论文部分内容阅读
摘要在管理思想的历史长河中，众多大师的管理思想对我们现代管理有重大的影响，本文从管理思想史的角度发掘管理决策思想，并结合当代公共管理理论来分析我国的公共决策现状，并借鉴西蒙的管理决策思想来促进我国公共管理决策更加科学。
关键词管理 决策 公共管理
中图分类号： F23511文献标识码：A
改善公共决策系统，提高公共决策的质量是公共管理研究的重要目标。而公共决策的科学化是我国完善中国特色社会主义民主政治建设的重要目标。作为现代决策理论的代表人物之一的西蒙认为，决策是指在一定的环境条件下，决策者为了实现特定目标，遵循决策的原理和原则，借助于一定的科学方法和手段，从若干个可行方案中选择一个满意方案，并付诸实施的全过程。突出体现了决策在管理中的地位。现代决策理论既重视科学，又重视人的积极作用，通常认为管理的过程就是决策的过程，科学的决策是提高管理水平的手段，这对提高我国公共管理中的决策质量有着重要的指导意义。
一、西蒙的决策理论
现代决策理论是在20世纪40年代以后由美国卡内基·梅隆大学的H·A·西蒙和斯坦福大学的J·G·马奇等人倡导并发展起来的，他们为此做出了杰出的贡献，提出了与传统决策理论有根本性差别的新见解。其主要内容包括：
（一）管理就是决策。
决策贯穿于管理的各个方面，管理就是决策。组织的全部活动是集团活动，其中心过程就是决策。制定计划的过程是决策，在两个以上的备选计划中选择一个，也是决策。组织的设计、部门化方式的选择、决策权限的分配等，是组织上的决策问题；实际成绩同计划的比较、控制手段的选择等，是控制上的决策问题。
（二）决策的合理模式。
“决策人”模式，又叫做“管理人”模式。这种模式认为，组织成员（管理者和职工）都是为实现一定目的而合理地选择手段的决策者。西蒙的决策理论就属于这种模式。
1、“管理人”的决策是通过组织进行的决策。首先，它可以克服知识和信息的不足，通过分工，使组织的每个部门只限于掌握与本部门决策有关的知识和信息。其次，它可以克服集體行为的不稳定性。
2、“管理人”的决策遵循“满意”的原则，追求“现实的理性”。在现实生活中，由于决策者受到各种条件的制约，证明“最大化”原则是不现实的，“绝对的理性”是无法实现的。因此，西蒙提出了“满意”的原则。按照此项决策原则，决策者首先必须制订一套最低满意程度的标准，决策时，只要某种代替方案达到或超过了这一满意标准即可选定。西蒙指出，无论是个人还是组织决策，都只探索和选择满意的方案，只是在例外的情况下，才探索和追求最佳方案。
3、“管理人”的决策模式以学习、记忆和习惯等心理学的要素为基础，谋求满意的决策。西蒙认为，影响决策合理性的心理学上的要素有三项，即学习、记忆、习惯。“管理人”决策模式由于运用这三项心理学上的要素而提高了决策的合理性。
（三）决策过程的阶段。
决策过程包含四个阶段： 搜集情报阶段，拟订计划阶段，选定计划阶段，对已选定的计划进行评价。西蒙驳斥了那种认为决策仅仅是从几个备选方案中选定一个方案的看法，他把决策行为从逻辑上展开，从认知科学的角度把决策程序划分为四个阶段。四步走的决策过程，就是人的认知过程在决策中的逻辑再现。它当然不是单一线性的，而是多层次的循环。
（四）将决策分为程序化决策和非程序化决策。
程序化决策就是可以根据既定的信息建立数学模型，把决策目标和约束条件统一起来，进行优化的一种决策。非程序化决策，针对那些不常发生的或例外的非结构化问题而进行的决策。
二、公共决策理论的相关内容
（一）公共决策的涵义。
公共决策是指以国家行政机关、社会公共事务管理机关为主体的，在进行公共事务管理和内部管理中的目标设计、方案抉择活动。同时公共决策具有特定性，广泛性，权威性等特点。
（二）公共决策在公共管理中的地位及作用。
公共管理与公共政策是密切相关的。公共管理是公共组织特别是政府部门为履行公共管理职能，实现公共目标的一种社会活动。政府针对社会生活中存在的或即将发生的问题做出决策，并转化为相关的公共项目，通过各种组织结构，调配各种社会资源，运用各种功能手段，保持政治的稳定及经济的发展以及规范人们的行为。因此公共决策时公共管理过程中极为重要的一环，是公共管理的基础。
1、公共决策是公共管理的起点。
