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摘 要 随着可持续发展观念的提出，生态环境的保护问题也成为了时下的热门话题。作为我国最大的淡水湖的潘阳湖，它有着极其丰富的植被种类，倘若能对其进行有效的保护，制定较好的法律法规进行保障，对于我们国家乃至整个社会都有着极其重要的意义。本文以潘阳湖为例，通过对我国湿地生态安全地方保护的现状及存在问题的分析，提出相应的措施，完善江西省潘阳湖湿地保护的相关法规。
关键词 潘阳湖 湿地安全 地方立法
作者简介：左俊，中国人民公安大学法学学士，江西财经大学经济学在读硕士研究生；周剑英，江西警察学院档案馆研究馆员。
中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-062-02
一、对我国湿地生态安全保护地方立法现状的认识
随着各地对湿地保护工作日渐重视，地方性法规也相继颁布，包括《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《湖南省湖泊保护条例》，即将实施的《广东省湿地保护管理条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《宁夏回族自治区湿地保护条例》、《湖北省湿地保护管理条例》、《杭州市西溪湿地公园保护管理条例》。但目前我国仍没有一部专门针对湿地保护的立法。
鄱阳湖作为我国第一大淡水湖泊和有世界影响的湿地，首批列入了《国际重要湿地名录》，其不仅维护世界生物多样性、调节气候、生态安全，同时也是国际迁徙性候鸟最重要的跃冬栖息地，全球有95%的白鹤在此越冬。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》将有利于鄱阳湖湿地候鸟的保护，标志着鄱阳湖湿地的保护迈向了法制管理的轨道。
以江西为例，到目前为止，尚无专门的湿地立法。有关湿地保护的法律规范散见于多个相关的地方立法中,主要有《江西省环境保护条例》、《江西省实施土地管理法办法》、《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》、《江西省渔业管理条例》、《江西省水资源管理条例》《江西省河道管理实施办法》、《关于加强饮用水源地保护的决定》、《城市湖泊保护条例》等。
这些环境和资源立法对江西湿地及其生物多样性保护都作了一些零星的规定，尚未形成湿地保护法律体系。土地管理法方面的立法强调了土地的开发利用和保护的协调，为合理利用湿地提供了法律依据;如《江西省环境保护条例》规定了禁止围湖造田和向农田和渔业水体排放有害废水，为预防湿地遭受人为的污染和破坏提供了强有力的法律保障；《城市保护条例》规定禁止在湖泊流域一、二、三级保护区围湖造地。
二、我国湿地生态安全保护地方立法中存在的问题
我国湿地资源地方立法自身存在很多问题，亟待解决。以鄱阳湖保护为例，最突出的问题就是“湿地”概念界定不明确，导致管理者在湿地保护工作中难以把握管理对象的范围，直接导致湿地功能得不到法律有效保护，破坏湿地行为未受到法律的约束。我国湿地地方立法缺失立法规制，执法效率大打折扣，目前存在的问题主要有：
(一)地方立法资金投入不足
目前，我国湿地基础设施建设比较薄弱，省级财政没有湿地保护经费，只有靠各地政府和有关部门进行筹措。财政状况不好的保护区，为了维持机构的运行，会开垦湿地或向外发包湿地，破坏了湿地的资源。以2001年为例，公用经费只有1.1万元，由于经费不足，保护区的各项设施得不到维护，日常科研、保护以及宣传工作难以开展，以鄱阳湖水系主要河流之一的抚河为例，水域全长345公里，仅有两个派出所负责维护水上治安秩序，查处刑事案件，处置群体性事件和调解治安纠纷等工作。但由于人员、经费紧张，目前仅有民警9人，平均年龄48岁，队伍严重落后，无法正常完成水上治安、保护等工作以及群众溺水事件的施救。
（二）我国湿地生态安全地方保护立法的程序性规定仍欠缺
