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[摘 要]初查是检察机关查处、打击职务犯罪的重要手段，举报中心也就是控申部门进行初查是初查工作的重要组成部分，有其天然的优势。但同时也存在一些问题，影响了控申初查发挥其应有的作用。
[关键词]检察机关；控申初查
初查是检察机关打击职务犯罪，履行检察职责的一项重要手段，当前初查的主体主要是检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局及举报中心。对于基层检察院而言，举报中心原则上同控告申诉检察部门合署办公，两块牌子，一套人马，同时履行控告申诉检察职能及举报中心职能，因此，举报中心初查实际上就是控申部门进行初查。在工作实践中，由于受到法律法规、业务考评机制、人员配备等限制，控申初查存在着一些问题，影响了初查工作的展开，未能达到法律赋予举报中心初查权的立法本意。结合工作实践，笔者尝试对现行存在问题进行分析并提出解决建议。
一、控申初查的演变
控申初查最早见1985年1月检察机关信访工作会议文件提出的“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案前的‘初查’，以便为自侦部门提供准确性高一些的案件线索”。该规定最早提出了“初查”的概念，并明确了初查制度最初存在的意义及任务，即为自侦部门提供准确性高一些的案件线索，也意味着控申初查并不能取代自侦部门的侦查行为。
1993年3月，最高人民检察院出台《关于加强举报工作的决定》，其中第五条明确规定“大力加强初查工作，初查是消化的前提和立案侦查的基础……”对初查范围和过程进行了限制。
1996年出台的《人民检察院举报工作规定》明确了控申初查的范围及目的。
二、初查的必要性
根据《刑事诉讼法》的规定“传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时；案情重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时”，为了确保职务犯罪查处工作的正常进行，及保障被举报人的合法权益，初查的优势极大地展现出来。初查可以更好地对举报线索进行筛选、甄别以及获得职务犯罪的部分证据，为以后的立案侦查奠定基础。也有人认为过分强调初查，将导致侦查权的滥用，从而侵犯到被调查人员及有关单位的利益。事实上，法律法规关于控申初查的进行、手段都有严格的限制，在法律规定的幅度内进行初查并不会出现上述负面情况，联系当前办案情况，控申初查仍有其存在的必要性。
（一）有利于对举报线索进行筛选
举报人提供的举报线索五花八门，有些举报人对犯罪线索非常了解，甚至掌握了被举报人犯罪行为的部分证据，而有些举报人举报的内容则是道听途说，有时仅是本人的主观臆断。在这种情况下，对举报线索进行初查，可以对举报线索进行甄别，筛选出有价值的举报线索，便于自侦部门集中精力对大案要案进行侦查，避免了司法资源的浪费，有利于去粗取精。
（二）有利于保护被举报人的合法权益
举报人的举报动机多种多样，有些是为了维护国家利益和公共利益，保护国家财产安全及国家机关的正常工作秩序，有些则是出于个人私怨或单位内部派系斗争前来举报。这种情况下，被举报人的犯罪事实可能会被夸大化，甚至出现栽赃陷害的情况。对举报线索进行初查有利于去伪存真，防止错案的产生，保护被举报人的合法权益。
（三）有利于举报线索的规范化
由于举报人自身文化程度、表达能力的原因，他们提供的举报线索材料呈现出虚虚实实、纷乱混杂的情况，对举报线索进行初查，可以使原本无序、单薄的举报材料具体化、详细化、规范化，有利于接下来自侦部门侦查工作的正式展开。