整个公共管理就是政策的制定、执行、评估、再决策、再执行、再评估的循环过程。公共决策较之于公共管理过程，是首要环节，是起点，没有政策，就没有目标明确和卓有成效的执行和评估活动。
2、公共决策贯穿于整个公共管理活动的始终。
公共决策及时管理活动的一个环节或是阶段，又贯穿于整个管理活动的始终。公共管理的其他环节或阶段都包含着决策的活动，同时这些功能的执行又有各自的决策，如制定计划，就要对目标和任务做出周密详细的决策。计划制定后要实施落实，也要组织力量，还要进行指挥等工作，对此也要做出决策。又如在实施决策方案过程中，一旦发生偏离预定的情况时，还要及时决策予以纠正。公共管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程。因此，西蒙说：“管理就是决策”。
（三）加强公共决策科学性的重要作用。
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，调配利用公共资源，为有效实现公共利益而进行的管理活动，这种管理活动最重要的手段就是公共决策。因此，公共决策水平的高低直接关系着公共资源运用是否合理，公共利益能否实现。公共决策科学化越来越成为全社会关注的重点问题。同时，公共决策与其它决策相比具有广泛性、战略性、复杂性、执行性等特点，其操作难度和影响程度都远甚于其它决策。
三、我国公共决策的现状
（一）我国公共决策的成就。
建国六十年来，我国的现代化建设取得了举世瞩目的成就。党和国家制定出一系列正确的政策，适应了公共决策的民主化、科学化的要求，取得了一些显著的成就：
1、公共决策体制的改革与完善。
随着政治体制改革的进行，提出了从决策体制上解决党政决策职责不分，权力过分集中的弊端；提倡尽可能采用科学、合理的决策程序及方法，最大限度地集中群众的智慧和力量，反映人民群众的要求、愿望和利益。规范了重大决策的规则和程序，建立了社会公示制度和听证制度，进行专家咨询，实行了决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
2、建立健全专门的政策研究机构。
从1981年开始，地方各级党政机关相继设立了专门的政策研究室，作为党政机关的决策研究、咨询和参谋的机构。同时，各种体制外的民间政策研究组织逐渐增多，各种咨询公司应运而生，而且大学科研机构的政策研究力量也得到充实，在很多大学建立了像公共政策研究中心之类的组织。
3、采用现代化的决策方法、程序和技术。
在公共决策实践上，逐步采用现代化的决策程序及方法，对许多重大的经济、技术和社会改革，进行了现代化决策的尝试，采取有组织的群众参与，专家咨询，多种方案的比较择优，多方面的可行性论证等现代决策程序及方法，有效地保证这些政策取得好的或较好的效果，避免了重大失误。
（二）我国公共决策的缺陷。
1、公共决策系统及机构方面存在缺陷。
按照西蒙现代决策理论及政策科学的观点，现代化的公共决策系统是信息、参谋、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有机系统，但我国的现代化公共决策系统仍存在决策系统未能很好地协调统一，决策主体权力、职责及范围划分不甚明确，体制外或民间的政策研究组织发育缓慢等问题。
2、公共管理决策研究滞后于决策实践。
在吸收消化国外先进的理论、方法和技术方面，停留在简单介绍西方一些经典著作，没有总结出一套能植根于中国、适合中国国情的决策理论。另外，我国的基础理论研究也比较薄弱，研究成果较少。
3、政策研究人员整体素质不高。
我国的政策研究组织结构参谋咨询功能弱化，并不是真正意义上的智囊团，这些组织往往成为决策论证工具和撰稿的秘书班子，对其组成人员素质要求不高，造成我国的政策研究队伍存在着年龄老化、 观念滞后、知识结构不合理，缺乏自主创造性等不少积弊。
四、西蒙的决策思想对提高我国公共决策质量的启示
公共决策是社会公共组织为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。作为一切行为的先导，公共决策的正确与否直接关系到事业的发展，其质量的高低直接影响公共活动的效力。
（一）克服决策思维的单一性，加强对决策信息的收集与处理。
