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(山东省郓城县张鲁集乡政府,山东郓城274700)
如何推动改革深入健康进行,使农村供水工程建设和管理制度逐步完善,走上正规化、法制化轨道,有必要对农村供水工程建设管理改革的有关问题进行深入探讨。
一、全面认识农村供水工程的特点与性质,是搞好改革的前提
1、农村供水工程的特点
农村供水工程的主要特点:一是地位重要,需要高度重视。发展农业生产和改善农民生活离不开供水工程,建设和谐社会主义新农村离不开供水。因此,要充分认识农村供水工程的重要地位,引起各级领导的高度重视;二是群众性强,需要广大农民参与。农村供水工程遍及各村,与所有农民的生产、生活都有密切关系,是一项群众性的事业,需要广大农民的参与;三是公益性较强,需要政府扶持。农村供水工程是公益设施,服务对象是农村低收入群体,投资回报率较低,各级财政每年应安排一定补助经费给予扶持;四是具有垄断性,需要政府加强宏观管理。供水工程受地形、水资源等条件限制,多数具有天然垄断性,为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。因此,农村供水工程的建设与管理需要在政府的规划与计划指导下有序进行。
2、农村供水工程的性质
农村供水工程是农民抗御自然灾害,改善农业生产、农民生活、农村生态环境的基础设施,是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外,农村供水工程与农村道路、农村供电等同属农村公共工程,是农业和农村社会化服务体系的组成部分,具有较强的基础性、公益性。
3、农村供水工程建管改革的关键
20世纪50年代到70年代,农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制。按照“民办公助”原则,国家对集体经济组织兴建的农村供水工程给予补助,建成的设施归公社或生产队集体所有,实行集体管理。那时,所有权是清晰的,所有权与经营管理权一致,工程维护管理较好。
农村实行家庭联产承包责任制以后,农村供水工程建设和管理改革要解决的关键问题:一是要解决集体所有的实现形式,即有一种组织扮演“集体”角色,负起工程“业主”责任,明晰所有权;二是解决已建成工程经营管理活力的问题,促使工程良性运行。因此,必须要有新的管理组织解决原有体制不顺的问题。
4、明确改革目标和原则
改革要以组建用水合作组织、明晰工程所有权为核心,以增强经营管理活力为重点,以提供良好服务、实现良性运行、充分发挥效益为目标。改革要有利于调动广大农民参与工程建设和管理的积极性,有利于已建成设施的巩固和效益发挥,有利于水资源的合理高效利用,有利于加快农村水利事业的发展。
二、明晰所有权,组建用水合作组织,是改革的关键
“谁受益,谁负担;谁投资,谁所有”是农村供水工程体制改革要遵守的重要原则之一。具体来说,不同类型工程,应实行不同管理体制。
1、农户自用的微型水利设施,实行“自建、自有、自管、自用”
农户自用为主的微型蓄、引、提水利设施,政府可酌情在经费上给予补助。这类工程作为农民的家庭私有财产,受法律保护。农户自有工程自己用不完的水,允许在农户之间,按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则,调剂余缺,充分发挥工程和水资源最佳效益。
2、村级供水工程,推行多种形式的农民用水合作组织
村级供水工程中,受益农户较多,应当按工程分布范围,组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织。这种体制有以下特点:一是它不受行政区划的影响;二是明确用水户是建设、管理、受益的主体,形成以用水合作组织为纽带的利益共同体;三是机制灵活,农民可以有钱的出钱、有力的出力、有物的出物,每个成员的权利、责任和应尽义务都严格按章程办事;四是合作组织要按法律规定注册登记,成为有法人地位的服务实体;五是合作组织有章程,民主选举负责人,用民主协商方法决定经营管理大事。
农民用水合作组织不是过去合作社组织的简单重复,它是新形势下农村水利管理体制在更高层次上的发展,是体制上的创新。
3、乡(镇)级农村供水工程推行按“股份合作制”企业管理
乡(镇)级农村供水工程,应参照“股份合作制”企业办法,组建企业法人实体,实行企业内劳动者平等持股、合作经营,劳动者与所有者相结合,股本和劳动共同分红的办法。在这种管理体制下,产权清晰,所有者的权、责、利十分明确,有较强的内在经营活力。
三、农村供水工程建设和管理改革的主要内容