（四）有利于实名举报的答复工作
《人民检察院举报工作规定》第四十四条规定：“使用真实姓名或者单位名称举报的，属于实名举报。实名举报除通讯地址不详的以外，应当将处理情况和办理结果及时答复举报人。”这就要求对于实名举报的线索，应当及时将查处结果答复举报人，不立案的还应将不立案理由告知举报人，如举报人对不立案决定不服，可以申请复议，由侦查监督部门对复议申请进行办理。在工作实践中，很多实名举报人不接受检察机关书面说明不立案结果，而要求以具体的事实、明确的证据来答复，如被举报人究竟有无职务犯罪行为，行为所涉数额究竟有多少，是否达到立案标准等等。不能清晰答复举报人的话，容易引发其不满情绪，从而导致反复上访、越级上访，也将挫伤群众举报积极性，有损检察机关形象。
三、控申部门进行初查的优势
控告申诉检察部门是检察院的“窗口”，是连接检察院与群众之间的桥梁和纽带，也是检察工作的最初和最终。群众向检察院举报职务犯罪，最初需要通过控申部门来反映，答复工作由控申部门进行，如果对最终处理结果不服，也要通过控申部门来办理。由此可见，控告申诉检察工作贯穿了举报工作的始终。控申部门工作人员经常与举报人零距离接触，直面举报当事人，通过询问、沟通、记录等工作，对举报人提供的线索情况及线索内容有着最为直观的感触，并掌握着举报人提供的第一手举报材料。尤其对选择匿名举报的举报人而言，由于其匿名举报的特性，自侦部门的侦查人员无法与之取得联系进行侦查期间的接触以获得更加详实的线索，仅能从控申部门获得举报人提供的举报材料，这对查处工作将产生或多或少的影响。
由控申部门人员进行初查，可以随时出击，及时初查，省略了举报材料移送、自侦部门熟悉材料、安排人员等环节，更加机动灵活，减少了等待的时间，加快了举报线索的处理时间，可以有效防止案件积压。另外，控申初查有利于更好地反馈于民，尤其是可以更好地对实名举报进行反馈，举报人通过控申部门人员进行举报，有过初期的接触，由控申部门向其答复案件处理情况更易为群众所接受。对于成案的线索，有利于树立举报中心的权威性，更好地激发群众的举报热情，对于未成案的线索，方便做好释法说理工作，避免引起举报人不满情绪。因此，控申初查可以使初查与立案侦查更好地衔接，便于缩小两者之间的空档，更有利于初查工作的开展。
四、控申初查存在的问题
（一）控告申诉部门的职责并不仅限于初查
目前基层检察院的控告申诉检察部门的工作职责集举报、控告、申诉于一身，对举报线索进行初查仅是其工作职能的一部分，而非全部。当前各基层检察院普遍存在着“重反贪、公诉，轻控申、民行”的思想，控申科一般人员配备为2—3人，大部分未能达到满编，部分基层院甚至出现一人撑起一个控申科的情形。而举报初查工作本身十分耗时费力，过分强调控申初查工作在控申工作中的比重，将使控申部门无法承受，顾此失彼，从而忽视对接待群众控告信访、办理刑事申诉、刑事赔偿案件、进行举报宣传等工作，长此以往，势必影响控告申诉检察工作的均衡发展。 （二）初查工作对人员要求较高
初查工作与侦查工作虽有不同，但需要的侦查、技术手段是一样的，严格来说，初查的要求甚至更高，因为侦查有专门的调查手段和强制措施做保证，初查却不具有这些优势。一个好的侦查人员需要多年的培养和锻炼，由于职能分工的不同，控申人员并非专业的侦查人员，接触到的侦查案件十分贫乏，了解的侦查手段也少之又少，而贪污贿赂犯罪多为隐蔽性较高的智能型犯罪，犯罪分子普遍文化程度较高，反侦查意识强，一旦听到风吹草动，就会与相关人员串供甚至销毁证据，给侦查带来极大难度。在这种情况下，冒然对举报线索进行初查可能打草惊蛇，严重的话，甚至会毁掉一个原本可能成案的举报线索，导致放纵犯罪的不利局面。
（三）受目标管理考核影响较大
