论文部分内容阅读
[摘 要]进步时代是美国历史上重要的社会转型期，伴随着经济的快速发展，公司权力不断扩充，并俘获政府权力，凌驾于社会权力之上。后期政府公正地介入制度安排，重塑制约公司霸权的抗衡权力体系，推动社会治理结构实现转型。这些治理实践对转型期我国政府的治理改革具有重要启示。
[关键词]治理；制度；权力
政府、市场与社会是构成现代民主国家制度体系的三个重要子系统。政府代表着国家的政治力量，市场代表着国家的经济力量，社会则主要代表着民间团体的自发力量。国家制度体系的良性运转，离不开政府、市场与社会三元治理结构的相互作用和相互制衡。但在社会转型期，当特定制度的特定功能被强化时，便可能导致整个国家的权力配置体系发生变化，打破传统社会治理结构的平衡。
19世纪末20世纪初美国在由农业国家转型成为现代工业国家的过程中，公司霸权制度结构逐渐形成，对传统治理结构构成威胁。为此在19世纪末20世纪初国家兴起了一场影响深远的进步主义改革运动，这一时期因此也被称为进步时代。进步时代的改革实践表明，制度结构是权力的源泉，在社会转型期通过政府公正的制度安排改变权力资源的配置，进而重塑合理的社会治理结构是推动国家治理走向成功的关键。
一、转型期传统治理结构的失衡
（一）公司霸权的形成
19世纪末美国成为世界头号工业大国。全国铁路网的形成改变了国家传统的区域经济布局和贸易格局，推动了全国性市场的形成，极大地扩展了企业的发展空间。对企业而言，为谋求竞争优势实现大规模的生产和销售已势在必行。正是在这一背景下，大企业的兴起及公司霸权的形成逐渐成为美国经济的中心特征。
1879年高级垄断组织托拉斯在美国首先出现，这种超大型的企业主要通过垄断销售市场、争夺原料产地等手段来获取高额垄断利润。之后90年代的经济危机为大企业的加速形成和壮大进一步创造了有利时机。经济危机造成市场收缩，迫使众多小企业破产退出竞争领域，标准石油公司（Standard Oil）和美国糖业提炼公司（American Sugar Refining）等大型企业则通过合并小企业，不仅顺利度过了危机，还实现了前所未有的发展。这一时期在一些领域内生产和资本的集中程度已达到令人震惊的地步，如在19世纪80年代之前，美国最大的公司的资本也不会超过100万美元，但是到了1900年，约翰·戴维森·洛克菲勒的美孚石油公司已成为拥有1.22亿美元资金的跨国公司。在大企业兴起的过程中，“金融资本主义”也在迅速成长。金融资本是由银行支配而由工业家运用的资本，19世纪末20世纪初以摩根公司（J. P. Morgan and Company)、库恩雷波公司(Kuhn Loeb and Company)、希金森公司(Lee Higginson and Company)等为代表的金融资本公司通过向公众出售债券来为公司集资，然后将拥有的大量资本进行投资，并利用对资本的控制获得了对许多大企业的控制权。如摩根公司在一战前便实现了史无前例的经济控制权的扩张。在铁路方面，摩根公司的铁路控股几乎占到了全美国铁路资本的四分之一；摩根家族在美国钢铁公司、国际农用器械信托机构（International Havester）、通用电气等公司担任董事职务；国家商业银行(the National Bank of Commerce)几乎完全在摩根的控制之下，纽约第一国家银行（the First National Bank of New York)被摩根部分控制；而且，摩根的控制还延伸到美国三大人寿保险公司，即纽约人寿（New York Life）、互助保险（Mutual Life）、公平人寿保险公司（Equitable Life）。①
大企业的兴起直接打破了原有的财富分配格局，1892年《纽约论坛报》上列出的百万富翁达4047位；1893年，普查局的统计学家在财富集中情况研究中估计全美9%的家庭拥有71%的财富。②然而其所产生的更为重要的影响则是，在生产领域已占据支配地位的大企业在最大限度地攫取高额垄断利润的同时，不仅实现了对依附性雇佣劳动者的控制，还通过对重大经济决策权力的掌握和行使，实现了对美国经济命脉的控制。至19世纪末垄断组织已控制了美国的工业，成为美国经济的主导力量，美国则成为“世界上第一个由大企业支配经济的国家”。③事实表明，大企业的发展已走向这样一个循环轨道，即企业规模的扩大推动企业权力的膨胀，而逐渐膨胀的企业权力需要依附于更为庞大的组织载体，正是在这种权力和规模的交互推动中，大企业强化了经济制度的支配性地位，并逐渐使所有非经济制度都开始与公司发生着联系，或为公司服务，由此导致公司霸权在美国形成并不断巩固，进而深刻地改变了国家原有的权力分配格局。
（二）传统治理机制的失效