按“谁受益,谁负担,谁投资,谁所有”组建的合作组织,还必须采用灵活多样的形式,加强经营管理,(下转第14页)(上接第12页)落实工程维护管理和服务责任,千方百计发挥工程效益。
1、用水合作组织自己直接经营管理
这种方式应当成为当前和今后农村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。水行政主管部门应加强引导和监督,保证复建改造基金的提留。
2、用水合作组织聘用“能人”经营管理
用水合作组织可以聘用外部的“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水合作组织“打工”,领取报酬。用水合作组织对受聘者监督,促使其真正对工程的日常经营管理负起责任,搞好服务。
3、承包、租赁
承包是通过合同契约,不改变工程所有权属,由工程的所有者把管理权委托给承包者,同时对双方权利、责任、义务给予明确。
租赁与承包经营管理属于同一类型,因为工程所有权没有改变,只是所有权与经营管理权分离后,租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以从直接或间接的经营利润中获取报酬,同时也承担更多的经济责任和风险。因此“, 租赁”主要适用于经营性较强,可以自主经营、自负盈亏的乡(镇)级供水工程。
四、推动农村供水工程建设和管理改革应采取的措施
推动农村供水工程建设和管理改革,要抓好三个关键:一是发挥农民群众主体作用,解决体制不顺的问题;二是灵活运用市场机制,加强经营管理,解决运行机制不活的问题:三是加强政府引导扶持,做好服务监督,提供必要的公共服务和公共产品,为体制与机制改革创造有利的环境条件,三者缺一不可。具体表现在以下几个方面:
1、统一规划,合理选项
加强乡镇供水工作,首先要按照区域和地形特点,合理确定供水对象和供水范围,搞好需水预测,制定一个统一的科学的规划。对工程项目要加强水源的科学性、合理性和可靠性的论证,设计过程中合理确定设计水量,选定合理的净水工艺和先进的净水方法,做好方案比较和技术经济分析,搞好国民经济评价和财务分析,保证项目实施方案在经济上合理、技术上可行、设计上先进。
2、创新投资机制,加大供水产业的投入
发展乡镇供水产业,建设乡镇供水工程,需大量的建设资金,在市场经济条件下,不仅要用好国家补助资金,还要积极探索新的投资渠道,按谁受益,谁投资的原则,依靠群众,依托社会,融合企业,多层次、多渠道、多方位筹集资金,建立多元化的社会融资机制,增加社会投入,加强乡镇供水的发展活力。
3、强化项目管理,确保工程质量
乡镇供水工程的质量,直接关系到用户的切身利益和工程运行效益,在工程的实施过程中,要严格审查工程实施方案,加强工程建设管理规范性,规范市场行为,严格实行项目法人制和招投标制度,实施工段监督制,加大工程质量监督,对工程使用的材料、设备要采取政府分级招标采购的办法,保证质量,降低成本。
4、完善供水市场制度,加强供水市场管理
为适应现代市场经济制度,加快供水产业的发展,政府要加强供水市场的宏观调控能力。积极推行供水特许经营制度、市场准入制度,加强水资源费的征收和污水治理的监督体系建设,确保水资源的可持续利用,确定供水工程的基本建设程序及各个环节的基本要求,确定勘察设计工作各个阶段的工作内容,制定规程及审批权限,确定峻工验收标准,工程后评价的程序和内容,积极研究开放投资对供水行业带来的影响,制定政策引导和规范投融资行为,创造社会资本包括外资进入供水行业的条件,加强供水质量的监督和管理,保证合格供水工程和供水企业进入供水市场。
5、采取措施,完善工程经营管理体制
对现有工程要结合各自工程的运营现状和特点,明确工程所有权,放开工程经营管理使用权,对长期经营管理不善,经济效益差的工程,在保证供水工程供水质量的前提下,进行承包、租赁和拍卖等管理体制改革,实行不同形式的经济责任制;或采取兼并、控股、合作等形式盘活部分资产,加大资金运作和工程改造进程,加强工程运营管理。
对新建工程,在符合国家政策的基础上,放开工程建设权,明晰工程所有权和经营管理权,使工程的建设和管理进入市场化,实行供水企业商业化运营。
6、建立良好的价格收费体系,确保供水产业的良性运行
水费是乡镇供产业发展的最根本因素,合理核定供水价格是发展乡镇供水产业的先决条件,乡镇供水价格要按价值规律要求,并要体现节约用水,科学用水的原则,在供水成本的基础上适当增加投资利润进行合理确定,并适当增加环境水费的征收,要逐步完善价格收费体系,实行计量收费,定额管理,超用加价制度,利用政策和经济杠杆培育社会节约用水、科学用水和水的商品化意识,逐步完善以水养水的良性运行机制。
五、结语
发展乡镇供水产业,要打破传统机制,遵循市场经济与WTO的游戏规则,积极创建和完善各种体制和机制,加强政府的宏观调控机能和监督体系建设,放开供水市场,加快供水产业的发展。
