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6月28—29日，欧盟28国首脑齐集布鲁塞尔召开夏季峰会，欧洲媒体戏称其为“峰会之母”。此次峰会操心的事件件棘手，命中注定，参会欧洲领导人们纵然使出十八般武艺，终究难免落得样样稀松的评价。事实上，欧盟峰会早已不是解决问题的“拆弹部队”，更不是高瞻远瞩的“领航人”，而是沦为了严重的“拖延症患者”，互相推诿，得过且过，将问题往外推，把矛盾往后摆。欧盟领导人迫不及待宣布的峰会成果也难以掩饰其内容的苍白和执行的惨淡。
难民方案说易行难
尽管经地中海入欧的难民数量与2015年的高峰时期相比已然下降了九成，但难民危机却始终阴霾不散，并逐渐演变为严重的政治危机，在此次峰会上陡然升级为头号议题。
难民问题升温，表面上是与夏季难民入欧人数季节性回升同频共振，实则与欧洲内部民粹势力的蓬勃发展密切相关。在民粹主义运动的推动下，欧洲反对开放门户、广收难民的呼声一浪高过一浪。意大利新政府由联盟党和五星运动党联合组成，民粹力量在欧盟创始成员国登堂入室，其反移民、反欧盟的主张也迅速转化为实际行动。6月起，意大利政府连续拒绝非政府组织运营的北非难民救援船靠岸。此次峰会，意大利新总理孔特首度亮相，随即出手拦截决议通过，放言“没有难民方案就没有意大利的赞成票”。与此同时，作为欧盟中流砥柱的德国亦遭到难民议题的困扰。4月底，德国不莱梅州曝出难民署渎职丑闻，其官员擅自批准非法移民入境，默克尔政府在难民问题上再陷被动，德国选择党要求议会成立调查委员会追查到底，還挑拨联盟党（由基民盟和基社盟组成）内部关系，鼓动内政部长、基社盟主席泽霍费尔“认清自己的颜色”。与此同时，选择党的支持率亦不断走高，尤其是在基社盟的根据地巴伐利亚州，选择党已成功跃居第二大党，且仍在不断发展壮大。重压之下，泽霍费尔的难民路线更趋强硬，要求德国政府阻断难民入境，不答应就辞职；无奈中，默克尔应允在6月底欧盟峰会上给出令人满意的答复。
28日峰会，经过深夜长谈，在激烈的讨价还价之后，欧盟首脑们拿出了一套难民解决方案，主要包括四方面内容：一是在欧盟境外设立“登陆平台”，在第三方地区甄别难民与经济移民；二是以成员国自愿为原则，在其境内设立“控制中心”，收容处于甄别期的入境难民，防止难民在申根区无序迁徙；三是加强欧盟应对非法移民的能力建设，将在下一个“多年度财政框架”中为解决非法移民问题设立专项资金，强化信息交流，打击偷渡组织；四是加强对难民来源国、中转国的援助力度，为土耳其难民营建设拨付第二期款项，向欧盟设立的非洲信托基金注资5亿欧元，支持非洲《2063年议程》，协助其实现可持续发展计划，要求非政府组织在非洲沿海游弋的船只遵守当地的法律，尊重当地的执法力量。该方案一方面要安抚意大利、马耳他等地中海沿岸的难民潮一线国家，完善规则和补贴费用，化解其接纳难民的压力；另一方面又要照顾二线国家的情绪，避免给人留下强制摊派难民的印象，且力图有效阻断难民北上的通道。欧洲理事会主席图斯克坦言，这是一份妥协的产物。然而，事实上它更是一份空洞的文案，无明确的时间表，无具体的执行者，无可靠的“标准件”，是件明显的“三无产品”。它创造了许多新的名词，例如“登陆平台”“控制中心”，但欧盟官员却回答不出所谓“控制中心”与此前设置的“热点区域”之间的区别，对于“控制中心”是否实行封闭式管理也含糊其辞。