当前各上级院多将初查案件数作为考核下级院初查工作的一个得分点，为在年底考核中得到较好的成绩，一些基层院多在初查数字上做文章，为增加初查案件数，盲目扩大初查范围，而并非严格按照《人民检察院举报工作规定》第三十条所限定的范围进行初查，有时甚至弄虚作假。初查工作纳入到目标考核体系中，是为了鼓励控申初查，以减轻自侦部门压力，防止控申人员推脱工作、推卸责任，把自己视为一个“中转站”，对所有举报线索一概移送自侦部门了事。而现在为了考核加分，一味强调初查数量而轻视出差质量，显然违背了设置控申初查制度的本意，不利于举报工作的健康发展。
（四）成案率较低
初查后，控申部门写出初查情况报告，提出是否立案的建议，由分管检察长审批。事实上在所有控申部门进行初查的举报线索中，最终真正能立案进入侦查阶段的线索并不多，究其原因有几个方面。首先，需要控申部门进行初查的往往是质量不高的举报线索，此类线索的真实性尚待商榷，经初查后出现大量举报失实的情况十分正常；其次，按照《人民检察院举报工作规定》的要求，初查的范围为事实不清、难以归口的线索，此类线索所涉问题往往较为复杂，取证困难且难以及时结案，也影响到了成案率；再次，控申部门初查后将认为具备立案条件的线索移送自侦部门立案侦查，移送过程涉及两个部门，也牵扯到承办人员的变更，而处于起始阶段的案件线索本身较为脆弱，在交接过程中就此夭折也时常出现，另外由于承办人员对案件定性的认识和想法不统一，有可能出现控申人员认为符合立案条件的线索侦查人员最终却未予立案的情况，也是成案率较低的原因之一。
五、完善控申初查制度的一些建议
（一）在法律规定范围内进行初查
《人民检察院举报工作规定》明确规定了初查的范围，即“性质不明难以归口、群众多次举报未查处的举报线索”，而对真正符合上述标准的线索进行初查往往存在极大难度，同时依据现在控申案件月报表的设置，录入初查线索也需输入嫌疑人姓名、单位、所涉罪名等信息，而上述信息明确的线索并非真正意义上的性质不明。但不能因此就盲目扩大初查范围，遇到差不多合适的举报线索一律抢来初查，错过了最佳侦查时机，严重时甚至会惊动犯罪嫌疑人。在工作中仍应严格按照法律所规定的初查范围对线索首先进行审查，符合初查条件、有初查必要的方能进行初查，避免影响初查权的统一。
（二）控申初查应讲究方式方法
《人民检察院举报工作规定》第三十二、三十三条明确限制了控申初查的方式，即“可以采取询问、调取证据材料等措施，一般不得接触被举报人，不得采取强制措施，不得查封、扣押、冻结财产”、“应当采取措施保障办案安全，防止发生安全事故”。控申人员并非专业侦查员，在初查过程中尤其要注意方式方法，首先应分析案情，找准案件切入点，制定合适的初查方案，对可能出现的情况进行全面分析，做到有备无患，遇到意外情况也可从容应对；其次要把握初查“秘密、快速”的特点，慎重初查。所有初查人员都应认真学习《保密法》，做好保密工作，严格保密，以免惊动犯罪嫌疑人，切实保护好举报人，另外应加快办案速度，快速反应，避免拖沓办案，贻误战机造成不必要的损失。再次要注意调查取证的科学性，严格按照法律规定，从外围入手，不得直接接触被举报人，不得采取强制措施，区别对待可能获取的证据，尽量收集容易收集且可能丧失的证据，其他难以获得的证据不必操之过急，可留待侦查阶段再行获取。
（三）建立内部协调机制，使案件移交规范化
没有一项检察业务是孤立存在的，各职能部门之间的密切配合、紧密协作可事半功倍，尤其对初查这样涉及两个部门的工作而言。实践中，控申部门应与自侦部门、技术部门保持密切协作的关系，建立内部协调机制，才能有效弥补控申部门人员不足、侦查能力较差的缺陷，加快初查速度，确保初查效果，更好地保持侦查工作的连续性。此外，规范初查后案件移交工作也十分重要，一定要有正式的移交手续，移交材料应全面具体，尽量包含初查出的证据材料，详细记载初查情况、所遇困难、突破口、下一步工作建议、其他与初查有关事项的初查意见书，避免因沟通不畅、移交不规范而导致举报线索的浪费。
