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【摘要】 利用会计手段,准确核算和披露财政债务,无疑有助于规避地方政府债券在发行、运作过程中的风险,有助于提高政府活动的透明度,维护政府形象。目前,我国地方政府债券信息披露还存在不足之处,必须采取相应的完善措施。
【关键词】 地方政府;政府债券;会计信息披露
一、地方政府债券会计信息披露的必要性
(一)有利于增强政府防范风险意识,降低和化解财政风险
披露地方政府债券信息,能使政府管理者对政府债务和债券的运行有一个全面清晰的认识,为政府制定合理的偿债计划和防范债务风险提供充分的信息依据,在一定程度上明确政府的权力和责任,有效防止政府代际债务转嫁,分清各级政府间权责,防止政府随意扩大债务,合理安排预算,不对现有结余盲目乐观。
(二)有助于政府合理筹集资金,降低筹资成本
披露地方政府债券会计信息,有利于促进地方政府准确核算财政债务,可以引导政府管理者将宏观管理理念和微观市场运作进行有机结合,使政府管理者运用市场机制筹集用于公共产品和服务领域的资金,进行科学的筹资决策,利于政府合理筹集资金,降低筹资成本。
(三)有利于提高政府活动的透明度,维护政府形象
披露地方政府债券的财务信息,能帮助政府履行对公众公开说明职责,并能使信息使用者评估其受托责任;帮助信息使用者评估政府当年的政绩;帮助信息使用者评估政府能够提供服务的标准及偿付到期债务的能力,有利于在更广泛的基础上论证预算,是加强政府预算透明度的一项基本要求。地方政府债券信息披露应当要求政府评估风险因素,在预算中为或有风险提取准备金,公布或有负债和总体风险状况,政府一旦披露了财政债务信息,还能方便市场全面跟踪政府的财政状况。
市场参与机构如投资者和信用评级机构,为投资获利目的和为客户提供投资咨询,会从市场角度分析政府财政风险对政府债券信用和对宏观经济的影响,这些机构的分析也会间接地强化预算约束。财政债务的准确核算和披露提高了政府的透明度,增加政府的可信度,有利于维护政府形象。
二、我国地方政府债券会计信息披露的现状
(一)无法全面准确地记录和反映政府的负债情况
现行的预算会计报告包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其他附表,其中财政负债信息主要通过资产负债表和财政支出明细表反映。资产负债表通过“借入款”项目,反映某一时点政府财政实际拥有的因政府借款和政府债券引起的债务本金数额。财政支出决算明细表通过“债务利息支出”科目,反映当期归还的到期债务利息数额。
与财政负债的核算范围相适应,预算会计报告也只能够揭示和披露直接显性负债信息,对直接隐性负债风险的状况就无法作出客观评价。由此带来的后果是预算会计披露的财政负债规模远远低于实际存在的财政负债规模,可以预计到的财政负债风险也远远低于实际存在的财政负债风险,政府偿付债务能力和承担负债风险的压力均被低估。
(二)预算报告制度尚待完善,我国尚未实行政府财务报告制度
我国目前还没有能够全面、系统地反映政府全部活动的政府财务报告,对于财政债务信息的反映也是分散、零碎,很难让人们对其形成一个完整的概念。财政预决算报告中仅反映当年的部分债务收支情况,没有反映债务余额状况,所披露的债务信息缺乏连续性,不利于政府作出正确的经济决策。
(三)无法提供债务资金投资项目主体的成本和费用
在目前的政府财务信息披露体系下,没有对项目情况的独立的财务报告,项目资金在部门内部安排使用,以部门或单位编制报表,无法体现单个项目资金的使用情况和项目的成本核算。这无法满足地方政府债务透明化管理的要求,无法实现公众对项目资金运行情况的知情权。
三、完善我国地方政府债务会计信息披露的策略
