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一、目前绩效审计中存在的问题
(一)绩效审计认识不到位。有的认为绩效审计还和财政财务收支审计一个样,没有什么区别,没必要太认真;有的认为国家绩效审计的有关具体规定尚未出台,何必那么急于开展绩效审计,还是等国家绩效审计有关具体规定出台后再进行吧;还有的认为财政资金投入项目建设绩效审计直接关系到一个地区经济情况,与政府行为息息相关,就是绩效审计了也难以评价,也达不到真实效果等等。
(二)绩效审计运行机制缺失。绩效审计,它不仅是对财政资金支出情况进行监督、评价。其根本意义在于以财政资金支出效果为最终目标,考核政府的职能实现程度,也是考核政府提供的公共产品或公共服务数量与质量。但目前财政资金投入项目建设预算改革仍以建立“控制取向”为目标,财政资金投入项目建设预算的透明度仍然不高,而且对外公开的政府财政预算也并没有包括全部的政府支出,这样也就会影响绩效审计的有效开展。
(三)绩效审计进展不一。有的地区按照国家审计署部署结合本地区实际,积极主动开创性的开展绩效审计,并取得了较明显的成效;有的地区虽然也开展了绩效审计,但由于措施不力、收效甚微、流于形式;还有的则强调种种原因、困难,举步缓慢等。
(四)绩效审计瓶颈制约。绩效审计的关键是评价,由于没有规范统一的绩效审计评价体系,且目前绩效审计各有千秋,故而直接影响绩效审计的效果。
二、强化财政资金投入项目建设绩效审计的思考
(一)加大绩效审计宣传力度。一是要通过广播、电视、报纸广泛宣传绩效审计的内容、目的及重要意义,让全社会都来了解绩效审计,关心国家财政资金的使用、成效,至而形成全社会都来支持审计机关开展绩效审计的良好氛围。二是通过广泛宣传教育,使广大的审计干部充分认识绩效审计的重要意义和绩效审计所要承担的职责、责任以及必须具备的专业知识及素质,从而树立科学的绩效审计理念,增强做好绩效审计的使命感。三是通过广泛宣传在绩效审计中发现贯彻执行国家财政转移支付资金、国债转贷资金、新农村建设资金、政府工程投资建设资金、社会养老保险资金等有关政策规定好的、绩效好的、群众满意的先进单位和先进人物,增强部门单位在国家财政资金管理使用中力求绩效成果的责任心和自觉性。
(二)强力推进绩效审计。一是要抓好财政资金投入项目建设预算执行绩效审计,通过审查财政资金分配科学性、合理性,来分析财政资金使用的经济性、效率性和效果性,以促进提高财政资金管理、使用水平。二是要抓好财政专项资金绩效审计,通过审查,以关注中央、省、市惠民政策的贯彻落实情况,促进深化改革完善相关制度,提高资金管理使用效率。三是要抓好土地开发出让绩效审计,通过审查揭示在土地开发出让中违规、违纪、违法问题,促进规范运作,遏制腐败行为,提高土地出让金的使用效益。四是要抓好国有企业资金绩效审计,通过审查,对国有企业的偿债能力、盈利能力、营运能力、节能减排降耗、可持续发展能力等方面进行分析、指导,帮助企业改善经营管理,增强企业发展后劲。五是要抓好政府投资工程项目建设绩效审计,通过审核,以评价政府财政资金投入工程项目建成后的经济效益、社会效益、环境效益,从而促进政府财政资金投入工程项目建设科学决策、规范管理、提高效益。
(三)强化绩效审计队伍素质建设。财政资金投入项目建设绩效审计,涉及面广、内容复杂、技术要求高、难度大、责任性强。为此,必须要切实强化绩效审计队伍素质建设。一要整合审计机关现有资源,即打破审计机关传统的专业科室界限,将审计机关现有的具有综合素质较高的审计人员集中起来,进行绩效审计业务培训,培训的内容不仅包括组织对国内国外绩效审计理论、实践成果的学习,而且要重点突出与绩效审计实务相关的经济学、工程学、统计学、计算机等知识技能的培训。二要采取走出去、请进来的方法,学习考察异地绩效审计好经验、好措施、好方法,以拓宽绩效审计的思路和创新能力。三要招聘一些具有经济学、统计学、工程学等专业人才,充实到绩效审计队伍中来,以增强绩效审计队伍素质,至而确保优质高效地开展绩效审计。
