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[摘要] 与西方财政的私本位产生环境不同,我国财政产生于公本位的社会环境,从而两者工作指导思想不同,一个“小政府,大市场”,一个“大政府,小市场”。“大政府”的指导思想决定了我国财政具有监督控制职能的特色,充分发挥财政监督控制职能的作用,有助于保障我国经济有效运行,减少政府失效。
[关键词] 财政职能 政府失效 财政尴尬
2009年11月4日,南京长江大桥三桥在通车4年之后,由于经营状况不理想,申请要多收5年过桥费已得到省物价局批准,原先暂定为25年的收费年限正式确定延长至30年。一个已经走法律程序行文的文件,就轻易得到修改,并且违背“转让经营性公路收费权,不得延长收费期限,且累计收费期限的总和最长不得超过25年”的规定,但是,物价部门却找出建桥时间在该规定出台之前的理由为此开脱,引起网络的广泛非议。不禁要问,我国的财政收支是如何收支及管理的?财政职能是什么?如何避免如上的财政尴尬?
一、我国财政职能研究概述
从不同的角度和不同的经济发展阶段,财政界学者对财政职能的确定有所不同,大致经历如下几个认识的演变。
阶段论说把我国财政职能处于动态变化中,结合经济体制的变化看到政府职能的变化,认为财政职能也在与时俱进。在建国初期到改革开放前这一阶段,我国财政具有分配与监督职能;在经济体制改革开始到1992年这一时间阶段,我国财政具有分配、调节和监督职能;在转轨时期即1992年至今这一时间阶段,我国财政职能被界定为资源配置、收入分配和稳定经济职能,这一界定可以说是完全和西方接轨。
职能数量说从政府与市场范围、财政与政府职责、财政作用与职能等方面概括我国财政职能,有的界定为分配与监督的两职能,有的界定为资源配置、收入分配和经济稳定的三职能;有的界定为分配、配置、控制和监督或者资源配置、公平分配、经济稳定和监督的四职能(有的用国有资本金管理职能代替监督职能);还有把我国财政职能界定为资源的配置、供求的调控、效率与公平的协调、社会环境的保障和促进经济增长的制度供给五职能等等。
在财政职能的具体内容研究方面,有的根据层级政府职能不同去理解我国财政职能,认为微观领域是配置资源、提供公共产品和服务,中观领域是公平社会分配、调节经济结构,宏观领域是促进社会经济发展。也有的把具体职能概括为提供原生意义上的公共产品和服务,调节收入分配和实行社会保障,纠正外部不经济和促进广义效率的提高以及调节和促进经济发展等。
以上对我国财政职能的界定,既有考虑到我国体制演变引起财政职能变化的现实性,也有运用西方财政理论分析的理论性;既有作用取代职能的不合理性,也有职责代替职能的片面性;既有就财政论财政职能的脱离实际的狭隘性,也有西方拿来主义的盲目性。
关于我国财政职能的界定,既要尊重财政领域的客观规律,即财政的共性,也要考虑我国实际特点,特别是我国“大政府”特点。
二、当前我国财政职能的理论分析
财政职能是指财政的职责与功能。财政职责是财政的行为取向,表明财政应该干什么;财政功能是财政的行为能
力,表明财政能够干什么。国家通过财政活动促进国民经济的有效运行,实现宏观管理目标,政府是财政活动的执行者,财政通过财政活动为载体来体现财政职能。
由于各国社会形态不同、政府职能不同,财政活动具体内容的侧重点将有所不同,各国具体的财政职能有所不同。我国的财政是在“公本位”的社会环境中产生的,由于长期受计划经济的影响,强调“大政府,小市场”,而西方的财政是在“私本位”的社会环境中产生的,社会突出的是“大市场,小政府”,严格保护私人产权。上述这两种财政,从一开始便不可避免地打上了不同的阶级烙印,两种理念产生于截然不同的社会制度中,这决定了我国财政职能与西方财政职能存在某种差异。
在我国,财政活动的具体内容是向社会提供个人或私人企业不愿或不可能提供的公共服务;是向社会提供诸如公共教育等费用上个人或私人企业所承受不了、而社会效益往往大于个人利益的公共服务;是提供或者帮助提供那些市场正常运行所必不可少的公共服务;是对那些与公共利益密切相关、并具有垄断性的企业加以适当的调节,以确保公众利益不受侵犯等等。所以,在我国“政府应做的,就是财政要干的”,它一方面划清实践中政府与市场的作用范围,另一方面表现了财政与政府职能、财政部门职责以及财政作用等关系。
