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摘 要：党的十九大报告提出了乡村振兴战略：到2020年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。农村人居环境的改善、公共产品和公共服务的供给都需要探索治理方式的创新。近年来，“村改居”社区在建设过程中还存在诸多问题，在治理方面存在着制度困境、人才困境和其他方面的障碍，分析目前“村改居”社区治理困境的原因，提出“村改居”社区治理的有效途径和目标。
关键词：乡村振兴；“村改居”社区；治理
党的十九大报告提出了乡村振兴战略：到2020年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总体要求，也是推进乡村振兴的根本任务。“村改居”主要是指农村地区建制实施农业户口转非农业户口，将村民委员会这一基层自治组织改变为社区居民委员会。在实践过程中，有效地改善了农村的人居环境，提高了基层公共服务能力和治理水平，但还存在诸多问题。分析“村改居”社区治理中存在的问题，探索有效的解决措施，对城乡一体化发展，乡村振兴战略的实施有一定的意义。
一、“村改居”社区治理的现状与特征
（一）“村改居”社区还带有明显的传统管理特征。
从“村改居”社区沿革来看，是在城市镇化快速进程中而形成的，除了城中村外，部分城镇的“村改居”社区从居民身份到生活习惯仍带有明显的农村特征，和城市社区里的居民无论从价值认识和日常的生活习惯有着明显的区别。社区居民在人际交往方面仍然以过去的血缘关系和亲属关系为主，而集中居住往往打破了传统的以宗族为纽带的自然村的居住方式，使得有些居民对这種以地缘或以社区组织为单位的人际交往产生一定的排斥心理。有的社区因为经济的发展，有大量的流动人口，从而发生本地居民集中排外的现象，这些对社区的治理都提出了挑战。从社居委来看，村改居社区的组织结构与管理方式还带有明显的农村特点。
（二）“村改居”社区治理主体呈现多元化特征。
在社区规模、人口数量、人员流动等客观因素的影响下，政府越来越无法也无力承担“村改居”社区的全部公共服务需求，尤其是集中经济发展较落后的社区这类矛盾非常突出，这也倒逼社区治理主体多元化。只有发挥多元主体的作用，社区才能有序地得到治理。目前很多城市社区在这方面做得非常好，经验也较成熟，如合肥市包河区滨湖世纪社区，该社区200名工作人员服务10多万社区人口，如果不发挥居委会、居民、社会组织、辖区单位、志愿者的力量，很难做好这一摊工作，因此在社区治理过程中充分发挥其他治理主体的作用。社区居民既是社区服务的主体，也是社区治理的主体。针对社区一些困难家庭、失独家庭，充分发挥社会组织和志愿者力量，给他们提供帮助。从这个社区治理实践中明显看到，在现代化的城市发展进程中，社区治理主体必然由一元变成多元，多元主体形成多方合力，才能共同建设好社区，治理好社区。
（三）“村改居”社区居民的权利意识日益增强
随着居民受教育年限的增长，互联网的普及，信息传播的快捷，以及居民法律意识的增强，居民对权利的维护也在不断增强。如公共设施投入不足，居民会立即提意见要求社区提供，这也给社区治理带来了新的课题。有经济实力的社区针对这些需求很快能议定措施，基本上能解决了居民的需求。调研中出现一致的情况就是，离城镇较偏一点的“村改居”社区，由于集体经济不够发达，而现行的体制使得“村改居”社区又不能从政府获取足够的资金，因此对一些基本的居民需求很难解决，矛盾较多。同时，居民还有诸多其他权利如社区自治权、对于居委会及社区管理人员的选举权、监督权以及社区环境宜居权等权利的要求和维护，都对社区治理者提出了挑战。
（四）“村改居”社区治理越来越重视互联网的作用
随着互联网的发展，人们之间的交往不再局限于面对面的交往，更多的是在网络上联系、交流。这也是社区治理者遇到的新问题。调研中发现，多数社区已经在利用网络参与社区治理与服务。一般情况下，经济条件好、发展较快的城市社区和“村改居”社区基本是“互联网+社区治理”的模式，如铜陵市各社区就设置了各部门的网上办事平台，居民如果需要办理事务只要上网通过平台查询，按步骤就能完成要办理的事项。网络时代人们的生活更加便捷，社区治理也必然越来越趋向“互联网+社区治理”的模式，为居民提供更加便捷的服务，也让居民全方位地参与社区自治。
