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摘要：我国高等教育的公共治理结构存在很多问题。在外部治理结构方面，大学与政府之间存在严重的依附关系，在内部治理结构方面，体现在大学的领导机构、执行机构、监督机构的权力失衡；校与院系权力分配的不合理；学术权力和行政权力的失衡等。应从内外两个方面合理构建适合我国国情的高等教育治理结构。
关键词：高等教育；治理；公共治理结构
中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2008)07-0141-03
20世纪90年代中期以来，西方国家为推进政府公共行政管理改革，兴起了治理理论。治理理论的核心内容之一，是打破政府对公共权力的垄断。改变政府作为单一权力中心存在的状况，使政府与其他社会组织一道共同分享公共权力，共同治理社会公共事务。现在，治理理论已逐步应用到高等教育管理领域。高等教育公共治理的实质一方面是重构政府管理高等教育事务的权力，通过分权与社会其他力量一道共同治理大学事务：另一方面是要重构大学内部各种权力和利益群体的相互制约与协调的新型关系。
一、高等教育公共治理结构之内涵分析
治理(govemance)一词源于拉丁文和古希腊语。原意是控制、引导和操纵等。20世纪90年代以后，西方政治学家和经济学家赋予“治理”新的内涵。1995年，全球治理委员会发表了题为“我们的全球伙伴关系”的报告。报告中指出：所谓治理，是指各种公共的或私人的机构管理公共事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。概括起来，治理包括四个方面的特征：合法性(1egitima-cy)，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；透明性(transparency)，即政治、经济等各种信息的公开化；责任性(accountability)，即人们应当对自己的行为负责；回应性(responsiveness)，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。
高等教育的公共治理是从公司治理和公共事务治理领域移植或延伸而来，它是大学各治理实体的权责划分及其在运作过程中相互关系的安排，是为实现大学目标而设计的一套制度安排，它给出大学各利益相关者的关系框架，并对大学的目标、原则、决策方式、权力的分配定下规则，通过大学各利益相关方追求自身的活动从而有效地达成大学目标。大学治理的核心问题是大学决策权力的分配。
大学的治理结构是现代大学制度的本质与核心。高等教育治理结构是联系高等教育内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。治理结构涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。建立良好的高等教育治理结构，其目的是形成政府、社会、大学各自独立、相互制衡、权责明确、协调运转的关系框架，为形成有效的内部运行机制提供制度保障，达到既保证国家利益、体现投资者意志，又赋予管理者充分自主权，调动办学者的积极性；既要体现政府减少大一统管理，以分权为主，集权为辅，委托办学，宏观调控，微观放活的思想，又要体现大学以学术权力为主，行政权力为辅，学术自由，教授治学，分级管理，校院(系)相对独立的模式。
二、我国高等教育公共治理结构存在的问题
1 高等教育的外部治理结构中存在的问题
(1)大学与政府存在严重的依附关系。长期以来，大学与政府的关系主要表现为行政上的隶属关系，大学处于被管理、被控制的地位，政府则集举办权、管理权、办学权于一身，大权独揽。我国的高等教育在这种以强调政府行政行为为基础的制度环境中运行。大学作为被制度所确立的一个组织，被“行政化”、“机关化”了。与我国高度集权的政治体制相适应，大学建立了高度集权的高等教育行政管理体制。从权力运行方式来看，高度集权管理，中央拥有高等教育管理和决策的最高权力：大学依靠政府的计划和行政管理办学，管理手段则为指令性计划形式，教育资源由政府统一配置；在制度创新方面，中央集权的管理模式只鼓励大学执行上级决策，不鼓励大学自主创新，大学从整体上缺乏改革的动力和发展的活力。即使国家在《高等教育法》中明确提出大学享有办学自主权，大学在具体的办学过程中仍显得顾虑重重。一方面，我国的大学并没有太多的办学自主权的经验积累：另一方面，根深蒂固的“等、靠、要”思想并没有消失，大学在一定程度上还比较习惯于“计划式”的统一管理模式。
