民合作组织研究[J].中国社会科学,2001(6).
2、谢平.公共财政、金融支农与农村金融改革[J].经济研究,2006(4).
3、谢平.中国农村信用合作社体制改革的争论[J].金融研究,2001(1).
4、曾康霖.我国农村金融模式的选择[J].金融研究,2001(10).
5、郑良芳.社会主义初级阶段必须发展合作金融[J].金融研究,2002(3).
6、冯郁.农村信用合作社应坚持合作化方向[J].农村金融,2002(10).
7、蔡昉.合作与不合作的政治经济学[J].中国农村观察,1999(5).
8、肖耿.产权与中国的经济改革[M].中国社会科学出版社,1997.
9、张杰.中国金融制度的结构与变迁[M].山西经济出版社,1998.
10、发展研究所综合课题组.改革面临制度创新[M].上海三联书店,1988.
(作者单位:河南大学经济学院)