美国传统治理机制的设计是建立在社会契约论基础之上的，即政府的权力来源于人民，政府的存在是为了保护人民天赋的权利，不受限制的政府权力会危害社会和人民的权利，因此必须控制政府权力。在美国这个自由主义实施最充分的国家，人们颂扬竞争秩序，恐惧政府权力过于庞大集中。管得最少的政府是最好的政府，是美国传统的政治理念。为了防止政府权力不受约束而蜕变成为压迫性力量，美国人民以宪法和政治纲领的形式确立了自由主义原则，形成了限制国家权力、防止其侵犯公民权利的政治理念和传统，并通过三权分立、有限政府、司法独立等政治制度设计来防止政府权力的专横。美国政府长期扮演着“消极政府”的角色，以“无为而治”维持着国家权力和社会权利间的平衡。
但在进步时代，在自由放任主义政策导向下，公司霸权使经济、政治和社会领域都出现了严重的失控和无序现象。公司实施的经济控制使私有财产制受到威胁，中小企业和普通民众的经济权利被侵蚀，社会贫富鸿沟不断扩大，人们对政治生活的控制权也在逐渐丧失，平等、独立的共和国理念和传统受到威胁。
在公司霸权的威胁下，人们开始认识到放纵的竞争环境不仅会危及自由竞争本身，还会威胁社会公正，损害弱势群体的社会权利。自由放任主义信条逐渐失去吸引力，人们开始希望政府由“无为”转变为“有为”，通过政府干预来克服市场的缺陷。但在传统制衡机制下成长起来的政府，由于长期受到自由放任主义政策的禁锢，权力有限且分散，缺乏强有力的宏观调控能力，反被经济权力俘获，导致政府失败。而其它社会组织也因力量涣散、行动效率低，始终难以成为与公司霸权相匹敌的抗衡力量。市场失灵、政府和社会组织治理能力被削弱标志着在公司霸权这一新的时代挑战下，传统的国家治理机制趋于失效。 二、制度变迁引导治理结构转型
制度安排可以引导权力资源的配置和权力结构的变革。在进步时代初期公司霸权改变了国家的制度结构，强化了经济制度的支配性地位，使非经济制度服务于经济制度，但后期国家则通过在经济、政治和社会领域全面推行制度变革，使政府治理权得到强化和扩展，重塑制约公司霸权的抗衡权力体系，从而推动社会治理结构实现转型。
（一）经济管制力的强化
在自由放任时期，人们普遍认为应由市场力量主导经济运行，一切经济活动应该而且能够依据市场经济的供需原理自行调节，政府不应该干预经济活动，以免起到相反的效果。然而在19世纪下半叶的美国，以托拉斯为代表的大企业的兴起虽然在一定程度上推动了国家经济的迅速发展，但也导致公司支配社会的制度霸权结构逐渐形成，使经济领域生产和资本过分集中，干扰了市场竞争的正常运行，导致市场失灵。事实证明，完全放纵的自由竞争最终却可能会危及自由竞争本身。正如美国经济学泰斗萨缪尔森所言，虽然当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济，但问题是市场既无心脏也无头脑、没有良心也不会思考、没有什么顾忌，市场不是万能的，存在着自身难以克服的缺陷，这就是市场失灵。
在自由放任主义思潮的影响下，人们曾经相信，政府必须约束自己，以使个人和企业免于受到不良法律的干扰，而美国政府也曾因此一度奉行自由放任的社会经济政策，对社会经济生活极少进行干预。但当经济自由受到垄断威胁后，人们开始意识到，经济问题是政府必须管理的问题之一。只有政府积极进行经济管制，才可能避免和减少由经济危机、垄断等市场失灵问题，对国家利益造成的危害，维护稳定的经济环境，从而真正保障市场经济所需的合理的自由竞争机制。
为能有效地保护公共利益、维护公民权利，进步时代美国政府开始沿着中央化和制度化两种趋势扩展经济控制权。经济控制权中央化趋势发展的主要表现是，更多的经济权力开始从州政府转移到联邦政府手中，使联邦政府可以更好地对州政府的经济管理措施进行调控；经济控制权制度化趋势发展的主要表现是，联邦政府对经济权力的掌控所采取的各种措施多是通过制度化途径实现的，如财政改革、税制改革等。经济控制权扩展的制度化趋势为权力中央化的扩展奠定了合法性基础，而权力的中央化趋势又为权力制度化的扩展提供了中央权威的支持。
伴随着经济控制权的扩展，联邦政府开始全面加强经济管制：（1）建立州际贸易委员会、联邦储备银行系统、联邦贸易委员会等全国性重大经济问题管理机构；（2）进行财政预算制度改革、税制改革；（3）通过行政手段实施对工业原料、工业生产以及重要物资配给、物价进行协调；（4）出台《谢尔曼反托拉斯法》、《克莱顿法》等反垄断法，加强对垄断组织的法律约束和制裁。
经济控制权的扩展以及经济管制的实施有效地提升了联邦政府的经济控制力，削弱了垄断组织势力，有利于实现政府对经济发展的均衡协调，从而维护自由市场的有限自由，并保障公民的基本经济权利。
（二）政治控制力的提升