马克龙在访问尼日利亚时感慨，没有非洲国家愿意设立“登陆平台”，因为这些平台可能形成吸引移民集聚的磁石效应，对所在国构成沉重的社会经济压力。意大利内政部长萨尔维尼在峰会后仍然誓言“要让北非移民只能从明信片上看到意大利”。默克尔捧着协议回国，却不料“后院起火”，泽霍费尔宣布辞去内政部长和基社盟党主席的职务，联合政府危在旦夕。默克尔被迫应允将在德奥边境线设立封闭式的移民登记点，阻止非法移民入境，将其遣返，泽霍费尔因而又宣布留任。但德国联盟党内的妥协方案立即引发连锁反应。奥地利总理表示，倘若德国将经奥赴德非法移民遣返至奥地利，奥地利将“匹配”德国方案，对来自南邻意大利和斯洛文尼亚的非法移民采取同样的措施。萨尔维尼随即称，如果奥地利、德国加强边境管控，意大利也将关闭相应边界。德国内部妥协的多米诺骨牌效应正在显现，申根区再度面临生死存亡的考验。默克尔日前坦言，其心目中的难民政策应既能保障欧洲的安全、维护欧洲的秩序，同时还能体现欧洲的价值观。然而，这样的方案在民粹冲击、现实主义政治横行的当下，显然过于理想化。坚守的默克尔只能是个手艺高超的“补锅匠”，无法从根源上解决问题。
欧元改革欲说还休
货币联盟改革问题本可以成为此次峰会的头条新闻。欧元区改革正经历史无前例的机遇期。欧债危机后，欧洲领导人制定了一系列改革措施，以期从机制上防止灾难重演。其中，银行业联盟的构想当属重中之重。为此，欧盟先后建立了单一监管机制和单一清算机制，2016年还制定了进一步完善该体系的路线图。思路明确、机制确立，但欧洲人却始终心里没底，因为纾困资金不充分，财政保障不到位，危机依然是时刻悬在欧洲人头上的利剑。2017年以来，欧盟经济呈现明显的复苏势头，尤其是欧元区经济增长率、通胀率和失业率都处在经济危机以来的最好水平。这为欧洲深化改革创造了宝贵的经济和社会基础，欧洲领导人看到了推进改革的“窗口期”。2018年初，欧元区财长会议指出，鉴于当前经济的扩张趋势，应趁势深化欧洲经济货币联盟，以完善银行业联盟和欧洲稳定机制为改革重点，甚至可以“在2018年夏季峰会时就财政能力和规则做出一项全面的政治决定”。
政治上，欧元区改革也等来了双轮驱动的能量源。法国总统马克龙上台后，力推欧元区改革，提出了一系列雄心勃勃的举措。德国大选风波迭起，组阁谈判史上最长，最终还是组成了亲欧的大联合政府，欧元区改革总算被提上了议事日程。6月，默克尔在接受《法兰克福汇报（周日版）》采访时，主动抛出了自己的欧元区改革方案，与马克龙遥相呼应。随后，两人在德国的梅瑟堡举行会晤，共同发表了《梅瑟堡宣言》，声称德法不仅要做维护欧盟的中流砥柱，而且要为推进欧盟改革而加强合作。宣言甚至在欧元区共同预算方面都达成了一致意见，“德法轴心”宣告重启，欧元区深化改革方案吊足了人们的胃口。 然而，期待与现实之间的落差让人大跌眼镜。首先，峰会决议中对于共同预算的议题只字未提。早在峰会召开之前，英国《金融时报》报道称，荷兰财政大臣胡克斯特拉代表12个国家致信欧元集团主席森特诺，质疑设立共同预算的必要性，担心此举会带来“道德风险”和“财政中立”的问题。按照默克尔和马克龙的时间表，欧元区共同预算要在“2021—2027年欧盟多年度财政框架”中启动，然而马克龙会后接受采访时坦言，峰会甚至连这一炒得沸沸扬扬的话题都没有涉及。其次，峰会对于重点领域的改革也是蜻蜓点水，避重就轻。峰会在欧元区改革领域最重要的举措，就是同意用欧洲稳定机制的资金为单一清算基金提供最后担保，结束了原来各国各自清算的局面，向实现真正的银行业联盟又迈进了一步。