在建立社会主义市场经济体制的条件下,在“大政府”的指导思想下,我国财政同样需要具备财政职能的共性,即西方财政具有的配置资源、公平收入分配和稳定经济增长三大职能,也需要我国财政的特点。
我国财政界的学者已经认识到我国的财政职能与西方的不同,对于当前我国财政职能的界定,共同认可穆斯塔雷夫提出的财政三大职能——资源配置、收入分配和经济稳定职能。但是,又都在这三职能的基础上,增加了其它职能,诸如监督、协调控制、保障、制度供给等等,下面探讨我国财政具备三大职能之外的其它职能。
财政是政府的收支及其管理,它通过财政活动表现财政职能,国家通过宏观管理政策之一财政政策,宏观管理整体经济(整体经济=政府经济 市场经济)。我国在建设市场经济体制的同时需要保证我国社会主义形态,不像美国倡导的自由经济主导传统市场经济模式,但也不像日本政府主导型的市场经济以及法国政府和市场相结合的市场经济。由于政府需要通过对国有、集体经济的控制,导致我国存在“大政府”的财政指导思想,也正是这一点,我国财政界认识到我国财政职能应该具备监督、保障、协调、制度供给职能等。
首先,由于我国行政体制与文化等非经济因素的影响,大量存在政府的收支及管理失效的现象,影响整体经济的有效运行。诸如福建省长乐市财政局担保案;辽宁省葫芦岛市10年间,耗资1.4亿元,由于有的手续不全,有的选址不当,先后建成的3个长途汽车站成为资源闲置;全国人大常委会原委员、全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会工委原主任朱志刚利用职务上的便利,为其亲属经营活动谋取利益、违规低价购买和收受他人所送住房;央企中核集团掌门人康日新在一些重点工程当中腐败、挪用公款炒股,涉案金额达到了18亿元人民币;中石化原董事长陈同海在企业经营、转让土地等方面为他人谋取利益,收受他人钱款共计折合人民币1.95亿元;温州“炒房团”到“炒车团”再到“炒煤团”等等,严重扰乱市场经济效率,造成政府失效,以及南京长江三桥的财政尴尬。
对于上述政府失效、政府越位以及财政尴尬等问题,用权力寻租、博弈等手段分析它们存在的原因,这种解释只能是从果导因,把权力腐败与政府越位混淆,会对有效解决腐败、政府越位与失效的误导。造成政府失效与腐败、政府越位以及财政尴尬的原因,是由于政府收支及其管理缺乏有效监督和控制。
一般认为,政府与财政关系是,政府通过宏观经济管理政策之一财政政策达到宏观经济目标,政府通过财政活动实现财政的资源优化配置、收入分配公平和经济稳定与发展三大职能,但是对于实现财政的三大职能的机制如何,缺乏明晰的认识。在我国大政府指导思想下,这个机制就是财政的监督控制职能的缺失,正是由于缺乏这个机制,在政府干预经济时才会出现市场与政府范围划分不清,出现政治权力膨胀造成政府越位,出现政治权力寻租的现象。
在我国对于政府的收支及其管理,缺乏必要的法律。我国预算法出台较晚,还缺乏配套的法规,在我国预算编制过程中,人民代表大会审核批准本级政府预算的收支时,但代表们不能审查具体的收支预算,收支项目缺乏针对具体项目制定的项目法,从而导致政府进行的收支缺乏监督控制,最终导致政府失效等问题。
其次,关于我国已有的界定财政监督职能,首先要考虑的是,有效监督首先要有标准、规定等框框,只有依据一定的标准、规定等框框才能发挥财政监督职能。其次要明确是谁执行监督,如果监督财政部门既是“运动员”又是“裁判员”,那就很难保证财政要达到的效率与效益。第三还要明确谁是被监督者以及被监督的内容。当预算是财政部门自己的事,那么收与支的可行性、科学性、必要性也就缺乏监督,上面提到的各种政府失效就不是财政监督职能所能完全解决的,还需要财政具备收支与管理的控制。
对于有的学者提出的我国财政其它职能,诸如协调保障、制度供给等,实际就是针对我国政府失效提出的。这些其它职能所要表达的共同要求,就是财政在国家进行宏观调控的时候,既能够促进市场经济的有效运行,又能减少政府失效,实际上就是要求我国财政能够对政府的收支进行有效的管理,即我国财政应该具备监督控制职能。