(四)认真拟制绩效审计方案。绩效审计不同于日常的财政财务收支审计,也不同于经济责任审计,而是在财政财务收支真实性、合法性审计的基础上更进一步的经济性、效益性和效果性审计。因此为确保绩效审计质量,一定要切实做好审前调查,即①审计组要组织审计人员围绕党和国家的经济建设中心,认真学习党和国家的大政方针、宏观经济政策、国家财政各项资金投放、管理及相关财政财务制度政策法规,还可以邀请一些有关专业人士讲解执行国家财政政策及绩效成果情况等;②审计组人员要深入被审计单位听取其有关国家财政资金投入、管理、使用、效果等情况介绍,以及职能、职责、机构设置、政策执行、任务完成,存在问题和建议。还可以采取问卷的方式进一步了解和掌握情况;③审计组人员还要广泛地查阅、收集有关国家、政府财政资金投入、管理、使用的具体资料,重点收集掌握国家颁布的有关政策、法规,国家、政府财政资金投入的预算计划和年度决算报表,以及有关的批复文件、银行账户、会计账表、原始凭证、电子数据和相关的内部具体控制制度、重要会议的记录等资料;④审计组人员要走访政府有关职能部门,进一步了解掌握国家、政府有关方针政策,对相关的群众和有业务往来的单位也应进行走访,以了解掌握业务往来的真实性等;⑤审计组人员要根据在调查中学到、听到、看到、访到、搜集到的资料、数据情况进行认真梳理归类、分析并依照绩效审计的经济性、效益性和效果性三大要素,研究制定切实可行的绩效审计实施方案。
(五)深入扎实开展绩效审计。针对绩效审计的特殊性,要充分发挥绩效审计免疫系统功能作用,具体拟采取以下几种方式方法:
一审年度财政资金的预算安排。看其财政年度预算安排了哪些资金项目,项目的资金具体数量及项目资金的对象是什么,项目的安排是否符合国家有关政策规定,是否进行项目可行性研究、论证和审批,财政资金投入项目建设的背景是否真实,项目可形性研究报告内容是否完整,各项技术经济指标是否切实可行,是否符合当地自然条件(资源、地理、环境)、经济结构、经济技术、经济支持能力和可持续发展的要求。有无虚假申报、违背科学规律、无视和谐发展和可持续发展的问题。还要看其财政年度预算安排资金投入项目的概算的合理性,是否体现科学可行和节约的原则。
二审财政资金投入流向。首先要看其本级财政年度结算表、指标账,上、下级往来账及上级财政部门下达的指标文件(单)和财政资金投入项目建设的批准文件等。其次要看其非财政管理部门与项目建设资金使用单位往来账。再次要看其项目建设资金管理部门对其具体资金分配、支付、使用、报批手续,是否按规定及时下达分配指标,及时拨付到位,有无随意分配或暗箱操作现象。并要以项目建设资金流向为主线、依据年度项目投资建设的指标、规模、用途、目标及拨付项目建设资金的路径进行追踪问效,还要通过有重点的详查或抽查等方法,看其各个环节应到位,已到位资金数额,有无滞留、截留、挤占、挪用及损失浪费等现象,必要时还要向有关开户银行询证、核对,若发现疑点要一查到底。
三审财政资金监督管理机制运作情况。看其是否建立了规范有效的财政资金投入项目建设管理和内控制度,是否制定了财政资金投入项目建设“五专”制度,即专款、专户、专用、专账、专人负责的制度;是否建立了项目资金投入使用跟踪回访、绩效考评与奖罚制度,以及各项制度是否正常运行,执行有效。
四审财政资金具体使用情况。要重点看其项目建设资金支出的原始凭证是否有严格的审批手续,所报销的发票是否合法有效,所报销的内容是否真实、用途是否符合规定要求,所采购的项目是否优质,数量是否真实,价格是否合理,是否存在盲目采购,浪费资金的现象和舞弊的行为。