二、“村改居”社区面临的困境
（一）社区治理体制不顺畅
近年来，有的地方盲目追求城镇化率，从而不管现实条件符合不符合，都进行了“村改居”。操之过急往往带来的问题更多，这类“村改居”社区虽然表现上看是社区，但实质上只是名字改了，其支行机制基本上按照原村“两委”体制，管理人员、管理方式、工作方法和思想观念毫无变化，导致新的社区对自身的职责认识不清，对提供公共服务和公共产品的认识模糊，认为这不属于他们的范筹，他们的主要任务仍是带领居民发展集体经济。在居民眼中，村改居只不过是换了一种叫法，或者只是换了牌子，本质上和以前的村民委员会没有区别。这种情况的存在对乡村振兴，尤其是基层社会的治理是非常大的障碍。
（二）政府角色定位不清
按照城市管理办法，“村改居”社区的市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府参与解决，但是“村改居”社区虽然名称是社区，基础设施建设和社区管理经费的支出仍然由社区集体经济承担。目前除了社区工作人员的待遇由政府承担以外，社区内的其他工作，如综治工作经费、社区内基础设施建设和维护经费甚至清洁环境经费都由社区自已承担。有的社区还承担政府其他职能部门的工作，如有的地方根据属地管理的原则，本应由公安交警部门承担的维持行人红绿灯过马路秩序的职责下放到社区，目前情况下，社区事务多工作人员少，只能外请人员从事这项工作，这也是一笔支出。诸如此类还有很多。为什么出现这种情况？政府认为“村改居”社区是由农村向城市转变的过渡阶段，仍保留集体资产。但是在经济发展欠发达地区，集体经济落后，很难支付起这些费用。目前不少村居委和居民都有疑问和不满，因为“村改居”工作是在政府主导下进行的，目的就是为了改善农村环境，提高民民生活质量建设现代化乡村。而现在的情况是生活条件没有得到明显的改善，反而负担比以前更重。政府投入的严重不足极大地影响了“村改居”社区的治理。 （三）“村改居”社区居民自身也存在较多问题成为社区治理的障碍
社区居民民主自治意识淡薄，缺乏参与社区建设的热情。社区居民普通存在民主自治意识淡薄的情况，而长期的农村生活形成的小农思想只关注自身的利益问题，而对社区工作不关心，很难参与到社区建设和发展中来。传统观念根深蒂固，小规模分散的生产与生活方式，造成了农民的组织化程度很低，政治民主权利意识相对较弱。由于血缘关系，人情、道德、自我保护意识的存在，权威在当前农村是一种较大的社会势力，村级政治往往与宗族势力范围重合，村治受到宗族势力的掣肘，一些历任村干部选举的人员，都以大姓家族的人为主，排外意识较强，以大欺小的现象仍然存在。与现代化的社区治理在思想观念上有一定的差距。同时村两委领导班子把握全局、促进发展、协调利益、服务群众、依法办事的能力较差。政务公开、村务公开、财务公开远没有走向制度化、规范化的轨道。要真正发挥社区在居民自治和民主政治建设中的作用，需要一个较长的发展过程。
（四）社区干部与社区工作者综合素质不高。
城镇化进程中，农村中年轻人基本都去城市就业去了，留在农村的基本上是年龄偏大、身体健康状况差的老人、妇女和儿童了。村改居后，这类问题同样存在。调研中发现，现任社区干部及工作者普遍存在年龄偏大、文化水平不高的情况，解决社区治理各种问题的方法不活、招数不多，更没有创新的意识，这对于已经到来的互联网+治理的模式是一个最大的阻碍。社区干部及工作者待遇低，在职的社区干部积极性不高，年轻有为的居民不愿意参与社区建设和治理，造成社区干部和工作者后继乏人。
“村改居”社区治理还处于探索阶段，从国外现有的模式和经验来看，结合我国农村的实际，“村改居”社区建设具有广阔的发展前景、也有极大的推广价值。
三、对实施乡村振兴战略创新“村改居”社区治理的思考
（一）转变观念，提高社区治理水平
社区治理观念直接影响治理的效果。在新时代，社会经济形势发生了重大变化，必须要求社区治理人员转变传统的乡村治理思维和观念，牢固树立以人为本的理念，创新工作方式方法，变过去被动为主动的局面。作为社区治理人员，应该明确自身的定位是为社区居民服务的，是服务者的角色，而不是过去传达行使上级下达任务的角色。对于社区内的重大事项，要积极与社区居民协商，尊重居民的意见，减少内部矛盾。从而使社区真正变成居民生活、休闲的场所。
