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[摘要] 实现中国经济的持续、快速、健康发展要求中国各级政府不断提高行政能力建设，推进政府管理创新。关键是要加快政府职能转变和提高政府管理经济工作的能力。
[关键词] 中国经济发展； 政府管理； 行政能力； 建设
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）20-0013-02
在中国经济发展的新阶段，按照科学发展观的要求，构建和谐社会，进一步推动中国经济持续、快速、健康发展，对中国各级政府加快自身改革和建设步伐，加强行政能力建设提出了更高的要求。作为中国经济发展重要规划者和推动力量的政府自身，也面临着强大的改革压力和动力。
一、推进政府行政体制改革的特殊必要性和紧迫性
在发展社会主义市场经济和扩大对外开放的过程中，中国政府管理经济的职能和方式也发生了许多重要变化，对于我国经济发展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。但是，我们应当看到，在由计划体制到市场体制转型的过程中，中国政府管理经济的职能、方式还不能够完全适应经济全球化和市场经济发展的要求，政府行政体制存在的问题和改革的缓慢已成为制约改革发展、落实科学发展观、构建和谐社会的瓶颈，进一步推进政府行政体制改革具有特殊的必要性和紧迫性。经济全球化和发挥市场的作用并不意味着减少政府的责任和作用，处于发展中国家阶段的中国，政府改革是决定中国能在多大程度上分享经济全球化利益和市场功效的一个关键。在这个过程中，遵循科学发展观，明确政府的角色定位至关重要，这其中最重要的问题就是处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的三层基本关系。
首先，在新的开放格局下，遵循科学发展观，政府致力于创造一个有效率的市场环境具有基础意义。越来越多的国家意识到，创造并维护一个有效率的市场环境甚至比制定产业政策更重要。中国在参与经济全球化进程中，必须注重立足并发挥自身的比较优势和后发优势。经验表明，比较优势和后发优势要转化成竞争优势是有条件的，特别需要有效率的市场环境来保证和支撑。中国的经济体制转轨尚未完成，有效率的市场环境难以自然形成。这就要求政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点明确无误地放在创造有效率的市场环境上来。政府发挥作用的基点，必须从对资源配置的直接干预，转向让市场起作用，通过市场力量提高本国资源配置的效率，通过良好的市场环境吸引国际经济资源。
其次，在新的开放格局下，遵循科学发展观，政府致力于推进混合所有制经济形成具有特殊意义。股份制是我国公有制的主要实现形式，混合经济和混合所有制是我国经济改革发展的趋势。必须从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，采取各种形式放开放活国有中小企业，抓紧具有自然垄断和公用事业特点的行业改革、重组和规制调整，完善国有资产管理体系和监管方式，逐步健全公司法人治理结构，推进企业经营机制转换，支持具备条件的企业实现整体上市，积极培育和发展具有国际竞争力的大企业集团。同时，要毫不动摇地大力发展非公有制经济，进一步放宽非公有资本进入基础设施、垄断行业、公共事业以及法律法规没有禁止的其他行业和领域，鼓励非公有资本参与国有和集体企业改制和重组，保护私有财产权和非公有制企业的合法权益。目前世界500强中已有450家跨国公司落户中国，我们要致力于把引进外资与促进我国产业结构升级、提高技术水平和自主开发能力结合起来。鼓励外商投资高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业和环保产业，鼓励跨国公司参与中国各类企业的并购和重组，参与西部大开发和振兴东北地区等老工业基地，鼓励跨国公司来华设立研发中心、地区总部、先进生产制造基地。
再次，在新的开放格局下，遵循科学发展观，政府致力于构建社会主义和谐社会具有重大意义。要把维护社会公平和正义，把最广大人民群众要求解决的合理问题和诉求，作为党和政府工作的重点。要真正代表最广大人民群众的根本利益，必须建立健全政府的政策传递给人民群众和人民群众向政府反映意见、建议的畅通渠道，建立健全正确处理和妥善化解人民群众内部不同利益群体矛盾与冲突的长效机制，确保人民群众合理的利益要求得到妥善处理和解决，努力创造稳定与和谐的经济社会发展环境和发展秩序。当前乃至相当长的一个时期内，必须把促进扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，在调整经济结构和增长模式进程中形成更多的就业增长点。继续完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面和保障能力。合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大问题。加快科技、教育、文化、卫生、體育等社会事业发展，提供更多更好的社会事业服务。
二、加快政府管理体制创新的关键
为了解决在新形势下长期执政和发展的问题，中央提出了加强党的执政能力和政府的行政能力建设的任务。按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，加快政府职能转变和加强政府行政能力建设已成为政府管理创新的关键。