政府政治控制力主要指政府作为占据主导地位的政治力量，维护统治权威，推行其政治路线和政策，以实现对政治活动控制的能力。政府合法性是维护统治权威和政治控制力的重要基础，但在进步时代，政府的合法性一度遭遇政治腐败带来的严峻挑战，导致政府政治控制力被削弱，后期美国政府选择通过政治制度革新重构合法性基础，使政府政治控制力得到提升。
由于长期以来美国政府权力分散，缺乏良好的组织体系和健全的管理系统，大企业不仅轻易实现了对大量经济资源的控制，还买通政府官员获得了政治支持，党魁政治、政党分赃、官商勾结、以权谋私等腐败现象逐渐滋生蔓延。对此，美国社会反腐呼声日益高涨，人们希望削弱党魁操控政治的力量，制止特殊利益集团对公共利益的侵蚀，恢复早期纯洁时代的大众政府。
针对上述问题，为提升政治力和合法性，美国政府进行了一系列实质性的政治改革。（1）对宪法及基本法进行修订。如《宪法》第十六条修正案规定，国会有权对任何来源的收入课征所得税，无须在各州按比例进行分配，也无须考虑任何人口普查或人口统计数。所得税的征收增加了联邦政府收入，使其经济控制力得到显著提升。宪法第十七条修正案规定实行参议员直选，这在一定程度上抑制了立法机构的腐败，推动了美国民主政治的发展。这些举措有效提升了政府治理的能力及合法性基础，而且在一定程度上改变了各州各自为政的无序状态。（2）进行选举制度改革。赋予女性选举权，实施直接预选制度、创议和复决制度、罢免权制度等，以净化国家立法机构，消除党魁对政党机构的控制，排除强势利益集团的政治干扰，从而有效地扩展了公民的参政权。（3）进行行政改革，使美国文官制度进入“功绩制”的新发展阶段，从而有效遏制了分赃制下的吏治腐败。（4）进行市政管理体制改革，采用先进的企业管理理念，建立以市民为导向的服务体系，应用现代科学技术和管理手段治理城市，制定城市自治宪章，以限制政治恩赐、政党分赃和政治机器对城市政府的控制，有效解决了“城市老板”造成的日益严重的市政腐败问题。19世纪末20世纪初在美国政府的持续治理之下，政治腐败在达到历史高峰后被逐步遏制。
（三）社会自治力的修复
在进步时代，为维护社会公正，政府开始从传统的“消极政府”向“积极政府”转变，并将社会公正问题首次列入美国民主议程。④但对民主国家而言，社会治理结构的重塑不仅需要以稳固的政治结构和公正的制度环境为基础，还需要国家对各社会主体性力量自治力的培育给予高度重视和制度支持。
在进步时代大企业为了追逐经济利益，不惜牺牲公众利益，导致社会上工业事故频发、伪劣食品药品泛滥、自然资源开发失控，严重侵蚀了社会的道德基础。为维护公民权利和社会秩序，联邦政府开始运用强制性权力，以法律、法规为依据，对生产安全、消费安全、环境污染等重要社会问题实施社会管制。（1）在工业安全领域，确认了工人赔偿法在联邦体制下的合宪性。⑤（2）在食品药品安全领域，通过《肉制品检查法》和《纯净食品与药物法》，在一定程度上扭转了消费者在该领域所处的信息不对称劣势。（3）在自然资源开发领域，通过《森林保留法》(General Revision Act)、《森林管理法案》(Forest Management Act) 和《森林迁移法案》(Forest Transfer Act)，明确了联邦政府对土地的管理权，使国家的森林资源得到更有效的法律保护。为了贯彻新的制度安排，联邦政府还对相应的社会管制机构及其职能进行了调整，相继建立了联邦食品和药品管理局、开垦局、国家自然资源保护委员会、公众健康医疗机构、国家公园管理部门等联邦政府机构，推动社会管制逐渐走向专业化和规范化。 社会管制的实施为社会自治格局的形成创造了良好的制度基础和环境氛围。在社会领域内兴起了多元化的公民互助合作团体和制度，食品药品等行业的自我监管逐步加强，更多的专业组织和专业人士开始利用其所具有的专业化优势加入到社会失范的治理活动中。以提高公民道德素质、服务社会为目标的公民自治组织大量涌现，这些组织反对弱肉强食和恃强凌弱，通过积极参与社会福利、环境保护、人道救援等公共事务管理，协助政府更好地维护公平、正义等社会核心价值理念。
三、几点启示
（一）实现权力的有限性和平衡性是维护社会稳定的基础
在传统的制度设计理念中，权力通常被分解为国家权力与社会权力，国家权力和社会权力的关系主要表现为，社会权力是国家权力的基础，国家权力是社会权力的保障。人们总是习惯性地认为国家权力具有膨胀与扩张的惯性，会吞噬社会权力，因此，在关于权力的争论中人们总是会聚焦于政府权力与社会权力之间的平衡问题，为防止由政府代表国家行使的权力蜕变成为压迫性力量，在制度安排上也更倾向于制约国家权力以充分保障社会权力，使人民具有以自治对抗他治的自卫的权利，从而得以实现和维护国家权力与社会权力间的平衡。