(2)大学与其他利益相关群体的关系淡漠。鉴于政府仍是我国高等教育的主要投资者，加之社会各界投资教育的根本机制问题没有解决，以及高等教育的资源效益不明显，所以，社会参与大学治理的积极性不是太高。校友和企事业单位应是大学有力的支持者，首先就应该表现在经费的资助上，但是长期以来国家财政性教育经费仍然是我国高校教育经费的主要来源。20世纪90年代以来，学校的事业收入——正规学生、继续教育、短期课程接收者所分担的学费呈上升趋势，而社会捐赠和集资办学经费甚少。校友及企事业单位用于科学研究的投入微乎其微，对大学科技成果的关注程度不够。这表明政府鼓励企业和公民向教育捐赠的税收优惠政策、扶持公益性教育基金和信托基金的金融政策尚不完备，学校开拓这方面收入渠道的手段还不够丰富。此外我国社会组织还不发达，非营利的第三部门组织及中介性组织还比较少，社会资本累积不够。因此，社会参与大学治理即使有心也会无力。
2 高等教育内部治理结构中存在的问题
(1)大学的领导、执行、监督机构权力失衡。首先表现在党委与行政的责权不明确。党委领导下的校长负责制作为我国高等学校的一个统一的领导体制确定下来，这是党对高校领导这一政治原则的充分体现。但在高等学校管理研究的学术领域，以及在高校的工作实践中，由于种种原因使这一体制在运转过程中出现一些问题，使人对实行这一体制或多或少地产生疑惑。有的学者甚至认为党委领导下的校长负责制使校长只有法人代表之名而无其实，因其职责权相分离，校长难以真正负责。党委集体领导往往使许多学校事务议而不决，决而不行，行而不果。校长作为这一集体中的一员，没有了自主决策的权力，从而也就令其丧失了将其教育理论和抱负付诸实施的机会。而领导集体各成员间的不团结、不协调，甚至相互拆台、彼此猜忌等复杂的人际不良现象，更使得我国许多高校的校长们乐于为官，明哲保身，不求进取，以至于放弃了把兴学治校的教育理想作为自己一生追求的最高境界的人生价值观。其次监督机构监管不力。校务委员会在我国高校普遍存在，在现实中，校务 委员会只是一个议事机构，没有实质权力。无法有效地对校长决策进行监督与制衡。我国大学学术委员会的主要职责是在职称的评审、学位的授予上发挥作用，其他如学科发展规划等学术权力很大程度上为行政权力所取代。教职工代表大会制度的施行面临三方面的问题：学校领导认识弱化、群众的参与意识淡薄、工会自身工作薄弱。使得大学的教代会仅仅流于形式，不把学校重大问题提交大会讨论。而是把其变成只会举手同意的学校管理的附庸，教代会制度的权利边界被向内压缩，在学校中的地位降低，所能发挥的作用很小。
(2)校与院、系权力分配的不合理。长期以来，我国高等学校实行的都是权力大多集中在校一级的集约式管理体制，校级行政部门在权力的分配中占有绝对的优势。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不合时宜。用行政管理的方式来规划和安排学科发展、专业设置、人才培养和教学工作，其结果往往和预期目标相差甚远。目前，一些大学为了减轻学校的经费负担，将本应由学校承担的校内工资下放给学院，由学院自己创收，自己解决，结果学院领导的主要精力投入到创收活动，教师为创收而疲于奔命，这些作法严重冲击了大学的教学、科研工作，有悖学院和教师的使命。
(3)学术权力和行政权力的失衡。学术权力和行政权力是内部存在的横向纬度的权力关系，各高校成立的学术委员会一般由校长任主任。校长不仅是学校的最高权力代表，也是学术的权力核心。这种权力模式的主要特征是重行政权力，轻学术权力。行政权力不断膨胀，干预了太多的学术问题，在职称评定、院系设置、专业人员引进等众多学术活动中也主要是以行政权力为主。这种现象严重限制了我国高校的学术发展，也导致高校内部行政权力与学术权力的对抗。一方面，行政权力想通过控制学术活动，增强控制力。另一方面，学术权力也想发挥行政管理的职能，在学校管理中发挥学术权力的作用。这种情况在高校内部形成了“学而优则仕”的现象。很多人开展学术研究的目的在于获得行政权力，进而在行政权力的竞争中丧失了自己的学术地位，从而影响了整个学校的学术进步与发展。