第一，进一步转变政府职能。市场经济条件下的政府职能主要在四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。目前，我们的政府机构和管理体制尚不适应市场经济发展的要求，必须加快推进政府机构和管理体制改革，各级政府及有关部门都要坚决把不该管、管不了、也管不好的事，进一步交给企业、市场和中介机构；在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能，更加注重建设服务型政府；要认真把握政府发挥作用的边界，贯彻落实《行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规制改革，进一步清理、取消和规范行政审批事项；强化公务员公仆意识、法制意识、发展意识、创新意识、忧患意识，提高公务员科学行政、民主行政、依法行政能力；要把转变政府职能和创新管理方式结合起来，进一步推行政务公开，民主决策，降低行政成本，增强政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固树立科学发展观和正确政绩观，研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，反对形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，强化行政问责制，加强政风建设。
第二，提升政府管理经济的能力。发展是硬道理，发展是执政兴国的第一要务。政府必须抓经济发展，但抓经济发展不能政企不分，不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能干预企业正常的生产经营活动。要彻底改变计划经济体制下形成的直接干预微观经济活动的做法，彻底改变主要用行政手段管理经济的方式方法，必须学会用经济的、法律的、舆论的手段调控经济的运行。要规范市场准入和退出、强化市场监管、加快社会信用体系建设，着力为各类企业创造良好的市场发展环境。要恪守WTO的国际贸易规则，加快建立并完善国际经贸的磋商机制，努力提高国际经贸磨擦和争端的解决能力。从根本上说，提高政府领导经济工作的能力，就是要深刻认识和正确把握社会主义市场经济发展的内在要求和运行特点，增强全面落实科学发展观的意识和能力，增强按市场经济规律管理经济的意识和能力，增强按国际通行规则办事的意识和能力，增强主要运用经济、法律手段调节经济运行的意识和能力。
第三，注重并切实加强社会管理。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化带来了经济利益的多元化，使过去原有的社会管理体制和方式越来越不适应新阶段新形势发展的要求。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。由于劳务经济的发展和人口流动的加快，城市社区和社会组织逐渐增多，政府的社会管理职能越来越重要，任务也越来越繁重。要通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织；社会事务；要充分整合并运用各种社会资源来进行社会管理；要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，综合解决群众反映强烈的突出问题；要大力强化基层基础工作，注重社会综合治理，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定。特别是要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力。
第四，加快建设服务型政府。坚持把以人为本作为建设服务型政府的出发点和归宿。由单一的、片面的发展观向科学的发展观转变，由以GDP衡量政府政绩向把公共服务水平放在突出位置的全面政绩观转变，加快完善考评运行机制；加强政务公开，建立了解民意、公众参与决策的规则和程序，强化政府行政责任制度与监督处置机制、群众诉求和利益维护保障机制的创新，把政府的公共服务置于公众的监督之下；充分发挥政府在公共服务创新中的主导作用，建立和健全公共财政体制，加大政府对农村和欠发达地区公共服务的投入，保证最低收入人群能夠在教育、卫生、保障等方面获得最基本的公共服务；制定公共服务的标准，对公共服务的业绩、效率和成本进行科学的评估，以不断提高公共服务的质量和水平；通过招投标、合同承包、特许经营等市场化的运作方式来调节公共服务的供给和需求，降低成本、提高效率；要打破行政垄断，逐步开放公共服务领域，鼓励各种民间组织参与兴办公用事业和社会服务。根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局；大力推进公共服务的法治化建设，通过公法的变革来优化公共服务，通过一系列的实体法和程序法建构，为公私合作供给公共服务提供制度性的保障。
第五，积极推进政府行政体制改革。深化政府行政体制改革的核心是：适应社会主义市场经济、民主政治和科学文化发展的要求，以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以构建和谐社会和小康社会为目的，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，切实转变政府职能，全面履行政府的行政职责，提高政府行政能力。近期目标是通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高。远期目标是建设具有中国特色的公共服务型政府。鉴于政府层次过多，中间梗阻问题严重，政令不够畅通，可考虑把省市中间层作为改革的重点，适当增设直辖市，省直管县，调整隶属关系，适当减少管理层次。这样做有助于打破行政分割，缩短管理半径，节省行政成本，促进区域经济协调发展；也有助于改变长期以来农村“失血”过多的问题，保证中央加强对基层公共服务扶持政策落到实处，减轻县乡两级财政压力；还有助于促上带下，联动改革，并推动行政区划改革开始起步。政府行政体制改革是复杂的系统工程，为避免改革的功效被损耗或抵消，为了强化政府行政体制改革的协调力度，便于集中统一的领导和部署，提高改革的推进能力和应变水平，建议中央组织力量对改革的整体配套方案进行周密的研究和设计。只有整体配套，改革才能协调推进。