（二）政府加大资金投入和政策扶持
农村普遍存在资金短缺，对建设“村改居”社区投入不足的问题，因此，政府应该加大财政转移支付力度，加大对建设高品质的社区资金投入。对一些公益性事业项目，政府通过土地出让金和建筑营业税返还，由财政投资建设，社区统一管理。非公益性项目由收益者负责建设和管理，如社区幼儿园，可由投资人兴建，由投资人收益。政府也要对“村改居”社区政策倾斜，加大扶持力度。尤其是经济不发达地区，政府应该承担公共设施的投入，还要加大对困难群体的补助，对于买不起房子租住的困难户，政府应对进行财政补贴租金，让其能解决基本的生活困难。
（三）建立健全各类社会保障制度
县、乡（镇）基层政府应该多渠道筹措资金，实现社会保障全覆盖，让居民安心安定生活生产。要建立健全的低保、养老保险、基本医疗等社会保障体系，保障困难群众的基本生活。在社区建设各类服务机构，如社区医院、社区便利店等。不斷完善医疗制度和医疗救助制度，建立大病风险基金和居民养老保险制度。建立城乡一体化的社会帮扶体系，落实帮扶对象，帮助困难群体和老年群体。
（四）提高社区工作人员综合素质，提升治理能力。
社区工作人员的综合素质直接影响治理效果。针对目前村改居社区的实际情况，着力提高社区工作人员的综合素质。一是通过加强学习培训，提高业务能力。基层工作人员由于任务多，压力大，基本上没有时间和精力去学习，更没有进行专门的业务培训，对于年龄较大、文化水平低的人员来说，“村改居”后，很难适应新的社区治理的方式。而在当前情况下，“村改居”社区普遍存在年龄大文化程度低的情况，因此，必须加强学习培训，尤其是专业知识和业务能力培训是非常必要的。其实要采取一系列激励措施，吸引优秀的年轻人参与到社区治理中来。由于“村改居”社区经济发展程度参差不齐，要大力提高社区工作人员的待遇和激励措施，才能引进优秀的人才，才能提高治理水平，实现乡村振兴。
参考文献
[1].霍凤.“村改居”社区基层组织治理困境与对策.民营科技[J].2016.10。
[2].赵斯桐.“村改居”社区治理的困境及出路.安徽农业科学 [A].2010.44。
[3].胡振光.“村改居”社区治理体制的变革与重构.安徽理工大学学报[C].2011.1。
课题：2017--2018年度安徽省行政学院系统专项课题阶段性成果，项目编号：QSXY1718Z15。课题组成员：吴艾玲、包亚东、汪敏、张银侠。
作者简介
吴艾玲（1976---），女，籍贯，安徽省庐江县人，合肥市行政学院社会文化教研室副教授，研究方向：公共管理。
2017--2018年度安徽省行政学院系统专项课题阶段性成果，项目编号：QSXY1718Z15。
（作者单位：合肥市行政学院）
关键词：乡村振兴；“村改居”社区；治理
党的十九大报告提出了乡村振兴战略：到2020年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是实施乡村振兴战略的总体要求，也是推进乡村振兴的根本任务。“村改居”主要是指农村地区建制实施农业户口转非农业户口，将村民委员会这一基层自治组织改变为社区居民委员会。在实践过程中，有效地改善了农村的人居环境，提高了基层公共服务能力和治理水平，但还存在诸多问题。分析“村改居”社区治理中存在的问题，探索有效的解决措施，对城乡一体化发展，乡村振兴战略的实施有一定的意义。
一、“村改居”社区治理的现状与特征
（一）“村改居”社区还带有明显的传统管理特征。
从“村改居”社区沿革来看，是在城市镇化快速进程中而形成的，除了城中村外，部分城镇的“村改居”社区从居民身份到生活习惯仍带有明显的农村特征，和城市社区里的居民无论从价值认识和日常的生活习惯有着明显的区别。社区居民在人际交往方面仍然以过去的血缘关系和亲属关系为主，而集中居住往往打破了传统的以宗族为纽带的自然村的居住方式，使得有些居民对这種以地缘或以社区组织为单位的人际交往产生一定的排斥心理。有的社区因为经济的发展，有大量的流动人口，从而发生本地居民集中排外的现象，这些对社区的治理都提出了挑战。从社居委来看，村改居社区的组织结构与管理方式还带有明显的农村特点。
（二）“村改居”社区治理主体呈现多元化特征。