而进步时代的治理实践则证明，一切权力都有无限扩充自己影响力和支配力的内在冲动，即不仅政府权力有可能蜕变为压迫性力量，为经济组织所独立掌控的经济权力同样存在这种可能性。随着市场经济的发展和利益主体的分化，社会的经济权力可以发展成为一种独立的权力形式，而且，不断膨胀的经济权力在缺乏有效制约的情况下，会通过俘获政府权力和削弱公民权利，而凌驾于社会其它权力之上。
由此可见，现代社会权力的行使主体是多元化的，包括国家、政党、利益集团、企业、个人等。任何权力都应是有限的，并和其它权力形成制衡关系。权力的有限性和平衡性可以使各权力行使主体处在一种相对稳定和彼此牵制的状态下，有利于维护社会结构的稳定。因此，在制度设计时，应兼顾对各权力主体行使权力的监督和制约，避免任何一方权力过于强大而打破均势，以确保社会整体目标的有效实现。
（二）有效的政府治理权是推动多元治理走向成功的关键
在进步时代公司霸权的形成主要是由于缺乏有实力的国家机构和宗教势力的制约，使美国出现了一片权力的真空地带。当最初的权力平衡状态被公司霸权打破时，虽然其它机构如农民组织、民间团体和工会等也试图奋起抗争，依据被重新诠释后的社会公正目标作出各自的治理安排，但利益的分歧和治理目标的分化不仅导致这些机构始终未能发展成为制衡公司霸权的有效力量，而且使多元治理过程更加充满不确定性和震荡性，最终导致多元治理失败。在这种情形下，人们才开始普遍意识到对国家层面政府的积极作为的需要，认识到“要成其为一个国家，必须有一个行之有效的中央政府”，⑥必须借助国家的公共权力来限制过于庞大的私人经济权力。
政府作为公权力有责任维护社会公正，但基于对政府权力膨胀的恐惧而对政府权力实施的过分制约，或政府在公共事务领域的“无为而治”，都易导致公权力走向消解和流失。进步时代的治理实践表明，要制约膨胀的经济权力，就必须在这种权力关系实现制度化之前，增强政府的治理权力和能力，使政治权力重获驾驭经济权力的能力，才可以满足公民依靠政府治理来抗衡公司霸权的愿望。有效的政府治理权不仅意味着政府有能力实现对公共事务的有效调整，还意味着政府有能力为公民社会自治和政治参与能力的提升创造有利条件，从而将社会组织自身培育成为不可忽略的抗衡力量，以切实维护和保障民主社会的公民权利。而且，在社会转型期，强化政府治理的重要意义还表现在，它可以对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，修正各种治理机制之间的相对平衡，并且重新调整它们的相对份量，重新组织和
重新整合治理机制之间的复杂合作，这是推动社会转型期多元治理走向成功的关键机制。
（三）强制性制度变迁是重塑转型期社会平衡的重要治理工具
制度结构是权力的源泉，制度变迁会导致权力结构的变化。政府权力作为公权力，与其它组织权力的重要区别之一，即在于政府可以借助强制力或权威性推行强制性制度变迁，对失衡的制度结构和权力体系进行调节，重塑权力与权利间的平衡关系。尤其是在社会转型期，政府在保障人们自由选择的权利、促进经济公正方面具有无可替代的责任和能力。经济公正的前提是每个社会个体都拥有自由选择的经济权利，但是在放纵的竞争环境中，弱势群体的经济权利经常会被强势群体剥夺。在这种情况下，政府应在民主政治体制框架内强化政府的治理权，并公正地介入制度安排，在经济、政治、社会各领域推行整体性治理的制度变革与创新。公正的制度安排有助于平衡社会各主体的权利与义务，维护经济和社会秩序，从根本上保障人民的经济自由和社会公正。同时，公正的制度安排不仅是维护经济秩序的基本途径，也是提高和增进经济效率的基本途径。因为公正的制度有助于使人们对交易行为形成合理预期，也易于得到多数人的认同和遵行，在一定程度上可以避免和限制交往中的机会主义动机和短视行为，减少交易冲突，从而降低交易成本，提高经济效率和整个社会活动的效率。
[注释]
①David A.Shannon，Twentieth Century America[M].Chicago: Rand McNally College Publishing Company,1977：72-73.
②[美]理查德·霍夫斯达特.改革时代——美国的新崛起[M].河北：河北人民出版社，1989:112-113.
③[美]理查德·雷恩.政府与企业：比较视角下的美国政治体制[M].上海：复旦大学出版社，2007:18.
④Andrew M.Scott．The Progressive Era in Perspective[J].The Journal of Politics, 1959，21：695.
⑤[美]约翰·法比安·维特.事故共和国——残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构[M].上海三联书店，2008：116-117.
⑥钱满素.美国自由主义的历史变迁[M].北京：三联书店，2006：33.