三、构建我国高等教育新型合理的公共治理结构
1 高等教育外部治理结构的重构
(1)重新定位政府角色，建立政府、大学之间的伙伴关系。在传统的计划经济体制下，政府直接管理大学，大学完全隶属于政府部门，基本的办学目标就是完成政府下达的各种教育教学计划，大学没有独立的利益要求，缺乏自主经营的权利，也不具备独立的法人资格；改革开放初期，我国政府也曾提出过“放权让利”的改革措施，但由于在当时这是一个比较模糊、随意性很大的概念，因此常常陷入“放乱收死”的两难尴尬境地，难以从根本上理顺政府与大学之间的关系，大学也一直无法摆脱政府权力的束缚，办学自主权难以真正落实。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，政府职能的转变，政府不再承担高等教育的微观管理职能，大学将成为面向社会、面向市场依法独立办学的法人实体。所以说，在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，必然伴随着政府管理大学的权力向大学自主办学权利的转化。实际上，对政府权力的转化也要有较深层次的理解。一是政府权力的转化要与建立“小政府”的目标相一致。因为市场经济要求政府只承担“掌舵”的职能，而将具体的“划浆”职能委托给各种“代议机构、权力主体和其他政府主体”，这里政府向其他各种社会组织转移权限的过程实际上就是政府权力转化为权利的表现。二是政府权力向大学权利转化时，应将大学国有资产管理权与政府行政管理权分离。因为政府行政管理权力有扩张和集中的自然倾向，如果不将这两种管理权力进行分离，就会导致“权力——权利”的双向转化，使政府权力转化失去意义。三是政府权力转化为大学权利要与建立现代大学制度紧密相联系。建立现代大学制度的一个重要方面就是要充分借鉴新制度经济学的理论和成果，通过大学产权界定，明晰政府出资人所有权和大学独立法人财产权，使大学真正成为拥有自主经营权、面向社会和市场需要依法自主办学的实体。
(2)更新资源配置模式。在大学新的治理结构中，政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也是权力主体。因此，政府可以把部分公共产品的提供权交给社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供公共产品或服务的格局。政府不再垄断生产提供高等教育这种准公共产品，允许非政府部门和市场参与提供。
(3)引进利益相关者参与大学治理，提倡社会参与。作为非盈利性组织的大学是典型的利益相关者群体，每个利益相关者都承担一部分责任。正如1998年联合国教科文组织在巴黎召开的世界高等教育会议上指出：高等教育本身正面临着巨大的挑战，而且必须进行从未要求它实行过的最彻底的变革和革新，为了适应这一变革和解决所面临的问题，高等教育不仅需要各国政府和高等院校的积极参与，而且需要所有有关人士，包括大学生及其家庭、教师、商业界和企业界、公共和私营的经济部门、传播媒介、社区、专业协会和社会的积极参与，听取他们的要求和建议并接受他们的监督。这已逐渐成为近几年来世界各国和国际组织关于高等教育的政策性文件或报告的主题词。作为公立性大学应向其他社会部门，包括政府、非政府、企业界等开放；在教育系统内部，应向中小学、职业技术学院等开放，并在此基础上与其建立广泛的合作伙伴关系。一国的高等教育系统还应向国际开放，广泛吸收国外可以利用的各种资源。
2 高等教育内部治理结构的重构
