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摘要：针对十七大报告中明确提出了“反腐倡廉建设”这一新概念，根据中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，要求把制度建设作为构建惩防体系的核心和根本途径，这对于公司进一步认识反腐败形势，建立健全惩防体系，全面推进公司反腐倡廉建设，强化党员干部的廉洁自律和作风建设具有十分重要的意义。为响应党十七大“防腐倡廉”这一新概念新要求，贯彻南网方略，遵循海南电网公司的发展战略，开展“防腐倡廉”一系列宣传教育活动，逐步制定并不断完善相关的管理监督制度，惩防体系。
关键词：南方电网；琼海供电公司；反腐倡廉建设；惩防体系
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-00-02
建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党在新时期对防腐倡廉工作提出的新理念、新要求是加大从源头上防治腐败力度的根本举措，是一项重大而紧迫的战略任务。建立惩治和预防腐败体系的关键是发挥制度建设的核心保障作用。
一、地位和作用
1.制度建设是工作推进程度的重要标尺
一个较为健全完善的防腐倡廉制度体系，是全面遏制和有效防范腐败的必备条件。制度是在实践积累的基础上形成的规范和规则，是感性认识上升为理性认识的体现。制度是能够折射实践和认识水平，是工作推进程度的重要标尺。
2.制度建设不仅是惩治和预防腐败体制的重要内容，也是其实现方式
制度建设明显具有方法论的特点，惩治和预防腐败体系要靠建立健全制度来实现。
3.制度建设贯穿、渗透于教育、监督等各项工作之中
制度的贯通性强，通达各方的特点决定其核心地位。
4.制度建设本身具有教育、监督等功能，是惩治预防腐败，综合治理的有效载体和切入点
制度是发挥教育、制度监督等综合职能的轴心和平台。
二、当前制度建设存在的问题
首先，对制度建设重视不够。不少地方习惯于以行政命令治标，不愿深入调研，以制度治本，没有及时形成法规制度体系；其次，缺乏系统性，即缺乏系统构建理念，没有长远规划和统筹安排，应急特征明显；第三，制度操作性不够强，执行不力。没有配套制度，难以落实到位，往往只停留在发文件、提要求上，没有有效的落实措施，监督检查不到位，对违反制度行为的惩处失之于宽，失之于软，制度应有的效力没有发挥，难于实现闭环管理。
三、加强制度建设的思路和建议
1.充分构建形成完备的法规制度体系
充分构建包括两个方面：一是长远计划，克服盲目性，随意性，临时性；二是全面设计，使法规制度覆盖防腐倡廉教育、制度、监督、惩处、保护等各个环节，切实做到每个领域都有法可依，有章可循。
同时，要正确处理好三个关系：一是长远规划与及时制定的关系，要甄别轻重缓急，分步制定；二是全面设计与具体制定的关系，要处理好法规制度之间的关系，互联互动，有机融合；三是总结经验与合理借鉴的关系，要立足于总结我们防腐倡廉工作实践，合理借鉴国外制度建设的有益经验，择善而从，少走弯路。
2.提高法规制度的务实性和可操作性
一些基础性法规必须辅以配套制度和实施方法，使制度加以明确和具体化。否则，难以落实。同时，要根据形势变化对法规制度适时修改、补充和废止。
3.要在“三个全”上下功夫
（1）健全制度要在全覆盖上下功夫
在构建国有企业惩防体系中，制定了不少切实可行、效果明显的廉政制度，但从实际情况来看，有的制度尚未形成体系，有的还缺少延续规则和配套措施，没有做到真正意义上的全覆盖。
梳理环节。要对企业投资决策、资本运营、财务管理、物资采购、工程招标等关键领域的廉政制度情况进行深入调研和全面梳理，仔细查找制度建设上的薄弱环节和可能会造成国有资产流失的明沟暗渠。