虽然制定了地方湿地生态安全保护立法，但是缺乏公正的程序，文本形同虚设。譬如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》中规定了生态效益补偿制度，鼓励公民保护和恢复湿地，但缺乏相应的补偿条例和办法，并不能解决实际问题。
（三）我国湿地生态安全地方保护立法的法律意识不强，执法监督不力
相关法律法规，虽然规范了破坏湿地行为的法律责任，但存在着比较突出的问题。如只规范了个人对鄱阳湖湿地破坏应承担的法律责任，缺少各级政府及职能部门的具体职责及渎职越权所应承担的法律责任。法律责任缺乏针对性，行政执法部门自由裁量权过大，对有关湿地立法的实施情况缺乏必要的监督。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》第14条规定“省人民政府鄱阳湖湿地保护综合协调机构应当定期组织对鄱阳湖湿地保护与合理利用总体规划的执行情况进行检查和监督”。但事实上监管并不到位，例如存在于抚河上多年来非法采砂，作为主管的水利部门并未对采砂船舶资质进行查验。这些三无船舶非法采砂对河道破坏极其严重，极易发生纠纷。
（四）我国湿地生态安全地方保护立法的管理体制不顺
鄱阳湖湿地保护与利用涉及林业、农业、水利、环保、交通、建设、国土、卫生等部门和3个区市的12个县（区），同时涉及水法、渔业法、自然保护区条例、鄱阳湖湿地保护条例等多部法律法规。由于各部门履行的职责不同，在湿地保护和开发利用方面往往存在各行其政现象，甚至存在矛盾冲突。如林业部门管理自然保护区，渔政部门在鄱阳湖国家级保护区的蚌湖发捕捞证，水利部门在都昌候鸟保护区发采砂证；对河道开采区域划分不明确，甚至存在非法拍卖河道的行为。
（五）我国湿地生态安全地方保护立法的法律责任处罚力度不够
湿地是敏感而又脆弱的生态系统，一旦遭到破坏将难以恢复。现有的湿地保护条例，处罚力度不足，尤其是对破坏数量大，情节较严重的，刑法没有相应定罪量刑，所以司法机关无法受理，只能罚款了事，且有些条例规定定额偏低，无法起震慑作用。如不法分子使用电瓶、发电机打鱼，对鱼资源破坏严重，由于渔政部门缺少相关司法解释，公安机关无法定罪量刑。
三、我国湿地生态安全保护地方立法的完善措施
湿地保护和利用是我国生态环境建设和经济可持续发展的重要组成部分。要科学合理地保护和利用湿地，充分发挥其在经济发展和改善人民生活中的重要作用，必须切实加强湿地保护和管理工作，以鄱阳湖为例：
（一）应当进一步完善相关的法律法规
鄱阳湖湿地保护已有一定法律基础，且对生态环境建设起到了积极作用，但还需进一步完善。第一，根据《中华人民共和国自然保护区条例》规定，建立完善自然保护区管理法规和省级自然保护区申报制度、评审办法等法规。第二，制定加强基础设施和生态环境建设、财政转移支付和扶贫开发等规定，为全方位发展提供保障。第三，尽快出台湿地保护法律法规，加强生态法制体系建设。第四，进一步强化法律监督，控制环境污染和资源破坏。第五，各级政府和有关部门在制定发展计划及开发建设时，必须严格执行环保和生态建设的法律法规。
（二）政府要加大投入力度，开拓多方筹资渠道
1．争取通过立法，制定地方财政资金投入的机制，保障保护区管理经费的落实，逐步建立以政府投入为主、保护区自筹和国内外捐助相结合的资金渠道。
2．加强宣传工作，鼓励社会各界积极参与，开辟民间集资渠道；广泛开展国际合作，争取境外资金对自然保护区建设的资助。
3．制定灵活可行的政策，创造减税、物质鼓励等优惠条件吸引对保护区的投资。
（三）加强鄱阳湖湖区的基础设施建设，尽快帮助湖区的群众脱贫致富
当地民众对自然资源的依赖性很强。目前，随着渔业资源的不断减退，捕鱼手段也在不断改进，形成了恶性循环。对渔业资源破坏很大，且极大的干扰了候鸟的栖息，要解决这一问题必须使村民先富起来。
第一，发展生态旅游：生态旅游是社会进步、经济发展和环境价值的综合表现，既保护环境又体现了可持续发展的思想。鄱阳湖具有良好的生态旅游资源，所以发展生态旅游是鄱阳湖湿地合理利用的最佳策略。
第二，发展循环经济：首先，实行减少排放到“零排放”的转变；其次，通过转化和生物降解等处理，降低废物对生态环境的危害。最后搞好“废物”的循环再利用。