(1)建立大学内部权责划分的制约机制。传统的大学管理模式之所以容易产生领导权力膨胀、个人利益受压、基层缺乏自主权等弊端，其中学校权力和利益制衡机制的缺失是很重要的一个原因。让权力之间、利益之间、职能之间、决策之间、上下级之间、机构之间、成员之间、机构和成员之间相互牵制、相互监督，是构建大学治理结构的一条重要原则。这一原则必然要求：第一，必须明确党政职责划分。一要制定党委领导下的校长负责制实施细则，具体划分党政各自的职责。通过制度保证校长在办学中的指挥权，同时，规定学校重大问题，要党政领导共同研究，党委集体决策。二要对决策程序做出明确规定。遇到问题，在深入调研基础上，充分讨论，集思广益，做出决策。三要有严格的例会制度。建立健全常委会、校长办公会、书记办公会、党政领导碰头会、教代会，还有教学、科研等专门工作例会，并对其议事规则和权限等做出规定，把党政工各方面的工作关系协调纳入正常渠道之中，以保证党的教育方针的贯彻和学校计划的落实。第二，增强监督机构的监管力度。一方面要充实校务委员会的职能，另一方面要加强学术委员会的权威，使学术权力在高校治理中得到加强，同时还要强化教职工代表大会的职能。
(2)实行学院参与型的治理模式。学院参与型的治理模式，是指学院各类利益群体都发挥自身主观能动性，有效地参与大学治理决策。学院各类利益群体主要包括学术人员、行政人员以及学生。学术人员是治理核心，行政人员是各种资源、服务的有效提供者，学生是主体，他们都应该在与自己利益关系密切的问题上，对决策过程施加影响。同时，这种模式要充分体现决策、执行和监督分离的管理原则。参与型的治理模式应包括健全的决策执行系统，有效的参谋咨询系统和完善的监督反馈系统。
(3)调整学术权力与行政权力的关系。在进行大学治理时，应将学术权力和行政权力有机地结合起来。首先没有学术权力的高校就不能称之为高等学府。大学往往被称为是“知识的加工厂”，在这里所加工的知识并非是一般的知识，而是“高深的知识”。高深知识及其构成的学科又是由教授、学者主宰的。教授自然应成为大学这一学术性组织发展的决定力量。学术权力应受到足够的尊重，并成为高校内部权力的核心。其次，大学不是一般的学者团体，而是一个组织化了的社会单位。是完全具备社会组织的基本特点。作为一个正式的社会组织，它的内部存在一个或数个权力中心，有明确的分工和等级。为了完成每一个任务，每一个层次都引出了下层结构。因此没有行政权力大学难以正常运转。学术权力与行政权力是两种性质不同的权力，不能用行政权力取代学术权力，或用行政权力运行的机制取代学术权力的运行机制，否则就会违背学术活动的规律，阻碍学术自由。在处理二者关系时应实行学术权力与行政权力分别掌管学校事务的模式。行政权力主要实施学校教学、科研和其他行政管理工作；学术权力应该对学校有关学术的重大问题拥有决策权和审议权，不能形同虚设。大学的职能和属性决定了行政权力是为学术权力服务的。为教学科研创造良好的外部条件。
(责任编辑 张卫东)
关键词：高等教育；治理；公共治理结构
中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2008)07-0141-03
20世纪90年代中期以来，西方国家为推进政府公共行政管理改革，兴起了治理理论。治理理论的核心内容之一，是打破政府对公共权力的垄断。改变政府作为单一权力中心存在的状况，使政府与其他社会组织一道共同分享公共权力，共同治理社会公共事务。现在，治理理论已逐步应用到高等教育管理领域。高等教育公共治理的实质一方面是重构政府管理高等教育事务的权力，通过分权与社会其他力量一道共同治理大学事务：另一方面是要重构大学内部各种权力和利益群体的相互制约与协调的新型关系。
一、高等教育公共治理结构之内涵分析
治理(govemance)一词源于拉丁文和古希腊语。原意是控制、引导和操纵等。20世纪90年代以后，西方政治学家和经济学家赋予“治理”新的内涵。1995年，全球治理委员会发表了题为“我们的全球伙伴关系”的报告。报告中指出：所谓治理，是指各种公共的或私人的机构管理公共事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。概括起来，治理包括四个方面的特征：合法性(1egitima-cy)，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；透明性(transparency)，即政治、经济等各种信息的公开化；责任性(accountability)，即人们应当对自己的行为负责；回应性(responsiveness)，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。