建制环节。要根据梳理的结果尽快堵漏建制，深化制度、配套程序，形成系统化、程序化、规范化，既能相互衔接，又能相互制约的廉政制度网络。
内控环节。要不断加强内控制度建设，从程序上进一步规范授权审批、业务审核、内部审计以及责任追究等工作，使制度建设能跟上改革的步伐，体现出反腐的经验，进一步提高惩防腐败的能力。
（2）执行制度要在全过程上下功夫
执行质量是发挥廉政制度作用的根本保证。近年来，我们下大功夫不断加大反腐倡廉的工作力度，在增强制度的执行力方面进行了不少有益的探索和实践，总体效果是好的。但不能否认，在个别领域、个别部门还是存在着重制定、轻执行以及执行不到位的现象，在一定程度上弱化了制度的防腐功能。对此，制度的执行一定要在全过程上下功夫，牢牢把握制度的学习宣传、分解落实、检查考核各个环节，做到强化一个意识，提高三种能力。
强化一个意识，即强化执行意识。首先要加强责任教育，深入有效、入耳入脑的廉政责任教育是提高执行者执行意识的关键。我们应该积极想办法、动脑筋，在教育的新、实、深、透上下功夫，切忌形式主义。通过教育，要使执行者充分认识到执行廉政制度对防治腐败的必要性，认识到自己的行为对廉政建设的重要性，自觉增强执行制度的主动性。另外，要积极营造“廉洁从业、诚信守法、行为规范、道德高尚”的企业廉洁文化，充分发挥廉洁文化在企业正常经营中的导向、激励、约束和凝聚功能，努力探索把廉洁文化理念和方式融入制度建设的有效途径。
提高三种能力：一是要提高对制度要求的分解落实能力。明白自己的岗位在廉政建设上的职责是什么，应该注意什么、管好什么，防住什么，善于将相对原则的廉政制度转化为岗位工作的具体要求，转化为切实可行的操作规范，实现岗位工作与廉政要求的最紧密结合；二是要提高对制度执行的检查监管能力。要形成并完善对制度执行过程进行定量检查和定性分析的机制，按照廉政制度的目标要求，及时发现执行上存在的问题和薄弱环节；三是要提高对制度运行的整改反馈能力。对检查和分析出来的制度执行问题，要认真落实整改，敢于纠正、敢于碰硬，敢于维护制度的权威性。同时，要完善与经营目标考核相衔接的制度建设检查考评办法，及时将检查中发现的制度运行、制度功能等方面的信息反馈给制度制定机构，实现制度运行的闭环控制。要加大对执行制度不力者的惩处力度，进一步提高廉政责任制考核的“含金量”，并将考核结果作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据，使执行不力者付出较大的成本，促使其严格执行各项廉政制度。 （3）监督制度要在全方位上下功夫
要进一步增强制度监督的有效性，实现监督的全方位，要从硬监督和软约束两方面入手。硬监督，就是要充分运用现代化信息网络技术，发挥信息网络技术在业务监管、监控方面快速、准确、规范、公开的优势，实现对业务流转的硬性监控。软约束，就是要进一步完善点、线、面相结合的监督机制，督促各项制度的实施。首先要实现“阳光”制度。当前，我们虽然都制定了不少廉政制度和规定，还要增强制度的透明度，凡是应该让公众知道的，都应通过各种形式公之于众，接受各方面的监督。其次要建立健全源头参与、动态监管、考核考评的监督管理机制，变突击检查为动态监管，变事后考核为全程跟踪，提高监督的有效性。最后要充分整合各种监督资源，对新形势下进一步加强和改进廉政监督的形式和方法进行深入的探索和理性思考，以进一步提高监督的威慑效果。
由“反腐倡廉工作”到“反腐倡廉建设”，是反腐倡廉理论的重大创新，是对反腐倡廉要求的重大跃升，意义深远。它体现了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉工作方针，体现了“惩”与“防”的有机结合、“破”与“立”的有机统一。我们讲“不破不立”，“破”是“立”的前提和基础，“立”是的“破”目标和归宿。只有从“建设”的高度抓反腐倡廉工作，才能适应反腐败斗争长期性、艰巨性、复杂性的特点。