[作者简介]王涵（1979—），女，上海政法学院国际事务与公共管理学院，讲师。
[基金项目]本文系上海高校优秀青年教师科研专项基金项目（项目编号：szf10018）、上海政法学院城市公共安全与社会稳定科研基地项目（项目编号：2010GSC011）、上海政法学院院级科研课题《美国进步时代的政府治理》（项目编号：ZE11017）的阶段性研究成果。
[关键词]治理；制度；权力
政府、市场与社会是构成现代民主国家制度体系的三个重要子系统。政府代表着国家的政治力量，市场代表着国家的经济力量，社会则主要代表着民间团体的自发力量。国家制度体系的良性运转，离不开政府、市场与社会三元治理结构的相互作用和相互制衡。但在社会转型期，当特定制度的特定功能被强化时，便可能导致整个国家的权力配置体系发生变化，打破传统社会治理结构的平衡。
19世纪末20世纪初美国在由农业国家转型成为现代工业国家的过程中，公司霸权制度结构逐渐形成，对传统治理结构构成威胁。为此在19世纪末20世纪初国家兴起了一场影响深远的进步主义改革运动，这一时期因此也被称为进步时代。进步时代的改革实践表明，制度结构是权力的源泉，在社会转型期通过政府公正的制度安排改变权力资源的配置，进而重塑合理的社会治理结构是推动国家治理走向成功的关键。
一、转型期传统治理结构的失衡
（一）公司霸权的形成
19世纪末美国成为世界头号工业大国。全国铁路网的形成改变了国家传统的区域经济布局和贸易格局，推动了全国性市场的形成，极大地扩展了企业的发展空间。对企业而言，为谋求竞争优势实现大规模的生产和销售已势在必行。正是在这一背景下，大企业的兴起及公司霸权的形成逐渐成为美国经济的中心特征。
1879年高级垄断组织托拉斯在美国首先出现，这种超大型的企业主要通过垄断销售市场、争夺原料产地等手段来获取高额垄断利润。之后90年代的经济危机为大企业的加速形成和壮大进一步创造了有利时机。经济危机造成市场收缩，迫使众多小企业破产退出竞争领域，标准石油公司（Standard Oil）和美国糖业提炼公司（American Sugar Refining）等大型企业则通过合并小企业，不仅顺利度过了危机，还实现了前所未有的发展。这一时期在一些领域内生产和资本的集中程度已达到令人震惊的地步，如在19世纪80年代之前，美国最大的公司的资本也不会超过100万美元，但是到了1900年，约翰·戴维森·洛克菲勒的美孚石油公司已成为拥有1.22亿美元资金的跨国公司。在大企业兴起的过程中，“金融资本主义”也在迅速成长。金融资本是由银行支配而由工业家运用的资本，19世纪末20世纪初以摩根公司（J. P. Morgan and Company)、库恩雷波公司(Kuhn Loeb and Company)、希金森公司(Lee Higginson and Company)等为代表的金融资本公司通过向公众出售债券来为公司集资，然后将拥有的大量资本进行投资，并利用对资本的控制获得了对许多大企业的控制权。如摩根公司在一战前便实现了史无前例的经济控制权的扩张。在铁路方面，摩根公司的铁路控股几乎占到了全美国铁路资本的四分之一；摩根家族在美国钢铁公司、国际农用器械信托机构（International Havester）、通用电气等公司担任董事职务；国家商业银行(the National Bank of Commerce)几乎完全在摩根的控制之下，纽约第一国家银行（the First National Bank of New York)被摩根部分控制；而且，摩根的控制还延伸到美国三大人寿保险公司，即纽约人寿（New York Life）、互助保险（Mutual Life）、公平人寿保险公司（Equitable Life）。①
大企业的兴起直接打破了原有的财富分配格局，1892年《纽约论坛报》上列出的百万富翁达4047位；1893年，普查局的统计学家在财富集中情况研究中估计全美9%的家庭拥有71%的财富。②然而其所产生的更为重要的影响则是，在生产领域已占据支配地位的大企业在最大限度地攫取高额垄断利润的同时，不仅实现了对依附性雇佣劳动者的控制，还通过对重大经济决策权力的掌握和行使，实现了对美国经济命脉的控制。至19世纪末垄断组织已控制了美国的工业，成为美国经济的主导力量，美国则成为“世界上第一个由大企业支配经济的国家”。③事实表明，大企业的发展已走向这样一个循环轨道，即企业规模的扩大推动企业权力的膨胀，而逐渐膨胀的企业权力需要依附于更为庞大的组织载体，正是在这种权力和规模的交互推动中，大企业强化了经济制度的支配性地位，并逐渐使所有非经济制度都开始与公司发生着联系，或为公司服务，由此导致公司霸权在美国形成并不断巩固，进而深刻地改变了国家原有的权力分配格局。
（二）传统治理机制的失效