高等教育的公共治理是从公司治理和公共事务治理领域移植或延伸而来，它是大学各治理实体的权责划分及其在运作过程中相互关系的安排，是为实现大学目标而设计的一套制度安排，它给出大学各利益相关者的关系框架，并对大学的目标、原则、决策方式、权力的分配定下规则，通过大学各利益相关方追求自身的活动从而有效地达成大学目标。大学治理的核心问题是大学决策权力的分配。
大学的治理结构是现代大学制度的本质与核心。高等教育治理结构是联系高等教育内部以及外部各利害关系人的正式的和非正式关系的制度安排，以便使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。治理结构涉及学校纵向和横向关系，各种权力、义务与责任的界定，各种利益关系的格局。建立良好的高等教育治理结构，其目的是形成政府、社会、大学各自独立、相互制衡、权责明确、协调运转的关系框架，为形成有效的内部运行机制提供制度保障，达到既保证国家利益、体现投资者意志，又赋予管理者充分自主权，调动办学者的积极性；既要体现政府减少大一统管理，以分权为主，集权为辅，委托办学，宏观调控，微观放活的思想，又要体现大学以学术权力为主，行政权力为辅，学术自由，教授治学，分级管理，校院(系)相对独立的模式。
二、我国高等教育公共治理结构存在的问题
1 高等教育的外部治理结构中存在的问题
(1)大学与政府存在严重的依附关系。长期以来，大学与政府的关系主要表现为行政上的隶属关系，大学处于被管理、被控制的地位，政府则集举办权、管理权、办学权于一身，大权独揽。我国的高等教育在这种以强调政府行政行为为基础的制度环境中运行。大学作为被制度所确立的一个组织，被“行政化”、“机关化”了。与我国高度集权的政治体制相适应，大学建立了高度集权的高等教育行政管理体制。从权力运行方式来看，高度集权管理，中央拥有高等教育管理和决策的最高权力：大学依靠政府的计划和行政管理办学，管理手段则为指令性计划形式，教育资源由政府统一配置；在制度创新方面，中央集权的管理模式只鼓励大学执行上级决策，不鼓励大学自主创新，大学从整体上缺乏改革的动力和发展的活力。即使国家在《高等教育法》中明确提出大学享有办学自主权，大学在具体的办学过程中仍显得顾虑重重。一方面，我国的大学并没有太多的办学自主权的经验积累：另一方面，根深蒂固的“等、靠、要”思想并没有消失，大学在一定程度上还比较习惯于“计划式”的统一管理模式。
(2)大学与其他利益相关群体的关系淡漠。鉴于政府仍是我国高等教育的主要投资者，加之社会各界投资教育的根本机制问题没有解决，以及高等教育的资源效益不明显，所以，社会参与大学治理的积极性不是太高。校友和企事业单位应是大学有力的支持者，首先就应该表现在经费的资助上，但是长期以来国家财政性教育经费仍然是我国高校教育经费的主要来源。20世纪90年代以来，学校的事业收入——正规学生、继续教育、短期课程接收者所分担的学费呈上升趋势，而社会捐赠和集资办学经费甚少。校友及企事业单位用于科学研究的投入微乎其微，对大学科技成果的关注程度不够。这表明政府鼓励企业和公民向教育捐赠的税收优惠政策、扶持公益性教育基金和信托基金的金融政策尚不完备，学校开拓这方面收入渠道的手段还不够丰富。此外我国社会组织还不发达，非营利的第三部门组织及中介性组织还比较少，社会资本累积不够。因此，社会参与大学治理即使有心也会无力。
2 高等教育内部治理结构中存在的问题
(1)大学的领导、执行、监督机构权力失衡。首先表现在党委与行政的责权不明确。党委领导下的校长负责制作为我国高等学校的一个统一的领导体制确定下来，这是党对高校领导这一政治原则的充分体现。但在高等学校管理研究的学术领域，以及在高校的工作实践中，由于种种原因使这一体制在运转过程中出现一些问题，使人对实行这一体制或多或少地产生疑惑。有的学者甚至认为党委领导下的校长负责制使校长只有法人代表之名而无其实，因其职责权相分离，校长难以真正负责。党委集体领导往往使许多学校事务议而不决，决而不行，行而不果。校长作为这一集体中的一员，没有了自主决策的权力，从而也就令其丧失了将其教育理论和抱负付诸实施的机会。而领导集体各成员间的不团结、不协调，甚至相互拆台、彼此猜忌等复杂的人际不良现象，更使得我国许多高校的校长们乐于为官，明哲保身，不求进取，以至于放弃了把兴学治校的教育理想作为自己一生追求的最高境界的人生价值观。其次监督机构监管不力。校务委员会在我国高校普遍存在，在现实中，校务 委员会只是一个议事机构，没有实质权力。无法有效地对校长决策进行监督与制衡。我国大学学术委员会的主要职责是在职称的评审、学位的授予上发挥作用，其他如学科发展规划等学术权力很大程度上为行政权力所取代。教职工代表大会制度的施行面临三方面的问题：学校领导认识弱化、群众的参与意识淡薄、工会自身工作薄弱。使得大学的教代会仅仅流于形式，不把学校重大问题提交大会讨论。而是把其变成只会举手同意的学校管理的附庸，教代会制度的权利边界被向内压缩，在学校中的地位降低，所能发挥的作用很小。