四、实效与成果
1.检验制度的效果，要以“管得住”为标准
用制度管权、用制度管事、用制度管人，能不能管住是关键。近年来，海南电网公司紧紧围绕公司改革和发展的大局，抓住企业管理中的薄弱环节和关键领域，加大对廉政制度科学性、系统性、有效性的实践和探索，不断从制度建设上堵塞可能发生腐败的漏洞。
有着人、财、物处置权的关键岗位，往往是各色诱惑的主攻地，也是腐败现象的多发地，而实行关键岗位的轮换制度，能有效地避免一些问题的发生。在实际操作中，要注重把握三个环节，即科学的岗位职责划分、系统的多岗培训以及按照岗位性质确定合理的换岗期限。一是可以杜绝对核心业务的独缆，使各项业务处于公开、受控状态；二是业务人员与客户的距离正常了，暗箱操作遏制了；三是不少问题在岗位轮换交接过程中及时显现了出来；四是由于实现了通岗，人力资源的利用效率明显得到了提高。
另外，严格执行重大事项报告制、礼品登记制、廉政谈话制、节前教育节后通报制等，都为促进公司内部管理，有效预防腐败现象发生起到了积极的作用。
2.检验执行的效果，要以“把得住”为标准
制度的落实必须以是否贯彻下去为标准，否则达不到边、透不到底，再好的制度也是摆设。正如胡锦涛总书记指出的：“许多法规制度之所以没有发挥应有的效力，一个重要的原因就是执行不力，再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设”。为确保公司各项廉政制度能真正落到实处，我们要通过强化“三个到位”，抓牢“六不放过”来保证各项廉政制度的执行能有效把住廉政的关口。“三个到位”即：廉政制度宣传到位、具体措施落实到位、检查考核责任到位。“六不放过”即：责任不落实不放过、措施不得力不放过、履职不到位不放过、问题不查清不放过、处理不严格不放过、整改不反馈不放过。
人事部门按月跟踪检查，按季总结讲评，并将措施的落实和制度的执行情况作为员工工资、绩效考核的重要内容。落实公司预算内资金支付审批制度，通过建立“三表”、把好“三关”来确保资金运作的安全。首先是建立费用预报表，把好预算关；其次是建立实施表，把好使用关；最后是建立报销表，把好支付关。既确保了费用项目的真实合理，又保证了横向、纵向各级主体审批责任的落实，有效提高了资金运作的安全性，确保了国有资产的保值增值。
3.检验监督的效果，要以“防得住”为标准
廉政监督是确保国有企业廉洁工程的最后一道防线。把防止权力失控、业务失管、行为失范作为监督的关键环节，形成了自上而下和自下而上监督相结合、专业监管与群众监督相结合的廉政监督网络，有效发挥了监督在反腐倡廉工作中的防范功能。在专业监管方面，通过实施对重点领域、重大项目、重要环节的效能监察，为降低管理成本，提高管理水平，堵塞管理漏洞发挥了积极的作用。
在群众监督方面，重点加强对党风行风廉政监督员的建设。纪委定期向监督员通报事业部党风行风廉政建设情况，听取他们对事业部党风行风廉政建设情况的意见和建议；组织监督员到重点部门、重要岗位开展党风行风廉政情况调研；结合岗位实际，开展党风廉政建设课题研讨，充分发挥监督员的知情参与、检查监督的作用。同时，还进一步拓宽监督渠道，公开监督热线电话，接受全体职工和客户的监督，有效形成了干部职工主动向纪检部门提供党风行风廉政方面信息的良好氛围，牢固构筑了廉洁工程的屏障。
五、结语
为了建立廉洁、勤政、务实、高效的服务型企业，通过进一步加强廉政制度建设，实现“三个全”，将更有利于形成和完善不愿腐败的自律机制、不能腐败的防范机制、不敢腐败的惩处机制，为构建和巩固国有企业惩防体系发挥积极的作用。党员干部尤其是领导干部，要以加强执政能力建设为重点，按照“胜任职务、用好权力”的要求，加强自我控制和自我管理。工作中坚决执行民主决策程序，班子成员经常沟通和交流，不断增强解决问题的能力。切实做到廉洁从业、依法经营、严于律己、诚实守信、接受监督。通过一系列制度的建立和实行，把全体人员的行为纳入制度约束的轨道，做到明确责任，量化标准，奖罚分明，实现了用好的制度管理人、教育人、规范人，使公司的各项工作逐步走上了规范化道路，逐步探索形成了企业党风行风廉政制度建设上的“三条衡量标准”。