美国传统治理机制的设计是建立在社会契约论基础之上的，即政府的权力来源于人民，政府的存在是为了保护人民天赋的权利，不受限制的政府权力会危害社会和人民的权利，因此必须控制政府权力。在美国这个自由主义实施最充分的国家，人们颂扬竞争秩序，恐惧政府权力过于庞大集中。管得最少的政府是最好的政府，是美国传统的政治理念。为了防止政府权力不受约束而蜕变成为压迫性力量，美国人民以宪法和政治纲领的形式确立了自由主义原则，形成了限制国家权力、防止其侵犯公民权利的政治理念和传统，并通过三权分立、有限政府、司法独立等政治制度设计来防止政府权力的专横。美国政府长期扮演着“消极政府”的角色，以“无为而治”维持着国家权力和社会权利间的平衡。
但在进步时代，在自由放任主义政策导向下，公司霸权使经济、政治和社会领域都出现了严重的失控和无序现象。公司实施的经济控制使私有财产制受到威胁，中小企业和普通民众的经济权利被侵蚀，社会贫富鸿沟不断扩大，人们对政治生活的控制权也在逐渐丧失，平等、独立的共和国理念和传统受到威胁。
在公司霸权的威胁下，人们开始认识到放纵的竞争环境不仅会危及自由竞争本身，还会威胁社会公正，损害弱势群体的社会权利。自由放任主义信条逐渐失去吸引力，人们开始希望政府由“无为”转变为“有为”，通过政府干预来克服市场的缺陷。但在传统制衡机制下成长起来的政府，由于长期受到自由放任主义政策的禁锢，权力有限且分散，缺乏强有力的宏观调控能力，反被经济权力俘获，导致政府失败。而其它社会组织也因力量涣散、行动效率低，始终难以成为与公司霸权相匹敌的抗衡力量。市场失灵、政府和社会组织治理能力被削弱标志着在公司霸权这一新的时代挑战下，传统的国家治理机制趋于失效。 二、制度变迁引导治理结构转型
制度安排可以引导权力资源的配置和权力结构的变革。在进步时代初期公司霸权改变了国家的制度结构，强化了经济制度的支配性地位，使非经济制度服务于经济制度，但后期国家则通过在经济、政治和社会领域全面推行制度变革，使政府治理权得到强化和扩展，重塑制约公司霸权的抗衡权力体系，从而推动社会治理结构实现转型。
（一）经济管制力的强化
在自由放任时期，人们普遍认为应由市场力量主导经济运行，一切经济活动应该而且能够依据市场经济的供需原理自行调节，政府不应该干预经济活动，以免起到相反的效果。然而在19世纪下半叶的美国，以托拉斯为代表的大企业的兴起虽然在一定程度上推动了国家经济的迅速发展，但也导致公司支配社会的制度霸权结构逐渐形成，使经济领域生产和资本过分集中，干扰了市场竞争的正常运行，导致市场失灵。事实证明，完全放纵的自由竞争最终却可能会危及自由竞争本身。正如美国经济学泰斗萨缪尔森所言，虽然当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济，但问题是市场既无心脏也无头脑、没有良心也不会思考、没有什么顾忌，市场不是万能的，存在着自身难以克服的缺陷，这就是市场失灵。
在自由放任主义思潮的影响下，人们曾经相信，政府必须约束自己，以使个人和企业免于受到不良法律的干扰，而美国政府也曾因此一度奉行自由放任的社会经济政策，对社会经济生活极少进行干预。但当经济自由受到垄断威胁后，人们开始意识到，经济问题是政府必须管理的问题之一。只有政府积极进行经济管制，才可能避免和减少由经济危机、垄断等市场失灵问题，对国家利益造成的危害，维护稳定的经济环境，从而真正保障市场经济所需的合理的自由竞争机制。
为能有效地保护公共利益、维护公民权利，进步时代美国政府开始沿着中央化和制度化两种趋势扩展经济控制权。经济控制权中央化趋势发展的主要表现是，更多的经济权力开始从州政府转移到联邦政府手中，使联邦政府可以更好地对州政府的经济管理措施进行调控；经济控制权制度化趋势发展的主要表现是，联邦政府对经济权力的掌控所采取的各种措施多是通过制度化途径实现的，如财政改革、税制改革等。经济控制权扩展的制度化趋势为权力中央化的扩展奠定了合法性基础，而权力的中央化趋势又为权力制度化的扩展提供了中央权威的支持。
伴随着经济控制权的扩展，联邦政府开始全面加强经济管制：（1）建立州际贸易委员会、联邦储备银行系统、联邦贸易委员会等全国性重大经济问题管理机构；（2）进行财政预算制度改革、税制改革；（3）通过行政手段实施对工业原料、工业生产以及重要物资配给、物价进行协调；（4）出台《谢尔曼反托拉斯法》、《克莱顿法》等反垄断法，加强对垄断组织的法律约束和制裁。
经济控制权的扩展以及经济管制的实施有效地提升了联邦政府的经济控制力，削弱了垄断组织势力，有利于实现政府对经济发展的均衡协调，从而维护自由市场的有限自由，并保障公民的基本经济权利。
（二）政治控制力的提升
政府政治控制力主要指政府作为占据主导地位的政治力量，维护统治权威，推行其政治路线和政策，以实现对政治活动控制的能力。政府合法性是维护统治权威和政治控制力的重要基础，但在进步时代，政府的合法性一度遭遇政治腐败带来的严峻挑战，导致政府政治控制力被削弱，后期美国政府选择通过政治制度革新重构合法性基础，使政府政治控制力得到提升。