（本文作者：国家行政学院经济学教研部教授）
[关键词] 中国经济发展； 政府管理； 行政能力； 建设
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）20-0013-02
在中国经济发展的新阶段，按照科学发展观的要求，构建和谐社会，进一步推动中国经济持续、快速、健康发展，对中国各级政府加快自身改革和建设步伐，加强行政能力建设提出了更高的要求。作为中国经济发展重要规划者和推动力量的政府自身，也面临着强大的改革压力和动力。
一、推进政府行政体制改革的特殊必要性和紧迫性
在发展社会主义市场经济和扩大对外开放的过程中，中国政府管理经济的职能和方式也发生了许多重要变化，对于我国经济发展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。但是，我们应当看到，在由计划体制到市场体制转型的过程中，中国政府管理经济的职能、方式还不能够完全适应经济全球化和市场经济发展的要求，政府行政体制存在的问题和改革的缓慢已成为制约改革发展、落实科学发展观、构建和谐社会的瓶颈，进一步推进政府行政体制改革具有特殊的必要性和紧迫性。经济全球化和发挥市场的作用并不意味着减少政府的责任和作用，处于发展中国家阶段的中国，政府改革是决定中国能在多大程度上分享经济全球化利益和市场功效的一个关键。在这个过程中，遵循科学发展观，明确政府的角色定位至关重要，这其中最重要的问题就是处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的三层基本关系。
首先，在新的开放格局下，遵循科学发展观，政府致力于创造一个有效率的市场环境具有基础意义。越来越多的国家意识到，创造并维护一个有效率的市场环境甚至比制定产业政策更重要。中国在参与经济全球化进程中，必须注重立足并发挥自身的比较优势和后发优势。经验表明，比较优势和后发优势要转化成竞争优势是有条件的，特别需要有效率的市场环境来保证和支撑。中国的经济体制转轨尚未完成，有效率的市场环境难以自然形成。这就要求政府应当将自己的主要注意力、发挥作用的基本点明确无误地放在创造有效率的市场环境上来。政府发挥作用的基点，必须从对资源配置的直接干预，转向让市场起作用，通过市场力量提高本国资源配置的效率，通过良好的市场环境吸引国际经济资源。
其次，在新的开放格局下，遵循科学发展观，政府致力于推进混合所有制经济形成具有特殊意义。股份制是我国公有制的主要实现形式，混合经济和混合所有制是我国经济改革发展的趋势。必须从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，采取各种形式放开放活国有中小企业，抓紧具有自然垄断和公用事业特点的行业改革、重组和规制调整，完善国有资产管理体系和监管方式，逐步健全公司法人治理结构，推进企业经营机制转换，支持具备条件的企业实现整体上市，积极培育和发展具有国际竞争力的大企业集团。同时，要毫不动摇地大力发展非公有制经济，进一步放宽非公有资本进入基础设施、垄断行业、公共事业以及法律法规没有禁止的其他行业和领域，鼓励非公有资本参与国有和集体企业改制和重组，保护私有财产权和非公有制企业的合法权益。目前世界500强中已有450家跨国公司落户中国，我们要致力于把引进外资与促进我国产业结构升级、提高技术水平和自主开发能力结合起来。鼓励外商投资高新技术产业、先进制造业、现代服务业、现代农业和环保产业，鼓励跨国公司参与中国各类企业的并购和重组，参与西部大开发和振兴东北地区等老工业基地，鼓励跨国公司来华设立研发中心、地区总部、先进生产制造基地。
再次，在新的开放格局下，遵循科学发展观，政府致力于构建社会主义和谐社会具有重大意义。要把维护社会公平和正义，把最广大人民群众要求解决的合理问题和诉求，作为党和政府工作的重点。要真正代表最广大人民群众的根本利益，必须建立健全政府的政策传递给人民群众和人民群众向政府反映意见、建议的畅通渠道，建立健全正确处理和妥善化解人民群众内部不同利益群体矛盾与冲突的长效机制，确保人民群众合理的利益要求得到妥善处理和解决，努力创造稳定与和谐的经济社会发展环境和发展秩序。当前乃至相当长的一个时期内，必须把促进扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，在调整经济结构和增长模式进程中形成更多的就业增长点。继续完善社会保障体系，逐步扩大社会保障的覆盖面和保障能力。合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大问题。加快科技、教育、文化、卫生、體育等社会事业发展，提供更多更好的社会事业服务。
二、加快政府管理体制创新的关键
为了解决在新形势下长期执政和发展的问题，中央提出了加强党的执政能力和政府的行政能力建设的任务。按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，加快政府职能转变和加强政府行政能力建设已成为政府管理创新的关键。