作者简介：谢传佳（1961-），男，海南定安人，海南电网公司琼海供电局工会主席，研究方向：经济管理。
关键词：南方电网；琼海供电公司；反腐倡廉建设；惩防体系
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-00-02
建立健全教育制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，是党在新时期对防腐倡廉工作提出的新理念、新要求是加大从源头上防治腐败力度的根本举措，是一项重大而紧迫的战略任务。建立惩治和预防腐败体系的关键是发挥制度建设的核心保障作用。
一、地位和作用
1.制度建设是工作推进程度的重要标尺
一个较为健全完善的防腐倡廉制度体系，是全面遏制和有效防范腐败的必备条件。制度是在实践积累的基础上形成的规范和规则，是感性认识上升为理性认识的体现。制度是能够折射实践和认识水平，是工作推进程度的重要标尺。
2.制度建设不仅是惩治和预防腐败体制的重要内容，也是其实现方式
制度建设明显具有方法论的特点，惩治和预防腐败体系要靠建立健全制度来实现。
3.制度建设贯穿、渗透于教育、监督等各项工作之中
制度的贯通性强，通达各方的特点决定其核心地位。
4.制度建设本身具有教育、监督等功能，是惩治预防腐败，综合治理的有效载体和切入点
制度是发挥教育、制度监督等综合职能的轴心和平台。
二、当前制度建设存在的问题
首先，对制度建设重视不够。不少地方习惯于以行政命令治标，不愿深入调研，以制度治本，没有及时形成法规制度体系；其次，缺乏系统性，即缺乏系统构建理念，没有长远规划和统筹安排，应急特征明显；第三，制度操作性不够强，执行不力。没有配套制度，难以落实到位，往往只停留在发文件、提要求上，没有有效的落实措施，监督检查不到位，对违反制度行为的惩处失之于宽，失之于软，制度应有的效力没有发挥，难于实现闭环管理。
三、加强制度建设的思路和建议
1.充分构建形成完备的法规制度体系
充分构建包括两个方面：一是长远计划，克服盲目性，随意性，临时性；二是全面设计，使法规制度覆盖防腐倡廉教育、制度、监督、惩处、保护等各个环节，切实做到每个领域都有法可依，有章可循。
同时，要正确处理好三个关系：一是长远规划与及时制定的关系，要甄别轻重缓急，分步制定；二是全面设计与具体制定的关系，要处理好法规制度之间的关系，互联互动，有机融合；三是总结经验与合理借鉴的关系，要立足于总结我们防腐倡廉工作实践，合理借鉴国外制度建设的有益经验，择善而从，少走弯路。
2.提高法规制度的务实性和可操作性
一些基础性法规必须辅以配套制度和实施方法，使制度加以明确和具体化。否则，难以落实。同时，要根据形势变化对法规制度适时修改、补充和废止。
3.要在“三个全”上下功夫
（1）健全制度要在全覆盖上下功夫
在构建国有企业惩防体系中，制定了不少切实可行、效果明显的廉政制度，但从实际情况来看，有的制度尚未形成体系，有的还缺少延续规则和配套措施，没有做到真正意义上的全覆盖。
梳理环节。要对企业投资决策、资本运营、财务管理、物资采购、工程招标等关键领域的廉政制度情况进行深入调研和全面梳理，仔细查找制度建设上的薄弱环节和可能会造成国有资产流失的明沟暗渠。
建制环节。要根据梳理的结果尽快堵漏建制，深化制度、配套程序，形成系统化、程序化、规范化，既能相互衔接，又能相互制约的廉政制度网络。
内控环节。要不断加强内控制度建设，从程序上进一步规范授权审批、业务审核、内部审计以及责任追究等工作，使制度建设能跟上改革的步伐，体现出反腐的经验，进一步提高惩防腐败的能力。
（2）执行制度要在全过程上下功夫