(2)校与院、系权力分配的不合理。长期以来，我国高等学校实行的都是权力大多集中在校一级的集约式管理体制，校级行政部门在权力的分配中占有绝对的优势。这种以“贯彻执行”为主要内容的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学就显得很不合时宜。用行政管理的方式来规划和安排学科发展、专业设置、人才培养和教学工作，其结果往往和预期目标相差甚远。目前，一些大学为了减轻学校的经费负担，将本应由学校承担的校内工资下放给学院，由学院自己创收，自己解决，结果学院领导的主要精力投入到创收活动，教师为创收而疲于奔命，这些作法严重冲击了大学的教学、科研工作，有悖学院和教师的使命。
(3)学术权力和行政权力的失衡。学术权力和行政权力是内部存在的横向纬度的权力关系，各高校成立的学术委员会一般由校长任主任。校长不仅是学校的最高权力代表，也是学术的权力核心。这种权力模式的主要特征是重行政权力，轻学术权力。行政权力不断膨胀，干预了太多的学术问题，在职称评定、院系设置、专业人员引进等众多学术活动中也主要是以行政权力为主。这种现象严重限制了我国高校的学术发展，也导致高校内部行政权力与学术权力的对抗。一方面，行政权力想通过控制学术活动，增强控制力。另一方面，学术权力也想发挥行政管理的职能，在学校管理中发挥学术权力的作用。这种情况在高校内部形成了“学而优则仕”的现象。很多人开展学术研究的目的在于获得行政权力，进而在行政权力的竞争中丧失了自己的学术地位，从而影响了整个学校的学术进步与发展。
三、构建我国高等教育新型合理的公共治理结构
1 高等教育外部治理结构的重构
(1)重新定位政府角色，建立政府、大学之间的伙伴关系。在传统的计划经济体制下，政府直接管理大学，大学完全隶属于政府部门，基本的办学目标就是完成政府下达的各种教育教学计划，大学没有独立的利益要求，缺乏自主经营的权利，也不具备独立的法人资格；改革开放初期，我国政府也曾提出过“放权让利”的改革措施，但由于在当时这是一个比较模糊、随意性很大的概念，因此常常陷入“放乱收死”的两难尴尬境地，难以从根本上理顺政府与大学之间的关系，大学也一直无法摆脱政府权力的束缚，办学自主权难以真正落实。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，政府职能的转变，政府不再承担高等教育的微观管理职能，大学将成为面向社会、面向市场依法独立办学的法人实体。所以说，在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，必然伴随着政府管理大学的权力向大学自主办学权利的转化。实际上，对政府权力的转化也要有较深层次的理解。一是政府权力的转化要与建立“小政府”的目标相一致。因为市场经济要求政府只承担“掌舵”的职能，而将具体的“划浆”职能委托给各种“代议机构、权力主体和其他政府主体”，这里政府向其他各种社会组织转移权限的过程实际上就是政府权力转化为权利的表现。二是政府权力向大学权利转化时，应将大学国有资产管理权与政府行政管理权分离。因为政府行政管理权力有扩张和集中的自然倾向，如果不将这两种管理权力进行分离，就会导致“权力——权利”的双向转化，使政府权力转化失去意义。三是政府权力转化为大学权利要与建立现代大学制度紧密相联系。建立现代大学制度的一个重要方面就是要充分借鉴新制度经济学的理论和成果，通过大学产权界定，明晰政府出资人所有权和大学独立法人财产权，使大学真正成为拥有自主经营权、面向社会和市场需要依法自主办学的实体。