如何推动改革深入健康进行,使农村供水工程建设和管理制度逐步完善,走上正规化、法制化轨道,有必要对农村供水工程建设管理改革的有关问题进行深入探讨。
一、全面认识农村供水工程的特点与性质,是搞好改革的前提
1、农村供水工程的特点
农村供水工程的主要特点:一是地位重要,需要高度重视。发展农业生产和改善农民生活离不开供水工程,建设和谐社会主义新农村离不开供水。因此,要充分认识农村供水工程的重要地位,引起各级领导的高度重视;二是群众性强,需要广大农民参与。农村供水工程遍及各村,与所有农民的生产、生活都有密切关系,是一项群众性的事业,需要广大农民的参与;三是公益性较强,需要政府扶持。农村供水工程是公益设施,服务对象是农村低收入群体,投资回报率较低,各级财政每年应安排一定补助经费给予扶持;四是具有垄断性,需要政府加强宏观管理。供水工程受地形、水资源等条件限制,多数具有天然垄断性,为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。因此,农村供水工程的建设与管理需要在政府的规划与计划指导下有序进行。
2、农村供水工程的性质
农村供水工程是农民抗御自然灾害,改善农业生产、农民生活、农村生态环境的基础设施,是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。除农户自用的微型工程外,农村供水工程与农村道路、农村供电等同属农村公共工程,是农业和农村社会化服务体系的组成部分,具有较强的基础性、公益性。
3、农村供水工程建管改革的关键
20世纪50年代到70年代,农村实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制。按照“民办公助”原则,国家对集体经济组织兴建的农村供水工程给予补助,建成的设施归公社或生产队集体所有,实行集体管理。那时,所有权是清晰的,所有权与经营管理权一致,工程维护管理较好。
农村实行家庭联产承包责任制以后,农村供水工程建设和管理改革要解决的关键问题:一是要解决集体所有的实现形式,即有一种组织扮演“集体”角色,负起工程“业主”责任,明晰所有权;二是解决已建成工程经营管理活力的问题,促使工程良性运行。因此,必须要有新的管理组织解决原有体制不顺的问题。
4、明确改革目标和原则
改革要以组建用水合作组织、明晰工程所有权为核心,以增强经营管理活力为重点,以提供良好服务、实现良性运行、充分发挥效益为目标。改革要有利于调动广大农民参与工程建设和管理的积极性,有利于已建成设施的巩固和效益发挥,有利于水资源的合理高效利用,有利于加快农村水利事业的发展。
二、明晰所有权,组建用水合作组织,是改革的关键
“谁受益,谁负担;谁投资,谁所有”是农村供水工程体制改革要遵守的重要原则之一。具体来说,不同类型工程,应实行不同管理体制。
1、农户自用的微型水利设施,实行“自建、自有、自管、自用”
农户自用为主的微型蓄、引、提水利设施,政府可酌情在经费上给予补助。这类工程作为农民的家庭私有财产,受法律保护。农户自有工程自己用不完的水,允许在农户之间,按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则,调剂余缺,充分发挥工程和水资源最佳效益。
2、村级供水工程,推行多种形式的农民用水合作组织
村级供水工程中,受益农户较多,应当按工程分布范围,组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织。这种体制有以下特点:一是它不受行政区划的影响;二是明确用水户是建设、管理、受益的主体,形成以用水合作组织为纽带的利益共同体;三是机制灵活,农民可以有钱的出钱、有力的出力、有物的出物,每个成员的权利、责任和应尽义务都严格按章程办事;四是合作组织要按法律规定注册登记,成为有法人地位的服务实体;五是合作组织有章程,民主选举负责人,用民主协商方法决定经营管理大事。
农民用水合作组织不是过去合作社组织的简单重复,它是新形势下农村水利管理体制在更高层次上的发展,是体制上的创新。
3、乡(镇)级农村供水工程推行按“股份合作制”企业管理
乡(镇)级农村供水工程,应参照“股份合作制”企业办法,组建企业法人实体,实行企业内劳动者平等持股、合作经营,劳动者与所有者相结合,股本和劳动共同分红的办法。在这种管理体制下,产权清晰,所有者的权、责、利十分明确,有较强的内在经营活力。
三、农村供水工程建设和管理改革的主要内容
按“谁受益,谁负担,谁投资,谁所有”组建的合作组织,还必须采用灵活多样的形式,加强经营管理,(下转第14页)(上接第12页)落实工程维护管理和服务责任,千方百计发挥工程效益。