但是倘若依照此前欧元集团主席的方案，这笔资金将于2024年之前落实，额度仅为550亿欧元，对于资产过万亿的大银行而言，这点金额依然是杯水车薪。涉及银行业联盟中最难啃的硬骨头——欧盟存款保险计划，峰会同意制定启动政治谈判的路线图，换句话说，离开始谈判还有那么一点距离。至于其他的欧元区改革方案，峰会仅仅一笔带过：欧元集团将进一步讨论其主席信中所提方案，留待2018年冬季峰會再谈。总而言之，欧元区改革达成的成果与其说取得重大突破，不如说是欧盟峰会留给所谓“德法核心”的遮羞布，欧盟小国在峰会上的阻击力不容小觑。
对美依赖难言自主
当前美欧关系正处在历史的十字路口，跨大西洋关系何去何从令全世界为之瞩目。美国以国家安全为名，对钢铝产品征收高额关税，欧盟自认美国盟友，却力求永久豁免而不可得。特朗普得寸进尺，还威胁要对进口欧洲汽车加税，誓言让“德国奔驰车从美国纽约市的大道上消失”。美国丝毫不顾欧盟关切，一意孤行退出伊核协议，恢复对伊朗的经济制裁，严重损害了欧洲的经济利益和地缘安全。特朗普还在难民问题上对德国冷嘲热讽，称接收移民致德国犯罪率大增。美驻德大使格雷内尔则声言全力支持“思想保守”的民粹政党，有干涉德国内政之嫌。《华盛顿邮报》透露说，特朗普还在白宫劝说马克龙“率法脱欧”，与美商谈双边协议，欧洲政治精英为之哗然。
对特朗普的肆意妄为，欧洲硬气回怼。默克尔多次表示不能再依赖美国，欧洲理事会主席图斯克称“要放弃幻想，依靠自己”。针对美国高关税政策，欧盟上告世贸组织，以牙还牙对美哈雷摩托、威士忌等相关商品征收报复性关税。为应对美国退出伊核协议的危机，欧委会提出了一揽子方案，为与伊朗做生意的欧洲企业“撑腰”。欧盟在应对美国咄咄逼人的贸易战威胁与安全讹诈中，展现出了前所未有的团结和决心。G7峰会欧洲领衔上演“6与1”的对决，北约峰会前夕特朗普又开始向盟友催缴账单，自冷战结束以来，欧美的疏离感从未如此强烈。
然而此次欧盟峰会中欧洲却完全失去了其强硬的形象。在安全上，欧盟对美国的依赖尽显无遗。峰会决议中，欧盟一再重申自身防务能力建设只是作为北约的补充，并希望与北约签署新的联合声明，深化合作；对于北约督办的事项，例如北约军队在欧洲境内调动部署的软硬件需求，立即安排落实解决；对俄罗斯继续抨击，就MH17航班被击落事件老调重弹。在贸易问题上，欧盟有讨好美国之嫌。峰会重点阐述了关于世贸组织改革问题，要求建立更为灵活的谈判制度，解决产业补贴、知识产权和强制技术转移等问题，要加强世贸组织的透明度和监督功能。至于美国挥起的关税大棒，欧盟只是略微抱怨了一下以国家安全为名是对盟友的不公，然后着力强调，理解美国贸易平衡的需求和保护本国市场的渴望，对欧盟新近通过的“市场保护工具”洋洋自得，自称与美“殊途同归”。
欧盟峰会对美暖风劲吹，一方面是因为大西洋主义支持者在欧洲仍占绝对优势，欧盟精英阶层都来自战后美国培养的一代人，欧盟对美外交决策的总体结构决定了跨大西洋关系不会“拐弯”。另一方面，北约峰会、“特普会”召开在即，欧盟在策略上也更加小心翼翼，不愿惹恼特朗普，避免其在安全上甩开欧洲单干，将欧洲置于尴尬境地。这也再次印证了欧盟对美国从物质到精神上的全方位依赖。
此次欧盟峰会“雷声大、雨点小”，最终成果寥寥。喜获难民方案，却引发连锁问题，短期内恐将持续发酵；欧元区深化改革步履维艰；对美政策更趋小心谨慎；至于英国脱欧，关税同盟、爱尔兰边境管理等核心议题仍然纠缠不清，在此次峰会上被其他热点议题冲淡。英国首相不知是该为躲过媒体的枪林弹雨而庆幸，还是该为被边缘化而悲伤，英国脱欧久拖未决，滑向硬脱欧的风险与日俱增。峰会“锋无力”，会晤“会难休”，持续积压的难题仍将是欧洲难以摆脱的梦魇。