第三，增加社区的投入：设立发展专项基金，用于湖区的教育、医疗和农业生产，增加农民收入。
（四）尽快建立湖区生态效益的补偿机制
国家对林地征占用实行植被恢复费制度，对重点生态公益林实行生态效益补助制度，有力地促进了林地及生态公益林的保护和管理。同样，湿地也是稀缺资源。目前，无偿征占用湿地的现象十分普遍，为保护湿地资源和权利人的利益，国家应该尽快建立湿地恢复费和湿地生态效益补偿制度。
（五）应当明确职责、协调管理
湿地保护涉及了多方面的利益，所以建立统一协调的保护管理机制是前提条件之一，必须通过立法来对其进行有效的管理。首先要成立湿地保护小组；其次要建立湿地保护与合理利用的管理协调体制，明确各部门职责，共同维护水域安全与秩序；另外，应当建立对湿地生态环境影响评价制度和审批管理制度，强化法制的宣传，发挥媒体，群众团体的舆论监督作用。
（六）应当强化处罚的力度和依法行政管理
首先，提高处罚标准。其次，对破坏湿地生态安全行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。最后，可增加限期恢复的决定。
四、小结
总之，湿地生态安全的立法重要性已经不言而喻，运用法律手段保护湿地是一项重大的工程。目前地方湿地的保护条例实施过程中存在的不容忽视的问题，有待相关部门解决。为了全面推进湿地保护、恢复、合理利用和湿地管护能力建设，应该逐步建立起较为合理、功能较为优先的湿地保护法律体系，实现经济、社会的可持续发展。
参考文献：
[1]周雍．鄱阳湖生态环境保护立法研究．时代主人．2011（5）．
[2]周跃龙，汪怀建，姚丽文．鄱阳湖生态坏境分析与综合治理对策．环境污染与防治．2005（2）．
[3]沈文星．我国湿地保护立法问题研究．林业资源管理．2006（3）．
[4]刘星斌．湿地保护立法的利益权衡．当代经理人．2006(6）．
[5]罗静伟，郑博福，钱万友．基于生态安全的鄱阳湖湿地管理模式．安徽农业科学．2010（36）．
[6]刘小春．论鄱阳湖湿地生态环境的法律保护．江西理工大学．2008．
[7]朱谦．企业环境信息强制公开的法律问题．上海政法学院学报．2007（4）．
[8]罗先斌，郑林，钟业喜．鄱阳湖湿地资源及保护利用．江西师范大学学报（自然科学版）．2006（4）．
关键词 潘阳湖 湿地安全 地方立法
作者简介：左俊，中国人民公安大学法学学士，江西财经大学经济学在读硕士研究生；周剑英，江西警察学院档案馆研究馆员。
中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-062-02
一、对我国湿地生态安全保护地方立法现状的认识
随着各地对湿地保护工作日渐重视，地方性法规也相继颁布，包括《黑龙江省湿地保护条例》、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》、《甘肃省湿地保护条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《湖南省湖泊保护条例》，即将实施的《广东省湿地保护管理条例》、《辽宁省湿地保护条例》、《宁夏回族自治区湿地保护条例》、《湖北省湿地保护管理条例》、《杭州市西溪湿地公园保护管理条例》。但目前我国仍没有一部专门针对湿地保护的立法。
鄱阳湖作为我国第一大淡水湖泊和有世界影响的湿地，首批列入了《国际重要湿地名录》，其不仅维护世界生物多样性、调节气候、生态安全，同时也是国际迁徙性候鸟最重要的跃冬栖息地，全球有95%的白鹤在此越冬。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》将有利于鄱阳湖湿地候鸟的保护，标志着鄱阳湖湿地的保护迈向了法制管理的轨道。
以江西为例，到目前为止，尚无专门的湿地立法。有关湿地保护的法律规范散见于多个相关的地方立法中,主要有《江西省环境保护条例》、《江西省实施土地管理法办法》、《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》、《江西省渔业管理条例》、《江西省水资源管理条例》《江西省河道管理实施办法》、《关于加强饮用水源地保护的决定》、《城市湖泊保护条例》等。