第一，进一步转变政府职能。市场经济条件下的政府职能主要在四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。目前，我们的政府机构和管理体制尚不适应市场经济发展的要求，必须加快推进政府机构和管理体制改革，各级政府及有关部门都要坚决把不该管、管不了、也管不好的事，进一步交给企业、市场和中介机构；在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能，更加注重建设服务型政府；要认真把握政府发挥作用的边界，贯彻落实《行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规制改革，进一步清理、取消和规范行政审批事项；强化公务员公仆意识、法制意识、发展意识、创新意识、忧患意识，提高公务员科学行政、民主行政、依法行政能力；要把转变政府职能和创新管理方式结合起来，进一步推行政务公开，民主决策，降低行政成本，增强政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要牢固树立科学发展观和正确政绩观，研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系，反对形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，强化行政问责制，加强政风建设。
第二，提升政府管理经济的能力。发展是硬道理，发展是执政兴国的第一要务。政府必须抓经济发展，但抓经济发展不能政企不分，不能包办企业投资决策，不能代替企业招商引资，不能干预企业正常的生产经营活动。要彻底改变计划经济体制下形成的直接干预微观经济活动的做法，彻底改变主要用行政手段管理经济的方式方法，必须学会用经济的、法律的、舆论的手段调控经济的运行。要规范市场准入和退出、强化市场监管、加快社会信用体系建设，着力为各类企业创造良好的市场发展环境。要恪守WTO的国际贸易规则，加快建立并完善国际经贸的磋商机制，努力提高国际经贸磨擦和争端的解决能力。从根本上说，提高政府领导经济工作的能力，就是要深刻认识和正确把握社会主义市场经济发展的内在要求和运行特点，增强全面落实科学发展观的意识和能力，增强按市场经济规律管理经济的意识和能力，增强按国际通行规则办事的意识和能力，增强主要运用经济、法律手段调节经济运行的意识和能力。
第三，注重并切实加强社会管理。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化带来了经济利益的多元化，使过去原有的社会管理体制和方式越来越不适应新阶段新形势发展的要求。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。由于劳务经济的发展和人口流动的加快，城市社区和社会组织逐渐增多，政府的社会管理职能越来越重要，任务也越来越繁重。要通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织；社会事务；要充分整合并运用各种社会资源来进行社会管理；要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，综合解决群众反映强烈的突出问题；要大力强化基层基础工作，注重社会综合治理，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定。特别是要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力。
第四，加快建设服务型政府。坚持把以人为本作为建设服务型政府的出发点和归宿。由单一的、片面的发展观向科学的发展观转变，由以GDP衡量政府政绩向把公共服务水平放在突出位置的全面政绩观转变，加快完善考评运行机制；加强政务公开，建立了解民意、公众参与决策的规则和程序，强化政府行政责任制度与监督处置机制、群众诉求和利益维护保障机制的创新，把政府的公共服务置于公众的监督之下；充分发挥政府在公共服务创新中的主导作用，建立和健全公共财政体制，加大政府对农村和欠发达地区公共服务的投入，保证最低收入人群能夠在教育、卫生、保障等方面获得最基本的公共服务；制定公共服务的标准，对公共服务的业绩、效率和成本进行科学的评估，以不断提高公共服务的质量和水平；通过招投标、合同承包、特许经营等市场化的运作方式来调节公共服务的供给和需求，降低成本、提高效率；要打破行政垄断，逐步开放公共服务领域，鼓励各种民间组织参与兴办公用事业和社会服务。根据不同公共服务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局；大力推进公共服务的法治化建设，通过公法的变革来优化公共服务，通过一系列的实体法和程序法建构，为公私合作供给公共服务提供制度性的保障。
第五，积极推进政府行政体制改革。深化政府行政体制改革的核心是：适应社会主义市场经济、民主政治和科学文化发展的要求，以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以构建和谐社会和小康社会为目的，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，切实转变政府职能，全面履行政府的行政职责，提高政府行政能力。近期目标是通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政能力更加提高。远期目标是建设具有中国特色的公共服务型政府。鉴于政府层次过多，中间梗阻问题严重，政令不够畅通，可考虑把省市中间层作为改革的重点，适当增设直辖市，省直管县，调整隶属关系，适当减少管理层次。这样做有助于打破行政分割，缩短管理半径，节省行政成本，促进区域经济协调发展；也有助于改变长期以来农村“失血”过多的问题，保证中央加强对基层公共服务扶持政策落到实处，减轻县乡两级财政压力；还有助于促上带下，联动改革，并推动行政区划改革开始起步。政府行政体制改革是复杂的系统工程，为避免改革的功效被损耗或抵消，为了强化政府行政体制改革的协调力度，便于集中统一的领导和部署，提高改革的推进能力和应变水平，建议中央组织力量对改革的整体配套方案进行周密的研究和设计。只有整体配套，改革才能协调推进。
（本文作者：国家行政学院经济学教研部教授）