（摘自《世界知识》2018年第14期。作者为中国现代国际关系研究院欧洲所副研究员）
难民方案说易行难
尽管经地中海入欧的难民数量与2015年的高峰时期相比已然下降了九成，但难民危机却始终阴霾不散，并逐渐演变为严重的政治危机，在此次峰会上陡然升级为头号议题。
难民问题升温，表面上是与夏季难民入欧人数季节性回升同频共振，实则与欧洲内部民粹势力的蓬勃发展密切相关。在民粹主义运动的推动下，欧洲反对开放门户、广收难民的呼声一浪高过一浪。意大利新政府由联盟党和五星运动党联合组成，民粹力量在欧盟创始成员国登堂入室，其反移民、反欧盟的主张也迅速转化为实际行动。6月起，意大利政府连续拒绝非政府组织运营的北非难民救援船靠岸。此次峰会，意大利新总理孔特首度亮相，随即出手拦截决议通过，放言“没有难民方案就没有意大利的赞成票”。与此同时，作为欧盟中流砥柱的德国亦遭到难民议题的困扰。4月底，德国不莱梅州曝出难民署渎职丑闻，其官员擅自批准非法移民入境，默克尔政府在难民问题上再陷被动，德国选择党要求议会成立调查委员会追查到底，還挑拨联盟党（由基民盟和基社盟组成）内部关系，鼓动内政部长、基社盟主席泽霍费尔“认清自己的颜色”。与此同时，选择党的支持率亦不断走高，尤其是在基社盟的根据地巴伐利亚州，选择党已成功跃居第二大党，且仍在不断发展壮大。重压之下，泽霍费尔的难民路线更趋强硬，要求德国政府阻断难民入境，不答应就辞职；无奈中，默克尔应允在6月底欧盟峰会上给出令人满意的答复。
28日峰会，经过深夜长谈，在激烈的讨价还价之后，欧盟首脑们拿出了一套难民解决方案，主要包括四方面内容：一是在欧盟境外设立“登陆平台”，在第三方地区甄别难民与经济移民；二是以成员国自愿为原则，在其境内设立“控制中心”，收容处于甄别期的入境难民，防止难民在申根区无序迁徙；三是加强欧盟应对非法移民的能力建设，将在下一个“多年度财政框架”中为解决非法移民问题设立专项资金，强化信息交流，打击偷渡组织；四是加强对难民来源国、中转国的援助力度，为土耳其难民营建设拨付第二期款项，向欧盟设立的非洲信托基金注资5亿欧元，支持非洲《2063年议程》，协助其实现可持续发展计划，要求非政府组织在非洲沿海游弋的船只遵守当地的法律，尊重当地的执法力量。该方案一方面要安抚意大利、马耳他等地中海沿岸的难民潮一线国家，完善规则和补贴费用，化解其接纳难民的压力；另一方面又要照顾二线国家的情绪，避免给人留下强制摊派难民的印象，且力图有效阻断难民北上的通道。欧洲理事会主席图斯克坦言，这是一份妥协的产物。然而，事实上它更是一份空洞的文案，无明确的时间表，无具体的执行者，无可靠的“标准件”，是件明显的“三无产品”。它创造了许多新的名词，例如“登陆平台”“控制中心”，但欧盟官员却回答不出所谓“控制中心”与此前设置的“热点区域”之间的区别，对于“控制中心”是否实行封闭式管理也含糊其辞。马克龙在访问尼日利亚时感慨，没有非洲国家愿意设立“登陆平台”，因为这些平台可能形成吸引移民集聚的磁石效应，对所在国构成沉重的社会经济压力。意大利内政部长萨尔维尼在峰会后仍然誓言“要让北非移民只能从明信片上看到意大利”。默克尔捧着协议回国，却不料“后院起火”，泽霍费尔宣布辞去内政部长和基社盟党主席的职务，联合政府危在旦夕。