五审项目资金投入转化为资本和绩效情况。看其项目资金投入未产生或欠产生经济绩效和未达到预测的经济效益、经济效率和经济效果的原因,并要提出有价值的意见和建议。
(六)科学拟制绩效审计评价体系。财政资金投入项目建设绩效评价,实际上就是对财政公共资金支出效果的综合评价,既不能用固态和静止的观点去评价,也不能只顾眼前利益、局部利益、经济效益,而是要用科学和发展的观点,着眼于生态环境的改善、人们生命财产安全、生产力水平、人们生活质量提高和有利于社会经济长远和科学的可持续的发展。因此,我认为应把握好以下几个原则:一是全面性原则。绩效评价指标的设置既要反映审计对象、经营状况和财务成果,又要反映其管理水平和经营能力,还要有非财务指标,这样才能从各个不同的角度,对审计对象进行全面综合分析、评价;二是科学性原则。绩效评价指标的设置既要考虑指标自身的科学性、合理性,又要结合实际遵循客观规律,既有动态指标,又要有静态指标,既要有定性指标,又要有定量指标;三是可操作性原则。绩效评价指标设置应该简略清晰,便于操作和考核,无论是指标所包括的内容,还是指标的计算等均应力求简单,易于操作;四是比较性原则。绩效评价指标的设置还应结合同类项、同地区、同对象、历史水平、现在水平相比较的有关经济指标、技术指标、质量指标等参数予以分析评价;五是实务性原则。绩效评价指标设置还应反映财政资金支出安排是否与经济发展水平相适应,支出结构是否符合市场经济和公共财政要求,是否满足了社会公允的需要,国家的财政政策是否得到有效的贯彻落实,财政预算编制是否优化、分配是否体现了“成本——效益”的原则,是否实现了项目资金投入最小化,产出最大化。如财政投入项目建设资金实际到位率、投入项目建设资金使用率、投入项目建设资金闲置率、投入项目建设资金流失率、投入项目建设完工率、投入项目建设合格率、投入项目建设的绩效能力等等,使其绩效审计评价真正做到实事求是、切实可行、客观公正,确保绩效审计的成果。
(作者单位:景德镇市审计局)
(一)绩效审计认识不到位。有的认为绩效审计还和财政财务收支审计一个样,没有什么区别,没必要太认真;有的认为国家绩效审计的有关具体规定尚未出台,何必那么急于开展绩效审计,还是等国家绩效审计有关具体规定出台后再进行吧;还有的认为财政资金投入项目建设绩效审计直接关系到一个地区经济情况,与政府行为息息相关,就是绩效审计了也难以评价,也达不到真实效果等等。
(二)绩效审计运行机制缺失。绩效审计,它不仅是对财政资金支出情况进行监督、评价。其根本意义在于以财政资金支出效果为最终目标,考核政府的职能实现程度,也是考核政府提供的公共产品或公共服务数量与质量。但目前财政资金投入项目建设预算改革仍以建立“控制取向”为目标,财政资金投入项目建设预算的透明度仍然不高,而且对外公开的政府财政预算也并没有包括全部的政府支出,这样也就会影响绩效审计的有效开展。
(三)绩效审计进展不一。有的地区按照国家审计署部署结合本地区实际,积极主动开创性的开展绩效审计,并取得了较明显的成效;有的地区虽然也开展了绩效审计,但由于措施不力、收效甚微、流于形式;还有的则强调种种原因、困难,举步缓慢等。
(四)绩效审计瓶颈制约。绩效审计的关键是评价,由于没有规范统一的绩效审计评价体系,且目前绩效审计各有千秋,故而直接影响绩效审计的效果。
二、强化财政资金投入项目建设绩效审计的思考
(一)加大绩效审计宣传力度。一是要通过广播、电视、报纸广泛宣传绩效审计的内容、目的及重要意义,让全社会都来了解绩效审计,关心国家财政资金的使用、成效,至而形成全社会都来支持审计机关开展绩效审计的良好氛围。二是通过广泛宣传教育,使广大的审计干部充分认识绩效审计的重要意义和绩效审计所要承担的职责、责任以及必须具备的专业知识及素质,从而树立科学的绩效审计理念,增强做好绩效审计的使命感。三是通过广泛宣传在绩效审计中发现贯彻执行国家财政转移支付资金、国债转贷资金、新农村建设资金、政府工程投资建设资金、社会养老保险资金等有关政策规定好的、绩效好的、群众满意的先进单位和先进人物,增强部门单位在国家财政资金管理使用中力求绩效成果的责任心和自觉性。