西蒙的决策理论强调信息联系在决策过程中的作用，强调在现代社会中，重要的不是获取信息，而是对信息进行加工和分析，使之对决策有用。因此，在进行公共决策时，必须综合考虑各方面的信息因素，并且利用现代化的科学技术对信息进行分析整理，最后得出最科学的决策。
（二）提高公共决策的预见能力。
传统的公共决策都是在问题产生后出现的，但是随着时代的发展，在公共管理领域不可预见的事件随时可能发生，虽然西蒙提出“有限理性”的原则，但他并未否认公共决策的预见性特点，相反他认为任何决策都具有预见性、选择性、主观性等特征，都是由人的主观意志对客观存在的多种可能进行选择，且这种选择立足于现实并面向未来。因此我国的公共决策的制定必须准确地筹划未来不可知的事情，要凭借现有的知识和经验进行科学的预测。
（三）提高公共决策的可持续性，形成制订执行评估反馈改进的合理决策机制。
西蒙认为，人类解決问题，特别是复杂问题，主要采用的策略是“启发式”。西蒙提出，实际解决问题时，每走一步，都要设想几种走法，如果不能达到目的，就退回重新选择，这叫做“知觉策略”。从决策的角度来说，如果决策的尝试没有成功，就要对问题进行反复研究，其关键在于要依赖外部信息和指导性目标信息。决策的整个过程就是由解决问题的接连不断的尝试构成的，所以我们应该形成决策制订和实行后的一个完整的闭和路径。
（四）加强组织成员之间的合作，增强公共决策主体的作用。
西蒙特别指出，在决策时，组织具有一种独一无二的作用，那就是克服群体行为的不稳定性。因为决策常常不是孤立的，大多数的决策必须同时考虑其他人的反应。所以在我国的公共决策制定中，每个决策者为了确定自己决策的结果，必须了解其他决策者和决策对象的活动，从而制订出更好的公共决策。□
（作者单位：华中师范大学管理学院）
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史.武汉大学出版社，2006-1.
[2]周菲.现代决策理论的认知心理学基础.社会科学辑刊，1996- 5.
[3]桑玉成.管理思想史.上海教育出版社，2002.
[4]陈振民.公共管理学.中国人民大学出版社，2006-5.
[5]刘国进.管理决策理论在后勤管理决策中的应用探析.重庆工业高等专科学校学报，第19卷第6期.
[6]汪文艳.西蒙决策理论的优化运用—兼论我国行政决策的科学化与民主化.管理科学，第16卷4期.
关键词管理 决策 公共管理
中图分类号： F23511文献标识码：A
改善公共决策系统，提高公共决策的质量是公共管理研究的重要目标。而公共决策的科学化是我国完善中国特色社会主义民主政治建设的重要目标。作为现代决策理论的代表人物之一的西蒙认为，决策是指在一定的环境条件下，决策者为了实现特定目标，遵循决策的原理和原则，借助于一定的科学方法和手段，从若干个可行方案中选择一个满意方案，并付诸实施的全过程。突出体现了决策在管理中的地位。现代决策理论既重视科学，又重视人的积极作用，通常认为管理的过程就是决策的过程，科学的决策是提高管理水平的手段，这对提高我国公共管理中的决策质量有着重要的指导意义。
一、西蒙的决策理论
现代决策理论是在20世纪40年代以后由美国卡内基·梅隆大学的H·A·西蒙和斯坦福大学的J·G·马奇等人倡导并发展起来的，他们为此做出了杰出的贡献，提出了与传统决策理论有根本性差别的新见解。其主要内容包括：
（一）管理就是决策。
决策贯穿于管理的各个方面，管理就是决策。组织的全部活动是集团活动，其中心过程就是决策。制定计划的过程是决策，在两个以上的备选计划中选择一个，也是决策。组织的设计、部门化方式的选择、决策权限的分配等，是组织上的决策问题；实际成绩同计划的比较、控制手段的选择等，是控制上的决策问题。
（二）决策的合理模式。
“决策人”模式，又叫做“管理人”模式。这种模式认为，组织成员（管理者和职工）都是为实现一定目的而合理地选择手段的决策者。西蒙的决策理论就属于这种模式。
1、“管理人”的决策是通过组织进行的决策。首先，它可以克服知识和信息的不足，通过分工，使组织的每个部门只限于掌握与本部门决策有关的知识和信息。其次，它可以克服集體行为的不稳定性。