[作者简介]王若铭（1984—），女，安徽阜阳人，安徽省合肥市包河区人民检察院。
[关键词]检察机关；控申初查
初查是检察机关打击职务犯罪，履行检察职责的一项重要手段，当前初查的主体主要是检察院反贪污贿赂局、反渎职侵权局及举报中心。对于基层检察院而言，举报中心原则上同控告申诉检察部门合署办公，两块牌子，一套人马，同时履行控告申诉检察职能及举报中心职能，因此，举报中心初查实际上就是控申部门进行初查。在工作实践中，由于受到法律法规、业务考评机制、人员配备等限制，控申初查存在着一些问题，影响了初查工作的展开，未能达到法律赋予举报中心初查权的立法本意。结合工作实践，笔者尝试对现行存在问题进行分析并提出解决建议。
一、控申初查的演变
控申初查最早见1985年1月检察机关信访工作会议文件提出的“信访部门比较适合承办部分控告、申诉案件立案前的‘初查’，以便为自侦部门提供准确性高一些的案件线索”。该规定最早提出了“初查”的概念，并明确了初查制度最初存在的意义及任务，即为自侦部门提供准确性高一些的案件线索，也意味着控申初查并不能取代自侦部门的侦查行为。
1993年3月，最高人民检察院出台《关于加强举报工作的决定》，其中第五条明确规定“大力加强初查工作，初查是消化的前提和立案侦查的基础……”对初查范围和过程进行了限制。
1996年出台的《人民检察院举报工作规定》明确了控申初查的范围及目的。
二、初查的必要性
根据《刑事诉讼法》的规定“传唤、拘传持续的时间不得超过十二小时；案情重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，传唤、拘传持续的时间不得超过二十四小时”，为了确保职务犯罪查处工作的正常进行，及保障被举报人的合法权益，初查的优势极大地展现出来。初查可以更好地对举报线索进行筛选、甄别以及获得职务犯罪的部分证据，为以后的立案侦查奠定基础。也有人认为过分强调初查，将导致侦查权的滥用，从而侵犯到被调查人员及有关单位的利益。事实上，法律法规关于控申初查的进行、手段都有严格的限制，在法律规定的幅度内进行初查并不会出现上述负面情况，联系当前办案情况，控申初查仍有其存在的必要性。
（一）有利于对举报线索进行筛选
举报人提供的举报线索五花八门，有些举报人对犯罪线索非常了解，甚至掌握了被举报人犯罪行为的部分证据，而有些举报人举报的内容则是道听途说，有时仅是本人的主观臆断。在这种情况下，对举报线索进行初查，可以对举报线索进行甄别，筛选出有价值的举报线索，便于自侦部门集中精力对大案要案进行侦查，避免了司法资源的浪费，有利于去粗取精。
（二）有利于保护被举报人的合法权益
举报人的举报动机多种多样，有些是为了维护国家利益和公共利益，保护国家财产安全及国家机关的正常工作秩序，有些则是出于个人私怨或单位内部派系斗争前来举报。这种情况下，被举报人的犯罪事实可能会被夸大化，甚至出现栽赃陷害的情况。对举报线索进行初查有利于去伪存真，防止错案的产生，保护被举报人的合法权益。
（三）有利于举报线索的规范化
由于举报人自身文化程度、表达能力的原因，他们提供的举报线索材料呈现出虚虚实实、纷乱混杂的情况，对举报线索进行初查，可以使原本无序、单薄的举报材料具体化、详细化、规范化，有利于接下来自侦部门侦查工作的正式展开。
（四）有利于实名举报的答复工作