这些环境和资源立法对江西湿地及其生物多样性保护都作了一些零星的规定，尚未形成湿地保护法律体系。土地管理法方面的立法强调了土地的开发利用和保护的协调，为合理利用湿地提供了法律依据;如《江西省环境保护条例》规定了禁止围湖造田和向农田和渔业水体排放有害废水，为预防湿地遭受人为的污染和破坏提供了强有力的法律保障；《城市保护条例》规定禁止在湖泊流域一、二、三级保护区围湖造地。
二、我国湿地生态安全保护地方立法中存在的问题
我国湿地资源地方立法自身存在很多问题，亟待解决。以鄱阳湖保护为例，最突出的问题就是“湿地”概念界定不明确，导致管理者在湿地保护工作中难以把握管理对象的范围，直接导致湿地功能得不到法律有效保护，破坏湿地行为未受到法律的约束。我国湿地地方立法缺失立法规制，执法效率大打折扣，目前存在的问题主要有：
(一)地方立法资金投入不足
目前，我国湿地基础设施建设比较薄弱，省级财政没有湿地保护经费，只有靠各地政府和有关部门进行筹措。财政状况不好的保护区，为了维持机构的运行，会开垦湿地或向外发包湿地，破坏了湿地的资源。以2001年为例，公用经费只有1.1万元，由于经费不足，保护区的各项设施得不到维护，日常科研、保护以及宣传工作难以开展，以鄱阳湖水系主要河流之一的抚河为例，水域全长345公里，仅有两个派出所负责维护水上治安秩序，查处刑事案件，处置群体性事件和调解治安纠纷等工作。但由于人员、经费紧张，目前仅有民警9人，平均年龄48岁，队伍严重落后，无法正常完成水上治安、保护等工作以及群众溺水事件的施救。
（二）我国湿地生态安全地方保护立法的程序性规定仍欠缺
虽然制定了地方湿地生态安全保护立法，但是缺乏公正的程序，文本形同虚设。譬如《江西省鄱阳湖湿地保护条例》中规定了生态效益补偿制度，鼓励公民保护和恢复湿地，但缺乏相应的补偿条例和办法，并不能解决实际问题。
（三）我国湿地生态安全地方保护立法的法律意识不强，执法监督不力
相关法律法规，虽然规范了破坏湿地行为的法律责任，但存在着比较突出的问题。如只规范了个人对鄱阳湖湿地破坏应承担的法律责任，缺少各级政府及职能部门的具体职责及渎职越权所应承担的法律责任。法律责任缺乏针对性，行政执法部门自由裁量权过大，对有关湿地立法的实施情况缺乏必要的监督。《江西省鄱阳湖湿地保护条例》第14条规定“省人民政府鄱阳湖湿地保护综合协调机构应当定期组织对鄱阳湖湿地保护与合理利用总体规划的执行情况进行检查和监督”。但事实上监管并不到位，例如存在于抚河上多年来非法采砂，作为主管的水利部门并未对采砂船舶资质进行查验。这些三无船舶非法采砂对河道破坏极其严重，极易发生纠纷。
（四）我国湿地生态安全地方保护立法的管理体制不顺
鄱阳湖湿地保护与利用涉及林业、农业、水利、环保、交通、建设、国土、卫生等部门和3个区市的12个县（区），同时涉及水法、渔业法、自然保护区条例、鄱阳湖湿地保护条例等多部法律法规。由于各部门履行的职责不同，在湿地保护和开发利用方面往往存在各行其政现象，甚至存在矛盾冲突。如林业部门管理自然保护区，渔政部门在鄱阳湖国家级保护区的蚌湖发捕捞证，水利部门在都昌候鸟保护区发采砂证；对河道开采区域划分不明确，甚至存在非法拍卖河道的行为。
（五）我国湿地生态安全地方保护立法的法律责任处罚力度不够
湿地是敏感而又脆弱的生态系统，一旦遭到破坏将难以恢复。现有的湿地保护条例，处罚力度不足，尤其是对破坏数量大，情节较严重的，刑法没有相应定罪量刑，所以司法机关无法受理，只能罚款了事，且有些条例规定定额偏低，无法起震慑作用。如不法分子使用电瓶、发电机打鱼，对鱼资源破坏严重，由于渔政部门缺少相关司法解释，公安机关无法定罪量刑。
三、我国湿地生态安全保护地方立法的完善措施
湿地保护和利用是我国生态环境建设和经济可持续发展的重要组成部分。要科学合理地保护和利用湿地，充分发挥其在经济发展和改善人民生活中的重要作用，必须切实加强湿地保护和管理工作，以鄱阳湖为例：