1、用水合作组织自己直接经营管理
这种方式应当成为当前和今后农村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。水行政主管部门应加强引导和监督,保证复建改造基金的提留。
2、用水合作组织聘用“能人”经营管理
用水合作组织可以聘用外部的“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水合作组织“打工”,领取报酬。用水合作组织对受聘者监督,促使其真正对工程的日常经营管理负起责任,搞好服务。
3、承包、租赁
承包是通过合同契约,不改变工程所有权属,由工程的所有者把管理权委托给承包者,同时对双方权利、责任、义务给予明确。
租赁与承包经营管理属于同一类型,因为工程所有权没有改变,只是所有权与经营管理权分离后,租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以从直接或间接的经营利润中获取报酬,同时也承担更多的经济责任和风险。因此“, 租赁”主要适用于经营性较强,可以自主经营、自负盈亏的乡(镇)级供水工程。
四、推动农村供水工程建设和管理改革应采取的措施
推动农村供水工程建设和管理改革,要抓好三个关键:一是发挥农民群众主体作用,解决体制不顺的问题;二是灵活运用市场机制,加强经营管理,解决运行机制不活的问题:三是加强政府引导扶持,做好服务监督,提供必要的公共服务和公共产品,为体制与机制改革创造有利的环境条件,三者缺一不可。具体表现在以下几个方面:
1、统一规划,合理选项
加强乡镇供水工作,首先要按照区域和地形特点,合理确定供水对象和供水范围,搞好需水预测,制定一个统一的科学的规划。对工程项目要加强水源的科学性、合理性和可靠性的论证,设计过程中合理确定设计水量,选定合理的净水工艺和先进的净水方法,做好方案比较和技术经济分析,搞好国民经济评价和财务分析,保证项目实施方案在经济上合理、技术上可行、设计上先进。
2、创新投资机制,加大供水产业的投入
发展乡镇供水产业,建设乡镇供水工程,需大量的建设资金,在市场经济条件下,不仅要用好国家补助资金,还要积极探索新的投资渠道,按谁受益,谁投资的原则,依靠群众,依托社会,融合企业,多层次、多渠道、多方位筹集资金,建立多元化的社会融资机制,增加社会投入,加强乡镇供水的发展活力。
3、强化项目管理,确保工程质量
乡镇供水工程的质量,直接关系到用户的切身利益和工程运行效益,在工程的实施过程中,要严格审查工程实施方案,加强工程建设管理规范性,规范市场行为,严格实行项目法人制和招投标制度,实施工段监督制,加大工程质量监督,对工程使用的材料、设备要采取政府分级招标采购的办法,保证质量,降低成本。
4、完善供水市场制度,加强供水市场管理
为适应现代市场经济制度,加快供水产业的发展,政府要加强供水市场的宏观调控能力。积极推行供水特许经营制度、市场准入制度,加强水资源费的征收和污水治理的监督体系建设,确保水资源的可持续利用,确定供水工程的基本建设程序及各个环节的基本要求,确定勘察设计工作各个阶段的工作内容,制定规程及审批权限,确定峻工验收标准,工程后评价的程序和内容,积极研究开放投资对供水行业带来的影响,制定政策引导和规范投融资行为,创造社会资本包括外资进入供水行业的条件,加强供水质量的监督和管理,保证合格供水工程和供水企业进入供水市场。
5、采取措施,完善工程经营管理体制
对现有工程要结合各自工程的运营现状和特点,明确工程所有权,放开工程经营管理使用权,对长期经营管理不善,经济效益差的工程,在保证供水工程供水质量的前提下,进行承包、租赁和拍卖等管理体制改革,实行不同形式的经济责任制;或采取兼并、控股、合作等形式盘活部分资产,加大资金运作和工程改造进程,加强工程运营管理。
对新建工程,在符合国家政策的基础上,放开工程建设权,明晰工程所有权和经营管理权,使工程的建设和管理进入市场化,实行供水企业商业化运营。
6、建立良好的价格收费体系,确保供水产业的良性运行
水费是乡镇供产业发展的最根本因素,合理核定供水价格是发展乡镇供水产业的先决条件,乡镇供水价格要按价值规律要求,并要体现节约用水,科学用水的原则,在供水成本的基础上适当增加投资利润进行合理确定,并适当增加环境水费的征收,要逐步完善价格收费体系,实行计量收费,定额管理,超用加价制度,利用政策和经济杠杆培育社会节约用水、科学用水和水的商品化意识,逐步完善以水养水的良性运行机制。
五、结语
发展乡镇供水产业,要打破传统机制,遵循市场经济与WTO的游戏规则,积极创建和完善各种体制和机制,加强政府的宏观调控机能和监督体系建设,放开供水市场,加快供水产业的发展。