执行质量是发挥廉政制度作用的根本保证。近年来，我们下大功夫不断加大反腐倡廉的工作力度，在增强制度的执行力方面进行了不少有益的探索和实践，总体效果是好的。但不能否认，在个别领域、个别部门还是存在着重制定、轻执行以及执行不到位的现象，在一定程度上弱化了制度的防腐功能。对此，制度的执行一定要在全过程上下功夫，牢牢把握制度的学习宣传、分解落实、检查考核各个环节，做到强化一个意识，提高三种能力。
强化一个意识，即强化执行意识。首先要加强责任教育，深入有效、入耳入脑的廉政责任教育是提高执行者执行意识的关键。我们应该积极想办法、动脑筋，在教育的新、实、深、透上下功夫，切忌形式主义。通过教育，要使执行者充分认识到执行廉政制度对防治腐败的必要性，认识到自己的行为对廉政建设的重要性，自觉增强执行制度的主动性。另外，要积极营造“廉洁从业、诚信守法、行为规范、道德高尚”的企业廉洁文化，充分发挥廉洁文化在企业正常经营中的导向、激励、约束和凝聚功能，努力探索把廉洁文化理念和方式融入制度建设的有效途径。
提高三种能力：一是要提高对制度要求的分解落实能力。明白自己的岗位在廉政建设上的职责是什么，应该注意什么、管好什么，防住什么，善于将相对原则的廉政制度转化为岗位工作的具体要求，转化为切实可行的操作规范，实现岗位工作与廉政要求的最紧密结合；二是要提高对制度执行的检查监管能力。要形成并完善对制度执行过程进行定量检查和定性分析的机制，按照廉政制度的目标要求，及时发现执行上存在的问题和薄弱环节；三是要提高对制度运行的整改反馈能力。对检查和分析出来的制度执行问题，要认真落实整改，敢于纠正、敢于碰硬，敢于维护制度的权威性。同时，要完善与经营目标考核相衔接的制度建设检查考评办法，及时将检查中发现的制度运行、制度功能等方面的信息反馈给制度制定机构，实现制度运行的闭环控制。要加大对执行制度不力者的惩处力度，进一步提高廉政责任制考核的“含金量”，并将考核结果作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据，使执行不力者付出较大的成本，促使其严格执行各项廉政制度。 （3）监督制度要在全方位上下功夫
要进一步增强制度监督的有效性，实现监督的全方位，要从硬监督和软约束两方面入手。硬监督，就是要充分运用现代化信息网络技术，发挥信息网络技术在业务监管、监控方面快速、准确、规范、公开的优势，实现对业务流转的硬性监控。软约束，就是要进一步完善点、线、面相结合的监督机制，督促各项制度的实施。首先要实现“阳光”制度。当前，我们虽然都制定了不少廉政制度和规定，还要增强制度的透明度，凡是应该让公众知道的，都应通过各种形式公之于众，接受各方面的监督。其次要建立健全源头参与、动态监管、考核考评的监督管理机制，变突击检查为动态监管，变事后考核为全程跟踪，提高监督的有效性。最后要充分整合各种监督资源，对新形势下进一步加强和改进廉政监督的形式和方法进行深入的探索和理性思考，以进一步提高监督的威慑效果。
由“反腐倡廉工作”到“反腐倡廉建设”，是反腐倡廉理论的重大创新，是对反腐倡廉要求的重大跃升，意义深远。它体现了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉工作方针，体现了“惩”与“防”的有机结合、“破”与“立”的有机统一。我们讲“不破不立”，“破”是“立”的前提和基础，“立”是的“破”目标和归宿。只有从“建设”的高度抓反腐倡廉工作，才能适应反腐败斗争长期性、艰巨性、复杂性的特点。
四、实效与成果
1.检验制度的效果，要以“管得住”为标准
用制度管权、用制度管事、用制度管人，能不能管住是关键。近年来，海南电网公司紧紧围绕公司改革和发展的大局，抓住企业管理中的薄弱环节和关键领域，加大对廉政制度科学性、系统性、有效性的实践和探索，不断从制度建设上堵塞可能发生腐败的漏洞。