目前,我国的披露体系存在严重的信息结构不合理、信息缺损的弊端,这种只披露预算性信息,弃财务信息于不顾的信息体系,不能满足社会各方相关利益集团对公共会计信息的需要,也不利于政府组织的内部监督机制的完善和公共监督机制的形成和建设。
(一)加快研究建立政府财务报告制度,以规范包括政府债务在内的政府资产、负债等财务状况的信息披露
建立政府财务报告制度研究应与采用应计制核算基础研究相结合,对于符合应计制基础下负债确认条件和计量标准的政府债务,应按要求进行相应的会计核算,最终在政府财务报表中予以反映。预算报告应该成为财务报告体系的组成部分,公开透明的预算信息,利于公众对政府编制预算执行预算的监督,也是尊重公众知情权的重要表现。从国际经验来看,一些市场经济国家主要是在政府财务报告中披露政府债务信息。政府财务报告是全面、系统地反映政府财务状况的信息载体,也是政府会计综合信息披露的规范化途径。
为了全面反映政府债权债务情况,需要在财政总预算会计的资产负债表中增设若干资产、负债、净资产栏目,具体包括:在资产类项目中增设对外贷款、有偿资金放款、转贷款放款、应收财政转贷款、待处理贷放款项目;在负债类项目中增设政府债务(取代原有借入款)、应付财政转贷款项目;在净资产类项目中增设政府贷款基金、偿债基金项目。期末,分别按照相应的总账科目余额填列各个项目。为了避免由于双分录核算造成的资产、权益在资产负债表中的重复反映,在编制资产负债表时,要将“债务预算结余”科目贷方余额与“待筹集偿债资金”科目和“已筹集偿债资金”科目借方余额相互冲减。这三个科目余额不在资产负债表中反映。地方政府债券财务信息的全面反映,应包括债券的存量和流量报表,反映已经偿还和未偿还债务的本息情况等。
(二)对地方政府债务资金项目信息进行单独披露
债务资金项目是关系到千家万户的生活保障和社会稳定的问题,政府财务报告应提供的重要信息。在地方政府债务资金项目为会计主体,采用应计制会计核算基础的条件下,对项目财务信息进行披露,编制资产负债表和成本分析报表,全面体现项目的财务状况和经营成果。项目主体最主要的期间为从项目开始到完工后结账的这个期间。由于大部分资本项目都是跨年度的项目,只有将各该项目所发生的所有收入和支出都登记入账后,才能编制出完整的财务报表。
年终财务报表只能反映资本项目进度及年度内财务收支情况。即使是跨年度的工程,资本项目基金也应当编制年度财务报表,披露本年度和累计的运营情况,以满足使用者的具体需要。项目主体的财务报表包括:(1)收入、支出及余额变动表,这张报表要求按收入和其他资金来源、支出和其他资金运用分别揭示项目的收支情况及余额。(2)资产负债表,要求揭示当期可支用的资产和流动负债、余额。
(三)丰富非财务信息的披露内容
借鉴美国财务报告的构成模式,除了披露预算和财务方面的信息,应丰富附注中非财务信息的披露内容,包括会计政策、或有负债和其他承诺事项等信息,提高信息的相关性。应对财务报告附注应披露的信息做法规性的规范,属于强制披露的内容。对于地方政府债券发行的具体信息,如债券融资的目的、融资计划、债券的优先级、还本付息的方式及资金来源、提前赎回条款、是按面值还是折价发行、利率浮动等,任何信用增强以及有助于改善发行者的财务和经营状况的信息等都应当作为相关非财务信息进行披露。
(四)建立信息公开披露制度,保证地方债券信息充分披露
这就要求地方财政建立健全透明的财务报告制度,在发行债券时,从程序上保证信息能够真实、有效地公开。要求地方审計部门对信息的真实性予以监督。财务报告应当通过一定的方式公开,包括上报给上级主管部门,上报给人民代表大会,通过媒体等公之于众,满足各方利益相关者信息需要的同时,接受社会的监督。建立完善的政府信息公开体系和监督机制,提高利益相关者对政府财务报告的关注度,形成政府会计信息的需求市场,让市场需求成为政府会计改革的动力。
参考文献