由于长期以来美国政府权力分散，缺乏良好的组织体系和健全的管理系统，大企业不仅轻易实现了对大量经济资源的控制，还买通政府官员获得了政治支持，党魁政治、政党分赃、官商勾结、以权谋私等腐败现象逐渐滋生蔓延。对此，美国社会反腐呼声日益高涨，人们希望削弱党魁操控政治的力量，制止特殊利益集团对公共利益的侵蚀，恢复早期纯洁时代的大众政府。
针对上述问题，为提升政治力和合法性，美国政府进行了一系列实质性的政治改革。（1）对宪法及基本法进行修订。如《宪法》第十六条修正案规定，国会有权对任何来源的收入课征所得税，无须在各州按比例进行分配，也无须考虑任何人口普查或人口统计数。所得税的征收增加了联邦政府收入，使其经济控制力得到显著提升。宪法第十七条修正案规定实行参议员直选，这在一定程度上抑制了立法机构的腐败，推动了美国民主政治的发展。这些举措有效提升了政府治理的能力及合法性基础，而且在一定程度上改变了各州各自为政的无序状态。（2）进行选举制度改革。赋予女性选举权，实施直接预选制度、创议和复决制度、罢免权制度等，以净化国家立法机构，消除党魁对政党机构的控制，排除强势利益集团的政治干扰，从而有效地扩展了公民的参政权。（3）进行行政改革，使美国文官制度进入“功绩制”的新发展阶段，从而有效遏制了分赃制下的吏治腐败。（4）进行市政管理体制改革，采用先进的企业管理理念，建立以市民为导向的服务体系，应用现代科学技术和管理手段治理城市，制定城市自治宪章，以限制政治恩赐、政党分赃和政治机器对城市政府的控制，有效解决了“城市老板”造成的日益严重的市政腐败问题。19世纪末20世纪初在美国政府的持续治理之下，政治腐败在达到历史高峰后被逐步遏制。
（三）社会自治力的修复
在进步时代，为维护社会公正，政府开始从传统的“消极政府”向“积极政府”转变，并将社会公正问题首次列入美国民主议程。④但对民主国家而言，社会治理结构的重塑不仅需要以稳固的政治结构和公正的制度环境为基础，还需要国家对各社会主体性力量自治力的培育给予高度重视和制度支持。
在进步时代大企业为了追逐经济利益，不惜牺牲公众利益，导致社会上工业事故频发、伪劣食品药品泛滥、自然资源开发失控，严重侵蚀了社会的道德基础。为维护公民权利和社会秩序，联邦政府开始运用强制性权力，以法律、法规为依据，对生产安全、消费安全、环境污染等重要社会问题实施社会管制。（1）在工业安全领域，确认了工人赔偿法在联邦体制下的合宪性。⑤（2）在食品药品安全领域，通过《肉制品检查法》和《纯净食品与药物法》，在一定程度上扭转了消费者在该领域所处的信息不对称劣势。（3）在自然资源开发领域，通过《森林保留法》(General Revision Act)、《森林管理法案》(Forest Management Act) 和《森林迁移法案》(Forest Transfer Act)，明确了联邦政府对土地的管理权，使国家的森林资源得到更有效的法律保护。为了贯彻新的制度安排，联邦政府还对相应的社会管制机构及其职能进行了调整，相继建立了联邦食品和药品管理局、开垦局、国家自然资源保护委员会、公众健康医疗机构、国家公园管理部门等联邦政府机构，推动社会管制逐渐走向专业化和规范化。 社会管制的实施为社会自治格局的形成创造了良好的制度基础和环境氛围。在社会领域内兴起了多元化的公民互助合作团体和制度，食品药品等行业的自我监管逐步加强，更多的专业组织和专业人士开始利用其所具有的专业化优势加入到社会失范的治理活动中。以提高公民道德素质、服务社会为目标的公民自治组织大量涌现，这些组织反对弱肉强食和恃强凌弱，通过积极参与社会福利、环境保护、人道救援等公共事务管理，协助政府更好地维护公平、正义等社会核心价值理念。
三、几点启示
（一）实现权力的有限性和平衡性是维护社会稳定的基础
在传统的制度设计理念中，权力通常被分解为国家权力与社会权力，国家权力和社会权力的关系主要表现为，社会权力是国家权力的基础，国家权力是社会权力的保障。人们总是习惯性地认为国家权力具有膨胀与扩张的惯性，会吞噬社会权力，因此，在关于权力的争论中人们总是会聚焦于政府权力与社会权力之间的平衡问题，为防止由政府代表国家行使的权力蜕变成为压迫性力量，在制度安排上也更倾向于制约国家权力以充分保障社会权力，使人民具有以自治对抗他治的自卫的权利，从而得以实现和维护国家权力与社会权力间的平衡。
而进步时代的治理实践则证明，一切权力都有无限扩充自己影响力和支配力的内在冲动，即不仅政府权力有可能蜕变为压迫性力量，为经济组织所独立掌控的经济权力同样存在这种可能性。随着市场经济的发展和利益主体的分化，社会的经济权力可以发展成为一种独立的权力形式，而且，不断膨胀的经济权力在缺乏有效制约的情况下，会通过俘获政府权力和削弱公民权利，而凌驾于社会其它权力之上。