2、“管理人”的决策遵循“满意”的原则，追求“现实的理性”。在现实生活中，由于决策者受到各种条件的制约，证明“最大化”原则是不现实的，“绝对的理性”是无法实现的。因此，西蒙提出了“满意”的原则。按照此项决策原则，决策者首先必须制订一套最低满意程度的标准，决策时，只要某种代替方案达到或超过了这一满意标准即可选定。西蒙指出，无论是个人还是组织决策，都只探索和选择满意的方案，只是在例外的情况下，才探索和追求最佳方案。
3、“管理人”的决策模式以学习、记忆和习惯等心理学的要素为基础，谋求满意的决策。西蒙认为，影响决策合理性的心理学上的要素有三项，即学习、记忆、习惯。“管理人”决策模式由于运用这三项心理学上的要素而提高了决策的合理性。
（三）决策过程的阶段。
决策过程包含四个阶段： 搜集情报阶段，拟订计划阶段，选定计划阶段，对已选定的计划进行评价。西蒙驳斥了那种认为决策仅仅是从几个备选方案中选定一个方案的看法，他把决策行为从逻辑上展开，从认知科学的角度把决策程序划分为四个阶段。四步走的决策过程，就是人的认知过程在决策中的逻辑再现。它当然不是单一线性的，而是多层次的循环。
（四）将决策分为程序化决策和非程序化决策。
程序化决策就是可以根据既定的信息建立数学模型，把决策目标和约束条件统一起来，进行优化的一种决策。非程序化决策，针对那些不常发生的或例外的非结构化问题而进行的决策。
二、公共决策理论的相关内容
（一）公共决策的涵义。
公共决策是指以国家行政机关、社会公共事务管理机关为主体的，在进行公共事务管理和内部管理中的目标设计、方案抉择活动。同时公共决策具有特定性，广泛性，权威性等特点。
（二）公共决策在公共管理中的地位及作用。
公共管理与公共政策是密切相关的。公共管理是公共组织特别是政府部门为履行公共管理职能，实现公共目标的一种社会活动。政府针对社会生活中存在的或即将发生的问题做出决策，并转化为相关的公共项目，通过各种组织结构，调配各种社会资源，运用各种功能手段，保持政治的稳定及经济的发展以及规范人们的行为。因此公共决策时公共管理过程中极为重要的一环，是公共管理的基础。
1、公共决策是公共管理的起点。
整个公共管理就是政策的制定、执行、评估、再决策、再执行、再评估的循环过程。公共决策较之于公共管理过程，是首要环节，是起点，没有政策，就没有目标明确和卓有成效的执行和评估活动。
2、公共决策贯穿于整个公共管理活动的始终。
公共决策及时管理活动的一个环节或是阶段，又贯穿于整个管理活动的始终。公共管理的其他环节或阶段都包含着决策的活动，同时这些功能的执行又有各自的决策，如制定计划，就要对目标和任务做出周密详细的决策。计划制定后要实施落实，也要组织力量，还要进行指挥等工作，对此也要做出决策。又如在实施决策方案过程中，一旦发生偏离预定的情况时，还要及时决策予以纠正。公共管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程。因此，西蒙说：“管理就是决策”。
（三）加强公共决策科学性的重要作用。
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，调配利用公共资源，为有效实现公共利益而进行的管理活动，这种管理活动最重要的手段就是公共决策。因此，公共决策水平的高低直接关系着公共资源运用是否合理，公共利益能否实现。公共决策科学化越来越成为全社会关注的重点问题。同时，公共决策与其它决策相比具有广泛性、战略性、复杂性、执行性等特点，其操作难度和影响程度都远甚于其它决策。
三、我国公共决策的现状
（一）我国公共决策的成就。
建国六十年来，我国的现代化建设取得了举世瞩目的成就。党和国家制定出一系列正确的政策，适应了公共决策的民主化、科学化的要求，取得了一些显著的成就：
1、公共决策体制的改革与完善。
随着政治体制改革的进行，提出了从决策体制上解决党政决策职责不分，权力过分集中的弊端；提倡尽可能采用科学、合理的决策程序及方法，最大限度地集中群众的智慧和力量，反映人民群众的要求、愿望和利益。规范了重大决策的规则和程序，建立了社会公示制度和听证制度，进行专家咨询，实行了决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
2、建立健全专门的政策研究机构。