[1]发地方债应配套财政收支透明化改革[N].第一财经日报.2009-02-19
[2]马光远.警惕地方政府发债的体制风险[N].东方早报.2007-02-19
【关键词】 地方政府;政府债券;会计信息披露
一、地方政府债券会计信息披露的必要性
(一)有利于增强政府防范风险意识,降低和化解财政风险
披露地方政府债券信息,能使政府管理者对政府债务和债券的运行有一个全面清晰的认识,为政府制定合理的偿债计划和防范债务风险提供充分的信息依据,在一定程度上明确政府的权力和责任,有效防止政府代际债务转嫁,分清各级政府间权责,防止政府随意扩大债务,合理安排预算,不对现有结余盲目乐观。
(二)有助于政府合理筹集资金,降低筹资成本
披露地方政府债券会计信息,有利于促进地方政府准确核算财政债务,可以引导政府管理者将宏观管理理念和微观市场运作进行有机结合,使政府管理者运用市场机制筹集用于公共产品和服务领域的资金,进行科学的筹资决策,利于政府合理筹集资金,降低筹资成本。
(三)有利于提高政府活动的透明度,维护政府形象
披露地方政府债券的财务信息,能帮助政府履行对公众公开说明职责,并能使信息使用者评估其受托责任;帮助信息使用者评估政府当年的政绩;帮助信息使用者评估政府能够提供服务的标准及偿付到期债务的能力,有利于在更广泛的基础上论证预算,是加强政府预算透明度的一项基本要求。地方政府债券信息披露应当要求政府评估风险因素,在预算中为或有风险提取准备金,公布或有负债和总体风险状况,政府一旦披露了财政债务信息,还能方便市场全面跟踪政府的财政状况。
市场参与机构如投资者和信用评级机构,为投资获利目的和为客户提供投资咨询,会从市场角度分析政府财政风险对政府债券信用和对宏观经济的影响,这些机构的分析也会间接地强化预算约束。财政债务的准确核算和披露提高了政府的透明度,增加政府的可信度,有利于维护政府形象。
二、我国地方政府债券会计信息披露的现状
(一)无法全面准确地记录和反映政府的负债情况
现行的预算会计报告包括资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书及其他附表,其中财政负债信息主要通过资产负债表和财政支出明细表反映。资产负债表通过“借入款”项目,反映某一时点政府财政实际拥有的因政府借款和政府债券引起的债务本金数额。财政支出决算明细表通过“债务利息支出”科目,反映当期归还的到期债务利息数额。
与财政负债的核算范围相适应,预算会计报告也只能够揭示和披露直接显性负债信息,对直接隐性负债风险的状况就无法作出客观评价。由此带来的后果是预算会计披露的财政负债规模远远低于实际存在的财政负债规模,可以预计到的财政负债风险也远远低于实际存在的财政负债风险,政府偿付债务能力和承担负债风险的压力均被低估。
(二)预算报告制度尚待完善,我国尚未实行政府财务报告制度
我国目前还没有能够全面、系统地反映政府全部活动的政府财务报告,对于财政债务信息的反映也是分散、零碎,很难让人们对其形成一个完整的概念。财政预决算报告中仅反映当年的部分债务收支情况,没有反映债务余额状况,所披露的债务信息缺乏连续性,不利于政府作出正确的经济决策。
(三)无法提供债务资金投资项目主体的成本和费用
在目前的政府财务信息披露体系下,没有对项目情况的独立的财务报告,项目资金在部门内部安排使用,以部门或单位编制报表,无法体现单个项目资金的使用情况和项目的成本核算。这无法满足地方政府债务透明化管理的要求,无法实现公众对项目资金运行情况的知情权。
三、完善我国地方政府债务会计信息披露的策略
目前,我国的披露体系存在严重的信息结构不合理、信息缺损的弊端,这种只披露预算性信息,弃财务信息于不顾的信息体系,不能满足社会各方相关利益集团对公共会计信息的需要,也不利于政府组织的内部监督机制的完善和公共监督机制的形成和建设。