鉴于由于国家需要通过财政活动保证宏观经济有效运行,政府是财政活动的执行者,财政以财政活动为载体来体现财政职能。所以,我国财政职能应该界定为经济稳定、资源配置、收入分配和监督控制四职能。经济稳定、资源配置、收入分配为财政的基本职能,由财政的共性决定,监督控制职能是针对我国国情而具有的辅助职能,它具有起到保障经济有效运行、减少政府失效和政府尴尬的功能。
三、完善我国财政监督控制职能的建议
为了更好地发挥我国财政的职能和作用,保证我国经济的有效运行,应该较大程度地发挥监督控制职能,减少政府失效。前面讨论过有效监督的三个方面,监督控制也需要从这三个方面明确。一是要建立监督控制的标准、规定等制度,二是要财政部门增加监督控制职责,三是明确财政资金使用者及其资金集中与使用的内容为监督控制对象。为此,完善我国财政监督控制职能可以从如下几个方面考虑:
第一,从财政预算方面考虑,扩大预算参与者的广泛性和民主性,做到加强预算收支的科学性、可行性、必要性和效益性,增强预算项目的立法,为财政监督控制提供标准及依据。
第二,增强财政资金支出过程中权利与职责对等关系,以及严格执行预算收支的权威性。在下放支出权利的同时加强支出的职责,严肃支出,做到违法必究,这样既可以减少政府失效,又可以减少腐败。
第三,提高财政监督者的素质,提高财政效率。增强我国财政监督控制职能,并不一定意味着增加财政人员,我国目前财政工作者有百万人,管理着不足10万亿人民币的财政资金,而美国只有十万财政人,却管理着 10万亿美元的财政资金。所以增强我国财政监督控制职能,但不一定增加财政部门负担,但需要增强财政人员的素质,提高效率,实现我国财政监督控制职能。
第四,建立社会监督网络信息平台。通过网络信息平台,让社会能够了解国家与地方政府的预算项目及其具体财政资金的支出,勇于接受社会的监督。
参考文献
1.李森,关于财政职能理论的反思,[J],云南财经大学学报,2007.6
2.钱潜,近年来我国财政职能理论研究的新进展,[J],经济研究参考,2007.47
3.郭玮、李刚,论社会主义市场经济条件下的财政职能,[J],山西财经大学学报,2008.4
4.毛东庆、王逸辉,不同层级政府的财政职能的思考,[J],湖北社会科学,2007.11
5.邱泰如,财政职能也要与时俱进,[J],经济研究参考,2006.15
[关键词] 财政职能 政府失效 财政尴尬
2009年11月4日,南京长江大桥三桥在通车4年之后,由于经营状况不理想,申请要多收5年过桥费已得到省物价局批准,原先暂定为25年的收费年限正式确定延长至30年。一个已经走法律程序行文的文件,就轻易得到修改,并且违背“转让经营性公路收费权,不得延长收费期限,且累计收费期限的总和最长不得超过25年”的规定,但是,物价部门却找出建桥时间在该规定出台之前的理由为此开脱,引起网络的广泛非议。不禁要问,我国的财政收支是如何收支及管理的?财政职能是什么?如何避免如上的财政尴尬?
一、我国财政职能研究概述
从不同的角度和不同的经济发展阶段,财政界学者对财政职能的确定有所不同,大致经历如下几个认识的演变。
阶段论说把我国财政职能处于动态变化中,结合经济体制的变化看到政府职能的变化,认为财政职能也在与时俱进。在建国初期到改革开放前这一阶段,我国财政具有分配与监督职能;在经济体制改革开始到1992年这一时间阶段,我国财政具有分配、调节和监督职能;在转轨时期即1992年至今这一时间阶段,我国财政职能被界定为资源配置、收入分配和稳定经济职能,这一界定可以说是完全和西方接轨。
职能数量说从政府与市场范围、财政与政府职责、财政作用与职能等方面概括我国财政职能,有的界定为分配与监督的两职能,有的界定为资源配置、收入分配和经济稳定的三职能;有的界定为分配、配置、控制和监督或者资源配置、公平分配、经济稳定和监督的四职能(有的用国有资本金管理职能代替监督职能);还有把我国财政职能界定为资源的配置、供求的调控、效率与公平的协调、社会环境的保障和促进经济增长的制度供给五职能等等。