《人民检察院举报工作规定》第四十四条规定：“使用真实姓名或者单位名称举报的，属于实名举报。实名举报除通讯地址不详的以外，应当将处理情况和办理结果及时答复举报人。”这就要求对于实名举报的线索，应当及时将查处结果答复举报人，不立案的还应将不立案理由告知举报人，如举报人对不立案决定不服，可以申请复议，由侦查监督部门对复议申请进行办理。在工作实践中，很多实名举报人不接受检察机关书面说明不立案结果，而要求以具体的事实、明确的证据来答复，如被举报人究竟有无职务犯罪行为，行为所涉数额究竟有多少，是否达到立案标准等等。不能清晰答复举报人的话，容易引发其不满情绪，从而导致反复上访、越级上访，也将挫伤群众举报积极性，有损检察机关形象。
三、控申部门进行初查的优势
控告申诉检察部门是检察院的“窗口”，是连接检察院与群众之间的桥梁和纽带，也是检察工作的最初和最终。群众向检察院举报职务犯罪，最初需要通过控申部门来反映，答复工作由控申部门进行，如果对最终处理结果不服，也要通过控申部门来办理。由此可见，控告申诉检察工作贯穿了举报工作的始终。控申部门工作人员经常与举报人零距离接触，直面举报当事人，通过询问、沟通、记录等工作，对举报人提供的线索情况及线索内容有着最为直观的感触，并掌握着举报人提供的第一手举报材料。尤其对选择匿名举报的举报人而言，由于其匿名举报的特性，自侦部门的侦查人员无法与之取得联系进行侦查期间的接触以获得更加详实的线索，仅能从控申部门获得举报人提供的举报材料，这对查处工作将产生或多或少的影响。
由控申部门人员进行初查，可以随时出击，及时初查，省略了举报材料移送、自侦部门熟悉材料、安排人员等环节，更加机动灵活，减少了等待的时间，加快了举报线索的处理时间，可以有效防止案件积压。另外，控申初查有利于更好地反馈于民，尤其是可以更好地对实名举报进行反馈，举报人通过控申部门人员进行举报，有过初期的接触，由控申部门向其答复案件处理情况更易为群众所接受。对于成案的线索，有利于树立举报中心的权威性，更好地激发群众的举报热情，对于未成案的线索，方便做好释法说理工作，避免引起举报人不满情绪。因此，控申初查可以使初查与立案侦查更好地衔接，便于缩小两者之间的空档，更有利于初查工作的开展。
四、控申初查存在的问题
（一）控告申诉部门的职责并不仅限于初查
目前基层检察院的控告申诉检察部门的工作职责集举报、控告、申诉于一身，对举报线索进行初查仅是其工作职能的一部分，而非全部。当前各基层检察院普遍存在着“重反贪、公诉，轻控申、民行”的思想，控申科一般人员配备为2—3人，大部分未能达到满编，部分基层院甚至出现一人撑起一个控申科的情形。而举报初查工作本身十分耗时费力，过分强调控申初查工作在控申工作中的比重，将使控申部门无法承受，顾此失彼，从而忽视对接待群众控告信访、办理刑事申诉、刑事赔偿案件、进行举报宣传等工作，长此以往，势必影响控告申诉检察工作的均衡发展。 （二）初查工作对人员要求较高
初查工作与侦查工作虽有不同，但需要的侦查、技术手段是一样的，严格来说，初查的要求甚至更高，因为侦查有专门的调查手段和强制措施做保证，初查却不具有这些优势。一个好的侦查人员需要多年的培养和锻炼，由于职能分工的不同，控申人员并非专业的侦查人员，接触到的侦查案件十分贫乏，了解的侦查手段也少之又少，而贪污贿赂犯罪多为隐蔽性较高的智能型犯罪，犯罪分子普遍文化程度较高，反侦查意识强，一旦听到风吹草动，就会与相关人员串供甚至销毁证据，给侦查带来极大难度。在这种情况下，冒然对举报线索进行初查可能打草惊蛇，严重的话，甚至会毁掉一个原本可能成案的举报线索，导致放纵犯罪的不利局面。
（三）受目标管理考核影响较大
当前各上级院多将初查案件数作为考核下级院初查工作的一个得分点，为在年底考核中得到较好的成绩，一些基层院多在初查数字上做文章，为增加初查案件数，盲目扩大初查范围，而并非严格按照《人民检察院举报工作规定》第三十条所限定的范围进行初查，有时甚至弄虚作假。初查工作纳入到目标考核体系中，是为了鼓励控申初查，以减轻自侦部门压力，防止控申人员推脱工作、推卸责任，把自己视为一个“中转站”，对所有举报线索一概移送自侦部门了事。而现在为了考核加分，一味强调初查数量而轻视出差质量，显然违背了设置控申初查制度的本意，不利于举报工作的健康发展。