有着人、财、物处置权的关键岗位，往往是各色诱惑的主攻地，也是腐败现象的多发地，而实行关键岗位的轮换制度，能有效地避免一些问题的发生。在实际操作中，要注重把握三个环节，即科学的岗位职责划分、系统的多岗培训以及按照岗位性质确定合理的换岗期限。一是可以杜绝对核心业务的独缆，使各项业务处于公开、受控状态；二是业务人员与客户的距离正常了，暗箱操作遏制了；三是不少问题在岗位轮换交接过程中及时显现了出来；四是由于实现了通岗，人力资源的利用效率明显得到了提高。
另外，严格执行重大事项报告制、礼品登记制、廉政谈话制、节前教育节后通报制等，都为促进公司内部管理，有效预防腐败现象发生起到了积极的作用。
2.检验执行的效果，要以“把得住”为标准
制度的落实必须以是否贯彻下去为标准，否则达不到边、透不到底，再好的制度也是摆设。正如胡锦涛总书记指出的：“许多法规制度之所以没有发挥应有的效力，一个重要的原因就是执行不力，再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设”。为确保公司各项廉政制度能真正落到实处，我们要通过强化“三个到位”，抓牢“六不放过”来保证各项廉政制度的执行能有效把住廉政的关口。“三个到位”即：廉政制度宣传到位、具体措施落实到位、检查考核责任到位。“六不放过”即：责任不落实不放过、措施不得力不放过、履职不到位不放过、问题不查清不放过、处理不严格不放过、整改不反馈不放过。
人事部门按月跟踪检查，按季总结讲评，并将措施的落实和制度的执行情况作为员工工资、绩效考核的重要内容。落实公司预算内资金支付审批制度，通过建立“三表”、把好“三关”来确保资金运作的安全。首先是建立费用预报表，把好预算关；其次是建立实施表，把好使用关；最后是建立报销表，把好支付关。既确保了费用项目的真实合理，又保证了横向、纵向各级主体审批责任的落实，有效提高了资金运作的安全性，确保了国有资产的保值增值。
3.检验监督的效果，要以“防得住”为标准
廉政监督是确保国有企业廉洁工程的最后一道防线。把防止权力失控、业务失管、行为失范作为监督的关键环节，形成了自上而下和自下而上监督相结合、专业监管与群众监督相结合的廉政监督网络，有效发挥了监督在反腐倡廉工作中的防范功能。在专业监管方面，通过实施对重点领域、重大项目、重要环节的效能监察，为降低管理成本，提高管理水平，堵塞管理漏洞发挥了积极的作用。
在群众监督方面，重点加强对党风行风廉政监督员的建设。纪委定期向监督员通报事业部党风行风廉政建设情况，听取他们对事业部党风行风廉政建设情况的意见和建议；组织监督员到重点部门、重要岗位开展党风行风廉政情况调研；结合岗位实际，开展党风廉政建设课题研讨，充分发挥监督员的知情参与、检查监督的作用。同时，还进一步拓宽监督渠道，公开监督热线电话，接受全体职工和客户的监督，有效形成了干部职工主动向纪检部门提供党风行风廉政方面信息的良好氛围，牢固构筑了廉洁工程的屏障。
五、结语
为了建立廉洁、勤政、务实、高效的服务型企业，通过进一步加强廉政制度建设，实现“三个全”，将更有利于形成和完善不愿腐败的自律机制、不能腐败的防范机制、不敢腐败的惩处机制，为构建和巩固国有企业惩防体系发挥积极的作用。党员干部尤其是领导干部，要以加强执政能力建设为重点，按照“胜任职务、用好权力”的要求，加强自我控制和自我管理。工作中坚决执行民主决策程序，班子成员经常沟通和交流，不断增强解决问题的能力。切实做到廉洁从业、依法经营、严于律己、诚实守信、接受监督。通过一系列制度的建立和实行，把全体人员的行为纳入制度约束的轨道，做到明确责任，量化标准，奖罚分明，实现了用好的制度管理人、教育人、规范人，使公司的各项工作逐步走上了规范化道路，逐步探索形成了企业党风行风廉政制度建设上的“三条衡量标准”。
作者简介：谢传佳（1961-），男，海南定安人，海南电网公司琼海供电局工会主席，研究方向：经济管理。