(2)更新资源配置模式。在大学新的治理结构中，政府不再是单一的权力中心，非政府组织、个人等也是权力主体。因此，政府可以把部分公共产品的提供权交给社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供公共产品或服务的格局。政府不再垄断生产提供高等教育这种准公共产品，允许非政府部门和市场参与提供。
(3)引进利益相关者参与大学治理，提倡社会参与。作为非盈利性组织的大学是典型的利益相关者群体，每个利益相关者都承担一部分责任。正如1998年联合国教科文组织在巴黎召开的世界高等教育会议上指出：高等教育本身正面临着巨大的挑战，而且必须进行从未要求它实行过的最彻底的变革和革新，为了适应这一变革和解决所面临的问题，高等教育不仅需要各国政府和高等院校的积极参与，而且需要所有有关人士，包括大学生及其家庭、教师、商业界和企业界、公共和私营的经济部门、传播媒介、社区、专业协会和社会的积极参与，听取他们的要求和建议并接受他们的监督。这已逐渐成为近几年来世界各国和国际组织关于高等教育的政策性文件或报告的主题词。作为公立性大学应向其他社会部门，包括政府、非政府、企业界等开放；在教育系统内部，应向中小学、职业技术学院等开放，并在此基础上与其建立广泛的合作伙伴关系。一国的高等教育系统还应向国际开放，广泛吸收国外可以利用的各种资源。
2 高等教育内部治理结构的重构
(1)建立大学内部权责划分的制约机制。传统的大学管理模式之所以容易产生领导权力膨胀、个人利益受压、基层缺乏自主权等弊端，其中学校权力和利益制衡机制的缺失是很重要的一个原因。让权力之间、利益之间、职能之间、决策之间、上下级之间、机构之间、成员之间、机构和成员之间相互牵制、相互监督，是构建大学治理结构的一条重要原则。这一原则必然要求：第一，必须明确党政职责划分。一要制定党委领导下的校长负责制实施细则，具体划分党政各自的职责。通过制度保证校长在办学中的指挥权，同时，规定学校重大问题，要党政领导共同研究，党委集体决策。二要对决策程序做出明确规定。遇到问题，在深入调研基础上，充分讨论，集思广益，做出决策。三要有严格的例会制度。建立健全常委会、校长办公会、书记办公会、党政领导碰头会、教代会，还有教学、科研等专门工作例会，并对其议事规则和权限等做出规定，把党政工各方面的工作关系协调纳入正常渠道之中，以保证党的教育方针的贯彻和学校计划的落实。第二，增强监督机构的监管力度。一方面要充实校务委员会的职能，另一方面要加强学术委员会的权威，使学术权力在高校治理中得到加强，同时还要强化教职工代表大会的职能。
(2)实行学院参与型的治理模式。学院参与型的治理模式，是指学院各类利益群体都发挥自身主观能动性，有效地参与大学治理决策。学院各类利益群体主要包括学术人员、行政人员以及学生。学术人员是治理核心，行政人员是各种资源、服务的有效提供者，学生是主体，他们都应该在与自己利益关系密切的问题上，对决策过程施加影响。同时，这种模式要充分体现决策、执行和监督分离的管理原则。参与型的治理模式应包括健全的决策执行系统，有效的参谋咨询系统和完善的监督反馈系统。
(3)调整学术权力与行政权力的关系。在进行大学治理时，应将学术权力和行政权力有机地结合起来。首先没有学术权力的高校就不能称之为高等学府。大学往往被称为是“知识的加工厂”，在这里所加工的知识并非是一般的知识，而是“高深的知识”。高深知识及其构成的学科又是由教授、学者主宰的。教授自然应成为大学这一学术性组织发展的决定力量。学术权力应受到足够的尊重，并成为高校内部权力的核心。其次，大学不是一般的学者团体，而是一个组织化了的社会单位。是完全具备社会组织的基本特点。作为一个正式的社会组织，它的内部存在一个或数个权力中心，有明确的分工和等级。为了完成每一个任务，每一个层次都引出了下层结构。因此没有行政权力大学难以正常运转。学术权力与行政权力是两种性质不同的权力，不能用行政权力取代学术权力，或用行政权力运行的机制取代学术权力的运行机制，否则就会违背学术活动的规律，阻碍学术自由。在处理二者关系时应实行学术权力与行政权力分别掌管学校事务的模式。行政权力主要实施学校教学、科研和其他行政管理工作；学术权力应该对学校有关学术的重大问题拥有决策权和审议权，不能形同虚设。大学的职能和属性决定了行政权力是为学术权力服务的。为教学科研创造良好的外部条件。
(责任编辑 张卫东)