（四）成案率较低
初查后，控申部门写出初查情况报告，提出是否立案的建议，由分管检察长审批。事实上在所有控申部门进行初查的举报线索中，最终真正能立案进入侦查阶段的线索并不多，究其原因有几个方面。首先，需要控申部门进行初查的往往是质量不高的举报线索，此类线索的真实性尚待商榷，经初查后出现大量举报失实的情况十分正常；其次，按照《人民检察院举报工作规定》的要求，初查的范围为事实不清、难以归口的线索，此类线索所涉问题往往较为复杂，取证困难且难以及时结案，也影响到了成案率；再次，控申部门初查后将认为具备立案条件的线索移送自侦部门立案侦查，移送过程涉及两个部门，也牵扯到承办人员的变更，而处于起始阶段的案件线索本身较为脆弱，在交接过程中就此夭折也时常出现，另外由于承办人员对案件定性的认识和想法不统一，有可能出现控申人员认为符合立案条件的线索侦查人员最终却未予立案的情况，也是成案率较低的原因之一。
五、完善控申初查制度的一些建议
（一）在法律规定范围内进行初查
《人民检察院举报工作规定》明确规定了初查的范围，即“性质不明难以归口、群众多次举报未查处的举报线索”，而对真正符合上述标准的线索进行初查往往存在极大难度，同时依据现在控申案件月报表的设置，录入初查线索也需输入嫌疑人姓名、单位、所涉罪名等信息，而上述信息明确的线索并非真正意义上的性质不明。但不能因此就盲目扩大初查范围，遇到差不多合适的举报线索一律抢来初查，错过了最佳侦查时机，严重时甚至会惊动犯罪嫌疑人。在工作中仍应严格按照法律所规定的初查范围对线索首先进行审查，符合初查条件、有初查必要的方能进行初查，避免影响初查权的统一。
（二）控申初查应讲究方式方法
《人民检察院举报工作规定》第三十二、三十三条明确限制了控申初查的方式，即“可以采取询问、调取证据材料等措施，一般不得接触被举报人，不得采取强制措施，不得查封、扣押、冻结财产”、“应当采取措施保障办案安全，防止发生安全事故”。控申人员并非专业侦查员，在初查过程中尤其要注意方式方法，首先应分析案情，找准案件切入点，制定合适的初查方案，对可能出现的情况进行全面分析，做到有备无患，遇到意外情况也可从容应对；其次要把握初查“秘密、快速”的特点，慎重初查。所有初查人员都应认真学习《保密法》，做好保密工作，严格保密，以免惊动犯罪嫌疑人，切实保护好举报人，另外应加快办案速度，快速反应，避免拖沓办案，贻误战机造成不必要的损失。再次要注意调查取证的科学性，严格按照法律规定，从外围入手，不得直接接触被举报人，不得采取强制措施，区别对待可能获取的证据，尽量收集容易收集且可能丧失的证据，其他难以获得的证据不必操之过急，可留待侦查阶段再行获取。
（三）建立内部协调机制，使案件移交规范化
没有一项检察业务是孤立存在的，各职能部门之间的密切配合、紧密协作可事半功倍，尤其对初查这样涉及两个部门的工作而言。实践中，控申部门应与自侦部门、技术部门保持密切协作的关系，建立内部协调机制，才能有效弥补控申部门人员不足、侦查能力较差的缺陷，加快初查速度，确保初查效果，更好地保持侦查工作的连续性。此外，规范初查后案件移交工作也十分重要，一定要有正式的移交手续，移交材料应全面具体，尽量包含初查出的证据材料，详细记载初查情况、所遇困难、突破口、下一步工作建议、其他与初查有关事项的初查意见书，避免因沟通不畅、移交不规范而导致举报线索的浪费。
[作者简介]王若铭（1984—），女，安徽阜阳人，安徽省合肥市包河区人民检察院。