（一）应当进一步完善相关的法律法规
鄱阳湖湿地保护已有一定法律基础，且对生态环境建设起到了积极作用，但还需进一步完善。第一，根据《中华人民共和国自然保护区条例》规定，建立完善自然保护区管理法规和省级自然保护区申报制度、评审办法等法规。第二，制定加强基础设施和生态环境建设、财政转移支付和扶贫开发等规定，为全方位发展提供保障。第三，尽快出台湿地保护法律法规，加强生态法制体系建设。第四，进一步强化法律监督，控制环境污染和资源破坏。第五，各级政府和有关部门在制定发展计划及开发建设时，必须严格执行环保和生态建设的法律法规。
（二）政府要加大投入力度，开拓多方筹资渠道
1．争取通过立法，制定地方财政资金投入的机制，保障保护区管理经费的落实，逐步建立以政府投入为主、保护区自筹和国内外捐助相结合的资金渠道。
2．加强宣传工作，鼓励社会各界积极参与，开辟民间集资渠道；广泛开展国际合作，争取境外资金对自然保护区建设的资助。
3．制定灵活可行的政策，创造减税、物质鼓励等优惠条件吸引对保护区的投资。
（三）加强鄱阳湖湖区的基础设施建设，尽快帮助湖区的群众脱贫致富
当地民众对自然资源的依赖性很强。目前，随着渔业资源的不断减退，捕鱼手段也在不断改进，形成了恶性循环。对渔业资源破坏很大，且极大的干扰了候鸟的栖息，要解决这一问题必须使村民先富起来。
第一，发展生态旅游：生态旅游是社会进步、经济发展和环境价值的综合表现，既保护环境又体现了可持续发展的思想。鄱阳湖具有良好的生态旅游资源，所以发展生态旅游是鄱阳湖湿地合理利用的最佳策略。
第二，发展循环经济：首先，实行减少排放到“零排放”的转变；其次，通过转化和生物降解等处理，降低废物对生态环境的危害。最后搞好“废物”的循环再利用。
第三，增加社区的投入：设立发展专项基金，用于湖区的教育、医疗和农业生产，增加农民收入。
（四）尽快建立湖区生态效益的补偿机制
国家对林地征占用实行植被恢复费制度，对重点生态公益林实行生态效益补助制度，有力地促进了林地及生态公益林的保护和管理。同样，湿地也是稀缺资源。目前，无偿征占用湿地的现象十分普遍，为保护湿地资源和权利人的利益，国家应该尽快建立湿地恢复费和湿地生态效益补偿制度。
（五）应当明确职责、协调管理
湿地保护涉及了多方面的利益，所以建立统一协调的保护管理机制是前提条件之一，必须通过立法来对其进行有效的管理。首先要成立湿地保护小组；其次要建立湿地保护与合理利用的管理协调体制，明确各部门职责，共同维护水域安全与秩序；另外，应当建立对湿地生态环境影响评价制度和审批管理制度，强化法制的宣传，发挥媒体，群众团体的舆论监督作用。
（六）应当强化处罚的力度和依法行政管理
首先，提高处罚标准。其次，对破坏湿地生态安全行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。最后，可增加限期恢复的决定。
四、小结
总之，湿地生态安全的立法重要性已经不言而喻，运用法律手段保护湿地是一项重大的工程。目前地方湿地的保护条例实施过程中存在的不容忽视的问题，有待相关部门解决。为了全面推进湿地保护、恢复、合理利用和湿地管护能力建设，应该逐步建立起较为合理、功能较为优先的湿地保护法律体系，实现经济、社会的可持续发展。
参考文献：
[1]周雍．鄱阳湖生态环境保护立法研究．时代主人．2011（5）．
[2]周跃龙，汪怀建，姚丽文．鄱阳湖生态坏境分析与综合治理对策．环境污染与防治．2005（2）．
[3]沈文星．我国湿地保护立法问题研究．林业资源管理．2006（3）．
[4]刘星斌．湿地保护立法的利益权衡．当代经理人．2006(6）．
[5]罗静伟，郑博福，钱万友．基于生态安全的鄱阳湖湿地管理模式．安徽农业科学．2010（36）．
[6]刘小春．论鄱阳湖湿地生态环境的法律保护．江西理工大学．2008．
[7]朱谦．企业环境信息强制公开的法律问题．上海政法学院学报．2007（4）．
[8]罗先斌，郑林，钟业喜．鄱阳湖湿地资源及保护利用．江西师范大学学报（自然科学版）．2006（4）．