默克尔被迫应允将在德奥边境线设立封闭式的移民登记点，阻止非法移民入境，将其遣返，泽霍费尔因而又宣布留任。但德国联盟党内的妥协方案立即引发连锁反应。奥地利总理表示，倘若德国将经奥赴德非法移民遣返至奥地利，奥地利将“匹配”德国方案，对来自南邻意大利和斯洛文尼亚的非法移民采取同样的措施。萨尔维尼随即称，如果奥地利、德国加强边境管控，意大利也将关闭相应边界。德国内部妥协的多米诺骨牌效应正在显现，申根区再度面临生死存亡的考验。默克尔日前坦言，其心目中的难民政策应既能保障欧洲的安全、维护欧洲的秩序，同时还能体现欧洲的价值观。然而，这样的方案在民粹冲击、现实主义政治横行的当下，显然过于理想化。坚守的默克尔只能是个手艺高超的“补锅匠”，无法从根源上解决问题。
欧元改革欲说还休
货币联盟改革问题本可以成为此次峰会的头条新闻。欧元区改革正经历史无前例的机遇期。欧债危机后，欧洲领导人制定了一系列改革措施，以期从机制上防止灾难重演。其中，银行业联盟的构想当属重中之重。为此，欧盟先后建立了单一监管机制和单一清算机制，2016年还制定了进一步完善该体系的路线图。思路明确、机制确立，但欧洲人却始终心里没底，因为纾困资金不充分，财政保障不到位，危机依然是时刻悬在欧洲人头上的利剑。2017年以来，欧盟经济呈现明显的复苏势头，尤其是欧元区经济增长率、通胀率和失业率都处在经济危机以来的最好水平。这为欧洲深化改革创造了宝贵的经济和社会基础，欧洲领导人看到了推进改革的“窗口期”。2018年初，欧元区财长会议指出，鉴于当前经济的扩张趋势，应趁势深化欧洲经济货币联盟，以完善银行业联盟和欧洲稳定机制为改革重点，甚至可以“在2018年夏季峰会时就财政能力和规则做出一项全面的政治决定”。
政治上，欧元区改革也等来了双轮驱动的能量源。法国总统马克龙上台后，力推欧元区改革，提出了一系列雄心勃勃的举措。德国大选风波迭起，组阁谈判史上最长，最终还是组成了亲欧的大联合政府，欧元区改革总算被提上了议事日程。6月，默克尔在接受《法兰克福汇报（周日版）》采访时，主动抛出了自己的欧元区改革方案，与马克龙遥相呼应。随后，两人在德国的梅瑟堡举行会晤，共同发表了《梅瑟堡宣言》，声称德法不仅要做维护欧盟的中流砥柱，而且要为推进欧盟改革而加强合作。宣言甚至在欧元区共同预算方面都达成了一致意见，“德法轴心”宣告重启，欧元区深化改革方案吊足了人们的胃口。 然而，期待与现实之间的落差让人大跌眼镜。首先，峰会决议中对于共同预算的议题只字未提。早在峰会召开之前，英国《金融时报》报道称，荷兰财政大臣胡克斯特拉代表12个国家致信欧元集团主席森特诺，质疑设立共同预算的必要性，担心此举会带来“道德风险”和“财政中立”的问题。按照默克尔和马克龙的时间表，欧元区共同预算要在“2021—2027年欧盟多年度财政框架”中启动，然而马克龙会后接受采访时坦言，峰会甚至连这一炒得沸沸扬扬的话题都没有涉及。其次，峰会对于重点领域的改革也是蜻蜓点水，避重就轻。峰会在欧元区改革领域最重要的举措，就是同意用欧洲稳定机制的资金为单一清算基金提供最后担保，结束了原来各国各自清算的局面，向实现真正的银行业联盟又迈进了一步。但是倘若依照此前欧元集团主席的方案，这笔资金将于2024年之前落实，额度仅为550亿欧元，对于资产过万亿的大银行而言，这点金额依然是杯水车薪。涉及银行业联盟中最难啃的硬骨头——欧盟存款保险计划，峰会同意制定启动政治谈判的路线图，换句话说，离开始谈判还有那么一点距离。至于其他的欧元区改革方案，峰会仅仅一笔带过：欧元集团将进一步讨论其主席信中所提方案，留待2018年冬季峰會再谈。总而言之，欧元区改革达成的成果与其说取得重大突破，不如说是欧盟峰会留给所谓“德法核心”的遮羞布，欧盟小国在峰会上的阻击力不容小觑。