(一)加快研究建立政府财务报告制度,以规范包括政府债务在内的政府资产、负债等财务状况的信息披露
建立政府财务报告制度研究应与采用应计制核算基础研究相结合,对于符合应计制基础下负债确认条件和计量标准的政府债务,应按要求进行相应的会计核算,最终在政府财务报表中予以反映。预算报告应该成为财务报告体系的组成部分,公开透明的预算信息,利于公众对政府编制预算执行预算的监督,也是尊重公众知情权的重要表现。从国际经验来看,一些市场经济国家主要是在政府财务报告中披露政府债务信息。政府财务报告是全面、系统地反映政府财务状况的信息载体,也是政府会计综合信息披露的规范化途径。
为了全面反映政府债权债务情况,需要在财政总预算会计的资产负债表中增设若干资产、负债、净资产栏目,具体包括:在资产类项目中增设对外贷款、有偿资金放款、转贷款放款、应收财政转贷款、待处理贷放款项目;在负债类项目中增设政府债务(取代原有借入款)、应付财政转贷款项目;在净资产类项目中增设政府贷款基金、偿债基金项目。期末,分别按照相应的总账科目余额填列各个项目。为了避免由于双分录核算造成的资产、权益在资产负债表中的重复反映,在编制资产负债表时,要将“债务预算结余”科目贷方余额与“待筹集偿债资金”科目和“已筹集偿债资金”科目借方余额相互冲减。这三个科目余额不在资产负债表中反映。地方政府债券财务信息的全面反映,应包括债券的存量和流量报表,反映已经偿还和未偿还债务的本息情况等。
(二)对地方政府债务资金项目信息进行单独披露
债务资金项目是关系到千家万户的生活保障和社会稳定的问题,政府财务报告应提供的重要信息。在地方政府债务资金项目为会计主体,采用应计制会计核算基础的条件下,对项目财务信息进行披露,编制资产负债表和成本分析报表,全面体现项目的财务状况和经营成果。项目主体最主要的期间为从项目开始到完工后结账的这个期间。由于大部分资本项目都是跨年度的项目,只有将各该项目所发生的所有收入和支出都登记入账后,才能编制出完整的财务报表。
年终财务报表只能反映资本项目进度及年度内财务收支情况。即使是跨年度的工程,资本项目基金也应当编制年度财务报表,披露本年度和累计的运营情况,以满足使用者的具体需要。项目主体的财务报表包括:(1)收入、支出及余额变动表,这张报表要求按收入和其他资金来源、支出和其他资金运用分别揭示项目的收支情况及余额。(2)资产负债表,要求揭示当期可支用的资产和流动负债、余额。
(三)丰富非财务信息的披露内容
借鉴美国财务报告的构成模式,除了披露预算和财务方面的信息,应丰富附注中非财务信息的披露内容,包括会计政策、或有负债和其他承诺事项等信息,提高信息的相关性。应对财务报告附注应披露的信息做法规性的规范,属于强制披露的内容。对于地方政府债券发行的具体信息,如债券融资的目的、融资计划、债券的优先级、还本付息的方式及资金来源、提前赎回条款、是按面值还是折价发行、利率浮动等,任何信用增强以及有助于改善发行者的财务和经营状况的信息等都应当作为相关非财务信息进行披露。
(四)建立信息公开披露制度,保证地方债券信息充分披露
这就要求地方财政建立健全透明的财务报告制度,在发行债券时,从程序上保证信息能够真实、有效地公开。要求地方审計部门对信息的真实性予以监督。财务报告应当通过一定的方式公开,包括上报给上级主管部门,上报给人民代表大会,通过媒体等公之于众,满足各方利益相关者信息需要的同时,接受社会的监督。建立完善的政府信息公开体系和监督机制,提高利益相关者对政府财务报告的关注度,形成政府会计信息的需求市场,让市场需求成为政府会计改革的动力。
参考文献
[1]发地方债应配套财政收支透明化改革[N].第一财经日报.2009-02-19
[2]马光远.警惕地方政府发债的体制风险[N].东方早报.2007-02-19