(二)强力推进绩效审计。一是要抓好财政资金投入项目建设预算执行绩效审计,通过审查财政资金分配科学性、合理性,来分析财政资金使用的经济性、效率性和效果性,以促进提高财政资金管理、使用水平。二是要抓好财政专项资金绩效审计,通过审查,以关注中央、省、市惠民政策的贯彻落实情况,促进深化改革完善相关制度,提高资金管理使用效率。三是要抓好土地开发出让绩效审计,通过审查揭示在土地开发出让中违规、违纪、违法问题,促进规范运作,遏制腐败行为,提高土地出让金的使用效益。四是要抓好国有企业资金绩效审计,通过审查,对国有企业的偿债能力、盈利能力、营运能力、节能减排降耗、可持续发展能力等方面进行分析、指导,帮助企业改善经营管理,增强企业发展后劲。五是要抓好政府投资工程项目建设绩效审计,通过审核,以评价政府财政资金投入工程项目建成后的经济效益、社会效益、环境效益,从而促进政府财政资金投入工程项目建设科学决策、规范管理、提高效益。
(三)强化绩效审计队伍素质建设。财政资金投入项目建设绩效审计,涉及面广、内容复杂、技术要求高、难度大、责任性强。为此,必须要切实强化绩效审计队伍素质建设。一要整合审计机关现有资源,即打破审计机关传统的专业科室界限,将审计机关现有的具有综合素质较高的审计人员集中起来,进行绩效审计业务培训,培训的内容不仅包括组织对国内国外绩效审计理论、实践成果的学习,而且要重点突出与绩效审计实务相关的经济学、工程学、统计学、计算机等知识技能的培训。二要采取走出去、请进来的方法,学习考察异地绩效审计好经验、好措施、好方法,以拓宽绩效审计的思路和创新能力。三要招聘一些具有经济学、统计学、工程学等专业人才,充实到绩效审计队伍中来,以增强绩效审计队伍素质,至而确保优质高效地开展绩效审计。
(四)认真拟制绩效审计方案。绩效审计不同于日常的财政财务收支审计,也不同于经济责任审计,而是在财政财务收支真实性、合法性审计的基础上更进一步的经济性、效益性和效果性审计。因此为确保绩效审计质量,一定要切实做好审前调查,即①审计组要组织审计人员围绕党和国家的经济建设中心,认真学习党和国家的大政方针、宏观经济政策、国家财政各项资金投放、管理及相关财政财务制度政策法规,还可以邀请一些有关专业人士讲解执行国家财政政策及绩效成果情况等;②审计组人员要深入被审计单位听取其有关国家财政资金投入、管理、使用、效果等情况介绍,以及职能、职责、机构设置、政策执行、任务完成,存在问题和建议。还可以采取问卷的方式进一步了解和掌握情况;③审计组人员还要广泛地查阅、收集有关国家、政府财政资金投入、管理、使用的具体资料,重点收集掌握国家颁布的有关政策、法规,国家、政府财政资金投入的预算计划和年度决算报表,以及有关的批复文件、银行账户、会计账表、原始凭证、电子数据和相关的内部具体控制制度、重要会议的记录等资料;④审计组人员要走访政府有关职能部门,进一步了解掌握国家、政府有关方针政策,对相关的群众和有业务往来的单位也应进行走访,以了解掌握业务往来的真实性等;⑤审计组人员要根据在调查中学到、听到、看到、访到、搜集到的资料、数据情况进行认真梳理归类、分析并依照绩效审计的经济性、效益性和效果性三大要素,研究制定切实可行的绩效审计实施方案。
(五)深入扎实开展绩效审计。针对绩效审计的特殊性,要充分发挥绩效审计免疫系统功能作用,具体拟采取以下几种方式方法:
一审年度财政资金的预算安排。看其财政年度预算安排了哪些资金项目,项目的资金具体数量及项目资金的对象是什么,项目的安排是否符合国家有关政策规定,是否进行项目可行性研究、论证和审批,财政资金投入项目建设的背景是否真实,项目可形性研究报告内容是否完整,各项技术经济指标是否切实可行,是否符合当地自然条件(资源、地理、环境)、经济结构、经济技术、经济支持能力和可持续发展的要求。有无虚假申报、违背科学规律、无视和谐发展和可持续发展的问题。还要看其财政年度预算安排资金投入项目的概算的合理性,是否体现科学可行和节约的原则。
二审财政资金投入流向。首先要看其本级财政年度结算表、指标账,上、下级往来账及上级财政部门下达的指标文件(单)和财政资金投入项目建设的批准文件等。其次要看其非财政管理部门与项目建设资金使用单位往来账。再次要看其项目建设资金管理部门对其具体资金分配、支付、使用、报批手续,是否按规定及时下达分配指标,及时拨付到位,有无随意分配或暗箱操作现象。并要以项目建设资金流向为主线、依据年度项目投资建设的指标、规模、用途、目标及拨付项目建设资金的路径进行追踪问效,还要通过有重点的详查或抽查等方法,看其各个环节应到位,已到位资金数额,有无滞留、截留、挤占、挪用及损失浪费等现象,必要时还要向有关开户银行询证、核对,若发现疑点要一查到底。
三审财政资金监督管理机制运作情况。看其是否建立了规范有效的财政资金投入项目建设管理和内控制度,是否制定了财政资金投入项目建设“五专”制度,即专款、专户、专用、专账、专人负责的制度;是否建立了项目资金投入使用跟踪回访、绩效考评与奖罚制度,以及各项制度是否正常运行,执行有效。
四审财政资金具体使用情况。要重点看其项目建设资金支出的原始凭证是否有严格的审批手续,所报销的发票是否合法有效,所报销的内容是否真实、用途是否符合规定要求,所采购的项目是否优质,数量是否真实,价格是否合理,是否存在盲目采购,浪费资金的现象和舞弊的行为。
五审项目资金投入转化为资本和绩效情况。看其项目资金投入未产生或欠产生经济绩效和未达到预测的经济效益、经济效率和经济效果的原因,并要提出有价值的意见和建议。
(六)科学拟制绩效审计评价体系。财政资金投入项目建设绩效评价,实际上就是对财政公共资金支出效果的综合评价,既不能用固态和静止的观点去评价,也不能只顾眼前利益、局部利益、经济效益,而是要用科学和发展的观点,着眼于生态环境的改善、人们生命财产安全、生产力水平、人们生活质量提高和有利于社会经济长远和科学的可持续的发展。因此,我认为应把握好以下几个原则:一是全面性原则。绩效评价指标的设置既要反映审计对象、经营状况和财务成果,又要反映其管理水平和经营能力,还要有非财务指标,这样才能从各个不同的角度,对审计对象进行全面综合分析、评价;二是科学性原则。绩效评价指标的设置既要考虑指标自身的科学性、合理性,又要结合实际遵循客观规律,既有动态指标,又要有静态指标,既要有定性指标,又要有定量指标;三是可操作性原则。绩效评价指标设置应该简略清晰,便于操作和考核,无论是指标所包括的内容,还是指标的计算等均应力求简单,易于操作;四是比较性原则。绩效评价指标的设置还应结合同类项、同地区、同对象、历史水平、现在水平相比较的有关经济指标、技术指标、质量指标等参数予以分析评价;五是实务性原则。绩效评价指标设置还应反映财政资金支出安排是否与经济发展水平相适应,支出结构是否符合市场经济和公共财政要求,是否满足了社会公允的需要,国家的财政政策是否得到有效的贯彻落实,财政预算编制是否优化、分配是否体现了“成本——效益”的原则,是否实现了项目资金投入最小化,产出最大化。如财政投入项目建设资金实际到位率、投入项目建设资金使用率、投入项目建设资金闲置率、投入项目建设资金流失率、投入项目建设完工率、投入项目建设合格率、投入项目建设的绩效能力等等,使其绩效审计评价真正做到实事求是、切实可行、客观公正,确保绩效审计的成果。
(作者单位:景德镇市审计局)