在财政职能的具体内容研究方面,有的根据层级政府职能不同去理解我国财政职能,认为微观领域是配置资源、提供公共产品和服务,中观领域是公平社会分配、调节经济结构,宏观领域是促进社会经济发展。也有的把具体职能概括为提供原生意义上的公共产品和服务,调节收入分配和实行社会保障,纠正外部不经济和促进广义效率的提高以及调节和促进经济发展等。
以上对我国财政职能的界定,既有考虑到我国体制演变引起财政职能变化的现实性,也有运用西方财政理论分析的理论性;既有作用取代职能的不合理性,也有职责代替职能的片面性;既有就财政论财政职能的脱离实际的狭隘性,也有西方拿来主义的盲目性。
关于我国财政职能的界定,既要尊重财政领域的客观规律,即财政的共性,也要考虑我国实际特点,特别是我国“大政府”特点。
二、当前我国财政职能的理论分析
财政职能是指财政的职责与功能。财政职责是财政的行为取向,表明财政应该干什么;财政功能是财政的行为能
力,表明财政能够干什么。国家通过财政活动促进国民经济的有效运行,实现宏观管理目标,政府是财政活动的执行者,财政通过财政活动为载体来体现财政职能。
由于各国社会形态不同、政府职能不同,财政活动具体内容的侧重点将有所不同,各国具体的财政职能有所不同。我国的财政是在“公本位”的社会环境中产生的,由于长期受计划经济的影响,强调“大政府,小市场”,而西方的财政是在“私本位”的社会环境中产生的,社会突出的是“大市场,小政府”,严格保护私人产权。上述这两种财政,从一开始便不可避免地打上了不同的阶级烙印,两种理念产生于截然不同的社会制度中,这决定了我国财政职能与西方财政职能存在某种差异。
在我国,财政活动的具体内容是向社会提供个人或私人企业不愿或不可能提供的公共服务;是向社会提供诸如公共教育等费用上个人或私人企业所承受不了、而社会效益往往大于个人利益的公共服务;是提供或者帮助提供那些市场正常运行所必不可少的公共服务;是对那些与公共利益密切相关、并具有垄断性的企业加以适当的调节,以确保公众利益不受侵犯等等。所以,在我国“政府应做的,就是财政要干的”,它一方面划清实践中政府与市场的作用范围,另一方面表现了财政与政府职能、财政部门职责以及财政作用等关系。
在建立社会主义市场经济体制的条件下,在“大政府”的指导思想下,我国财政同样需要具备财政职能的共性,即西方财政具有的配置资源、公平收入分配和稳定经济增长三大职能,也需要我国财政的特点。
我国财政界的学者已经认识到我国的财政职能与西方的不同,对于当前我国财政职能的界定,共同认可穆斯塔雷夫提出的财政三大职能——资源配置、收入分配和经济稳定职能。但是,又都在这三职能的基础上,增加了其它职能,诸如监督、协调控制、保障、制度供给等等,下面探讨我国财政具备三大职能之外的其它职能。
财政是政府的收支及其管理,它通过财政活动表现财政职能,国家通过宏观管理政策之一财政政策,宏观管理整体经济(整体经济=政府经济 市场经济)。我国在建设市场经济体制的同时需要保证我国社会主义形态,不像美国倡导的自由经济主导传统市场经济模式,但也不像日本政府主导型的市场经济以及法国政府和市场相结合的市场经济。由于政府需要通过对国有、集体经济的控制,导致我国存在“大政府”的财政指导思想,也正是这一点,我国财政界认识到我国财政职能应该具备监督、保障、协调、制度供给职能等。
首先,由于我国行政体制与文化等非经济因素的影响,大量存在政府的收支及管理失效的现象,影响整体经济的有效运行。诸如福建省长乐市财政局担保案;辽宁省葫芦岛市10年间,耗资1.4亿元,由于有的手续不全,有的选址不当,先后建成的3个长途汽车站成为资源闲置;全国人大常委会原委员、全国人大财经委原副主任委员、全国人大常委会工委原主任朱志刚利用职务上的便利,为其亲属经营活动谋取利益、违规低价购买和收受他人所送住房;央企中核集团掌门人康日新在一些重点工程当中腐败、挪用公款炒股,涉案金额达到了18亿元人民币;中石化原董事长陈同海在企业经营、转让土地等方面为他人谋取利益,收受他人钱款共计折合人民币1.95亿元;温州“炒房团”到“炒车团”再到“炒煤团”等等,严重扰乱市场经济效率,造成政府失效,以及南京长江三桥的财政尴尬。
对于上述政府失效、政府越位以及财政尴尬等问题,用权力寻租、博弈等手段分析它们存在的原因,这种解释只能是从果导因,把权力腐败与政府越位混淆,会对有效解决腐败、政府越位与失效的误导。造成政府失效与腐败、政府越位以及财政尴尬的原因,是由于政府收支及其管理缺乏有效监督和控制。