由此可见，现代社会权力的行使主体是多元化的，包括国家、政党、利益集团、企业、个人等。任何权力都应是有限的，并和其它权力形成制衡关系。权力的有限性和平衡性可以使各权力行使主体处在一种相对稳定和彼此牵制的状态下，有利于维护社会结构的稳定。因此，在制度设计时，应兼顾对各权力主体行使权力的监督和制约，避免任何一方权力过于强大而打破均势，以确保社会整体目标的有效实现。
（二）有效的政府治理权是推动多元治理走向成功的关键
在进步时代公司霸权的形成主要是由于缺乏有实力的国家机构和宗教势力的制约，使美国出现了一片权力的真空地带。当最初的权力平衡状态被公司霸权打破时，虽然其它机构如农民组织、民间团体和工会等也试图奋起抗争，依据被重新诠释后的社会公正目标作出各自的治理安排，但利益的分歧和治理目标的分化不仅导致这些机构始终未能发展成为制衡公司霸权的有效力量，而且使多元治理过程更加充满不确定性和震荡性，最终导致多元治理失败。在这种情形下，人们才开始普遍意识到对国家层面政府的积极作为的需要，认识到“要成其为一个国家，必须有一个行之有效的中央政府”，⑥必须借助国家的公共权力来限制过于庞大的私人经济权力。
政府作为公权力有责任维护社会公正，但基于对政府权力膨胀的恐惧而对政府权力实施的过分制约，或政府在公共事务领域的“无为而治”，都易导致公权力走向消解和流失。进步时代的治理实践表明，要制约膨胀的经济权力，就必须在这种权力关系实现制度化之前，增强政府的治理权力和能力，使政治权力重获驾驭经济权力的能力，才可以满足公民依靠政府治理来抗衡公司霸权的愿望。有效的政府治理权不仅意味着政府有能力实现对公共事务的有效调整，还意味着政府有能力为公民社会自治和政治参与能力的提升创造有利条件，从而将社会组织自身培育成为不可忽略的抗衡力量，以切实维护和保障民主社会的公民权利。而且，在社会转型期，强化政府治理的重要意义还表现在，它可以对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，修正各种治理机制之间的相对平衡，并且重新调整它们的相对份量，重新组织和
重新整合治理机制之间的复杂合作，这是推动社会转型期多元治理走向成功的关键机制。
（三）强制性制度变迁是重塑转型期社会平衡的重要治理工具
制度结构是权力的源泉，制度变迁会导致权力结构的变化。政府权力作为公权力，与其它组织权力的重要区别之一，即在于政府可以借助强制力或权威性推行强制性制度变迁，对失衡的制度结构和权力体系进行调节，重塑权力与权利间的平衡关系。尤其是在社会转型期，政府在保障人们自由选择的权利、促进经济公正方面具有无可替代的责任和能力。经济公正的前提是每个社会个体都拥有自由选择的经济权利，但是在放纵的竞争环境中，弱势群体的经济权利经常会被强势群体剥夺。在这种情况下，政府应在民主政治体制框架内强化政府的治理权，并公正地介入制度安排，在经济、政治、社会各领域推行整体性治理的制度变革与创新。公正的制度安排有助于平衡社会各主体的权利与义务，维护经济和社会秩序，从根本上保障人民的经济自由和社会公正。同时，公正的制度安排不仅是维护经济秩序的基本途径，也是提高和增进经济效率的基本途径。因为公正的制度有助于使人们对交易行为形成合理预期，也易于得到多数人的认同和遵行，在一定程度上可以避免和限制交往中的机会主义动机和短视行为，减少交易冲突，从而降低交易成本，提高经济效率和整个社会活动的效率。
[注释]
①David A.Shannon，Twentieth Century America[M].Chicago: Rand McNally College Publishing Company,1977：72-73.
②[美]理查德·霍夫斯达特.改革时代——美国的新崛起[M].河北：河北人民出版社，1989:112-113.
③[美]理查德·雷恩.政府与企业：比较视角下的美国政治体制[M].上海：复旦大学出版社，2007:18.
④Andrew M.Scott．The Progressive Era in Perspective[J].The Journal of Politics, 1959，21：695.
⑤[美]约翰·法比安·维特.事故共和国——残疾的工人、贫穷的寡妇与美国法的重构[M].上海三联书店，2008：116-117.
⑥钱满素.美国自由主义的历史变迁[M].北京：三联书店，2006：33.
[作者简介]王涵（1979—），女，上海政法学院国际事务与公共管理学院，讲师。
[基金项目]本文系上海高校优秀青年教师科研专项基金项目（项目编号：szf10018）、上海政法学院城市公共安全与社会稳定科研基地项目（项目编号：2010GSC011）、上海政法学院院级科研课题《美国进步时代的政府治理》（项目编号：ZE11017）的阶段性研究成果。