从1981年开始，地方各级党政机关相继设立了专门的政策研究室，作为党政机关的决策研究、咨询和参谋的机构。同时，各种体制外的民间政策研究组织逐渐增多，各种咨询公司应运而生，而且大学科研机构的政策研究力量也得到充实，在很多大学建立了像公共政策研究中心之类的组织。
3、采用现代化的决策方法、程序和技术。
在公共决策实践上，逐步采用现代化的决策程序及方法，对许多重大的经济、技术和社会改革，进行了现代化决策的尝试，采取有组织的群众参与，专家咨询，多种方案的比较择优，多方面的可行性论证等现代决策程序及方法，有效地保证这些政策取得好的或较好的效果，避免了重大失误。
（二）我国公共决策的缺陷。
1、公共决策系统及机构方面存在缺陷。
按照西蒙现代决策理论及政策科学的观点，现代化的公共决策系统是信息、参谋、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有机系统，但我国的现代化公共决策系统仍存在决策系统未能很好地协调统一，决策主体权力、职责及范围划分不甚明确，体制外或民间的政策研究组织发育缓慢等问题。
2、公共管理决策研究滞后于决策实践。
在吸收消化国外先进的理论、方法和技术方面，停留在简单介绍西方一些经典著作，没有总结出一套能植根于中国、适合中国国情的决策理论。另外，我国的基础理论研究也比较薄弱，研究成果较少。
3、政策研究人员整体素质不高。
我国的政策研究组织结构参谋咨询功能弱化，并不是真正意义上的智囊团，这些组织往往成为决策论证工具和撰稿的秘书班子，对其组成人员素质要求不高，造成我国的政策研究队伍存在着年龄老化、 观念滞后、知识结构不合理，缺乏自主创造性等不少积弊。
四、西蒙的决策思想对提高我国公共决策质量的启示
公共决策是社会公共组织为实现一定的目标或解决面临的问题制定行动方案并加以优化选择的过程。作为一切行为的先导，公共决策的正确与否直接关系到事业的发展，其质量的高低直接影响公共活动的效力。
（一）克服决策思维的单一性，加强对决策信息的收集与处理。
西蒙的决策理论强调信息联系在决策过程中的作用，强调在现代社会中，重要的不是获取信息，而是对信息进行加工和分析，使之对决策有用。因此，在进行公共决策时，必须综合考虑各方面的信息因素，并且利用现代化的科学技术对信息进行分析整理，最后得出最科学的决策。
（二）提高公共决策的预见能力。
传统的公共决策都是在问题产生后出现的，但是随着时代的发展，在公共管理领域不可预见的事件随时可能发生，虽然西蒙提出“有限理性”的原则，但他并未否认公共决策的预见性特点，相反他认为任何决策都具有预见性、选择性、主观性等特征，都是由人的主观意志对客观存在的多种可能进行选择，且这种选择立足于现实并面向未来。因此我国的公共决策的制定必须准确地筹划未来不可知的事情，要凭借现有的知识和经验进行科学的预测。
（三）提高公共决策的可持续性，形成制订执行评估反馈改进的合理决策机制。
西蒙认为，人类解決问题，特别是复杂问题，主要采用的策略是“启发式”。西蒙提出，实际解决问题时，每走一步，都要设想几种走法，如果不能达到目的，就退回重新选择，这叫做“知觉策略”。从决策的角度来说，如果决策的尝试没有成功，就要对问题进行反复研究，其关键在于要依赖外部信息和指导性目标信息。决策的整个过程就是由解决问题的接连不断的尝试构成的，所以我们应该形成决策制订和实行后的一个完整的闭和路径。
（四）加强组织成员之间的合作，增强公共决策主体的作用。
西蒙特别指出，在决策时，组织具有一种独一无二的作用，那就是克服群体行为的不稳定性。因为决策常常不是孤立的，大多数的决策必须同时考虑其他人的反应。所以在我国的公共决策制定中，每个决策者为了确定自己决策的结果，必须了解其他决策者和决策对象的活动，从而制订出更好的公共决策。□
（作者单位：华中师范大学管理学院）
参考文献：
[1]丁煌.西方行政学说史.武汉大学出版社，2006-1.
[2]周菲.现代决策理论的认知心理学基础.社会科学辑刊，1996- 5.
[3]桑玉成.管理思想史.上海教育出版社，2002.
[4]陈振民.公共管理学.中国人民大学出版社，2006-5.
[5]刘国进.管理决策理论在后勤管理决策中的应用探析.重庆工业高等专科学校学报，第19卷第6期.
[6]汪文艳.西蒙决策理论的优化运用—兼论我国行政决策的科学化与民主化.管理科学，第16卷4期.