一般认为,政府与财政关系是,政府通过宏观经济管理政策之一财政政策达到宏观经济目标,政府通过财政活动实现财政的资源优化配置、收入分配公平和经济稳定与发展三大职能,但是对于实现财政的三大职能的机制如何,缺乏明晰的认识。在我国大政府指导思想下,这个机制就是财政的监督控制职能的缺失,正是由于缺乏这个机制,在政府干预经济时才会出现市场与政府范围划分不清,出现政治权力膨胀造成政府越位,出现政治权力寻租的现象。
在我国对于政府的收支及其管理,缺乏必要的法律。我国预算法出台较晚,还缺乏配套的法规,在我国预算编制过程中,人民代表大会审核批准本级政府预算的收支时,但代表们不能审查具体的收支预算,收支项目缺乏针对具体项目制定的项目法,从而导致政府进行的收支缺乏监督控制,最终导致政府失效等问题。
其次,关于我国已有的界定财政监督职能,首先要考虑的是,有效监督首先要有标准、规定等框框,只有依据一定的标准、规定等框框才能发挥财政监督职能。其次要明确是谁执行监督,如果监督财政部门既是“运动员”又是“裁判员”,那就很难保证财政要达到的效率与效益。第三还要明确谁是被监督者以及被监督的内容。当预算是财政部门自己的事,那么收与支的可行性、科学性、必要性也就缺乏监督,上面提到的各种政府失效就不是财政监督职能所能完全解决的,还需要财政具备收支与管理的控制。
对于有的学者提出的我国财政其它职能,诸如协调保障、制度供给等,实际就是针对我国政府失效提出的。这些其它职能所要表达的共同要求,就是财政在国家进行宏观调控的时候,既能够促进市场经济的有效运行,又能减少政府失效,实际上就是要求我国财政能够对政府的收支进行有效的管理,即我国财政应该具备监督控制职能。
鉴于由于国家需要通过财政活动保证宏观经济有效运行,政府是财政活动的执行者,财政以财政活动为载体来体现财政职能。所以,我国财政职能应该界定为经济稳定、资源配置、收入分配和监督控制四职能。经济稳定、资源配置、收入分配为财政的基本职能,由财政的共性决定,监督控制职能是针对我国国情而具有的辅助职能,它具有起到保障经济有效运行、减少政府失效和政府尴尬的功能。
三、完善我国财政监督控制职能的建议
为了更好地发挥我国财政的职能和作用,保证我国经济的有效运行,应该较大程度地发挥监督控制职能,减少政府失效。前面讨论过有效监督的三个方面,监督控制也需要从这三个方面明确。一是要建立监督控制的标准、规定等制度,二是要财政部门增加监督控制职责,三是明确财政资金使用者及其资金集中与使用的内容为监督控制对象。为此,完善我国财政监督控制职能可以从如下几个方面考虑:
第一,从财政预算方面考虑,扩大预算参与者的广泛性和民主性,做到加强预算收支的科学性、可行性、必要性和效益性,增强预算项目的立法,为财政监督控制提供标准及依据。
第二,增强财政资金支出过程中权利与职责对等关系,以及严格执行预算收支的权威性。在下放支出权利的同时加强支出的职责,严肃支出,做到违法必究,这样既可以减少政府失效,又可以减少腐败。
第三,提高财政监督者的素质,提高财政效率。增强我国财政监督控制职能,并不一定意味着增加财政人员,我国目前财政工作者有百万人,管理着不足10万亿人民币的财政资金,而美国只有十万财政人,却管理着 10万亿美元的财政资金。所以增强我国财政监督控制职能,但不一定增加财政部门负担,但需要增强财政人员的素质,提高效率,实现我国财政监督控制职能。
第四,建立社会监督网络信息平台。通过网络信息平台,让社会能够了解国家与地方政府的预算项目及其具体财政资金的支出,勇于接受社会的监督。
参考文献
1.李森,关于财政职能理论的反思,[J],云南财经大学学报,2007.6
2.钱潜,近年来我国财政职能理论研究的新进展,[J],经济研究参考,2007.47
3.郭玮、李刚,论社会主义市场经济条件下的财政职能,[J],山西财经大学学报,2008.4
4.毛东庆、王逸辉,不同层级政府的财政职能的思考,[J],湖北社会科学,2007.11
5.邱泰如,财政职能也要与时俱进,[J],经济研究参考,2006.15