对美依赖难言自主
当前美欧关系正处在历史的十字路口，跨大西洋关系何去何从令全世界为之瞩目。美国以国家安全为名，对钢铝产品征收高额关税，欧盟自认美国盟友，却力求永久豁免而不可得。特朗普得寸进尺，还威胁要对进口欧洲汽车加税，誓言让“德国奔驰车从美国纽约市的大道上消失”。美国丝毫不顾欧盟关切，一意孤行退出伊核协议，恢复对伊朗的经济制裁，严重损害了欧洲的经济利益和地缘安全。特朗普还在难民问题上对德国冷嘲热讽，称接收移民致德国犯罪率大增。美驻德大使格雷内尔则声言全力支持“思想保守”的民粹政党，有干涉德国内政之嫌。《华盛顿邮报》透露说，特朗普还在白宫劝说马克龙“率法脱欧”，与美商谈双边协议，欧洲政治精英为之哗然。
对特朗普的肆意妄为，欧洲硬气回怼。默克尔多次表示不能再依赖美国，欧洲理事会主席图斯克称“要放弃幻想，依靠自己”。针对美国高关税政策，欧盟上告世贸组织，以牙还牙对美哈雷摩托、威士忌等相关商品征收报复性关税。为应对美国退出伊核协议的危机，欧委会提出了一揽子方案，为与伊朗做生意的欧洲企业“撑腰”。欧盟在应对美国咄咄逼人的贸易战威胁与安全讹诈中，展现出了前所未有的团结和决心。G7峰会欧洲领衔上演“6与1”的对决，北约峰会前夕特朗普又开始向盟友催缴账单，自冷战结束以来，欧美的疏离感从未如此强烈。
然而此次欧盟峰会中欧洲却完全失去了其强硬的形象。在安全上，欧盟对美国的依赖尽显无遗。峰会决议中，欧盟一再重申自身防务能力建设只是作为北约的补充，并希望与北约签署新的联合声明，深化合作；对于北约督办的事项，例如北约军队在欧洲境内调动部署的软硬件需求，立即安排落实解决；对俄罗斯继续抨击，就MH17航班被击落事件老调重弹。在贸易问题上，欧盟有讨好美国之嫌。峰会重点阐述了关于世贸组织改革问题，要求建立更为灵活的谈判制度，解决产业补贴、知识产权和强制技术转移等问题，要加强世贸组织的透明度和监督功能。至于美国挥起的关税大棒，欧盟只是略微抱怨了一下以国家安全为名是对盟友的不公，然后着力强调，理解美国贸易平衡的需求和保护本国市场的渴望，对欧盟新近通过的“市场保护工具”洋洋自得，自称与美“殊途同归”。
欧盟峰会对美暖风劲吹，一方面是因为大西洋主义支持者在欧洲仍占绝对优势，欧盟精英阶层都来自战后美国培养的一代人，欧盟对美外交决策的总体结构决定了跨大西洋关系不会“拐弯”。另一方面，北约峰会、“特普会”召开在即，欧盟在策略上也更加小心翼翼，不愿惹恼特朗普，避免其在安全上甩开欧洲单干，将欧洲置于尴尬境地。这也再次印证了欧盟对美国从物质到精神上的全方位依赖。
此次欧盟峰会“雷声大、雨点小”，最终成果寥寥。喜获难民方案，却引发连锁问题，短期内恐将持续发酵；欧元区深化改革步履维艰；对美政策更趋小心谨慎；至于英国脱欧，关税同盟、爱尔兰边境管理等核心议题仍然纠缠不清，在此次峰会上被其他热点议题冲淡。英国首相不知是该为躲过媒体的枪林弹雨而庆幸，还是该为被边缘化而悲伤，英国脱欧久拖未决，滑向硬脱欧的风险与日俱增。峰会“锋无力”，会晤“会难休”，持续积压的难题仍将是欧洲难以摆脱的梦魇。
（摘自《世界知识》2018年第14期。作者为中国现代国际关系研究院欧洲所副研究员）