在社区规模、人口数量、人员流动等客观因素的影响下，政府越来越无法也无力承担“村改居”社区的全部公共服务需求，尤其是集中经济发展较落后的社区这类矛盾非常突出，这也倒逼社区治理主体多元化。只有发挥多元主体的作用，社区才能有序地得到治理。目前很多城市社区在这方面做得非常好，经验也较成熟，如合肥市包河区滨湖世纪社区，该社区200名工作人员服务10多万社区人口，如果不发挥居委会、居民、社会组织、辖区单位、志愿者的力量，很难做好这一摊工作，因此在社区治理过程中充分发挥其他治理主体的作用。社区居民既是社区服务的主体，也是社区治理的主体。针对社区一些困难家庭、失独家庭，充分发挥社会组织和志愿者力量，给他们提供帮助。从这个社区治理实践中明显看到，在现代化的城市发展进程中，社区治理主体必然由一元变成多元，多元主体形成多方合力，才能共同建设好社区，治理好社区。
（三）“村改居”社区居民的权利意识日益增强
随着居民受教育年限的增长，互联网的普及，信息传播的快捷，以及居民法律意识的增强，居民对权利的维护也在不断增强。如公共设施投入不足，居民会立即提意见要求社区提供，这也给社区治理带来了新的课题。有经济实力的社区针对这些需求很快能议定措施，基本上能解决了居民的需求。调研中出现一致的情况就是，离城镇较偏一点的“村改居”社区，由于集体经济不够发达，而现行的体制使得“村改居”社区又不能从政府获取足够的资金，因此对一些基本的居民需求很难解决，矛盾较多。同时，居民还有诸多其他权利如社区自治权、对于居委会及社区管理人员的选举权、监督权以及社区环境宜居权等权利的要求和维护，都对社区治理者提出了挑战。
（四）“村改居”社区治理越来越重视互联网的作用
随着互联网的发展，人们之间的交往不再局限于面对面的交往，更多的是在网络上联系、交流。这也是社区治理者遇到的新问题。调研中发现，多数社区已经在利用网络参与社区治理与服务。一般情况下，经济条件好、发展较快的城市社区和“村改居”社区基本是“互联网+社区治理”的模式，如铜陵市各社区就设置了各部门的网上办事平台，居民如果需要办理事务只要上网通过平台查询，按步骤就能完成要办理的事项。网络时代人们的生活更加便捷，社区治理也必然越来越趋向“互联网+社区治理”的模式，为居民提供更加便捷的服务，也让居民全方位地参与社区自治。
二、“村改居”社区面临的困境
（一）社区治理体制不顺畅
近年来，有的地方盲目追求城镇化率，从而不管现实条件符合不符合，都进行了“村改居”。操之过急往往带来的问题更多，这类“村改居”社区虽然表现上看是社区，但实质上只是名字改了，其支行机制基本上按照原村“两委”体制，管理人员、管理方式、工作方法和思想观念毫无变化，导致新的社区对自身的职责认识不清，对提供公共服务和公共产品的认识模糊，认为这不属于他们的范筹，他们的主要任务仍是带领居民发展集体经济。在居民眼中，村改居只不过是换了一种叫法，或者只是换了牌子，本质上和以前的村民委员会没有区别。这种情况的存在对乡村振兴，尤其是基层社会的治理是非常大的障碍。
（二）政府角色定位不清
按照城市管理办法，“村改居”社区的市政基础设施，如道路、路灯、环境、卫生、绿化、水电等应纳入市政管理统一范畴，经费应由政府参与解决，但是“村改居”社区虽然名称是社区，基础设施建设和社区管理经费的支出仍然由社区集体经济承担。目前除了社区工作人员的待遇由政府承担以外，社区内的其他工作，如综治工作经费、社区内基础设施建设和维护经费甚至清洁环境经费都由社区自已承担。有的社区还承担政府其他职能部门的工作，如有的地方根据属地管理的原则，本应由公安交警部门承担的维持行人红绿灯过马路秩序的职责下放到社区，目前情况下，社区事务多工作人员少，只能外请人员从事这项工作，这也是一笔支出。诸如此类还有很多。为什么出现这种情况？政府认为“村改居”社区是由农村向城市转变的过渡阶段，仍保留集体资产。但是在经济发展欠发达地区，集体经济落后，很难支付起这些费用。目前不少村居委和居民都有疑问和不满，因为“村改居”工作是在政府主导下进行的，目的就是为了改善农村环境，提高民民生活质量建设现代化乡村。而现在的情况是生活条件没有得到明显的改善，反而负担比以前更重。政府投入的严重不足极大地影响了“村改居”社区的治理。 （三）“村改居”社区居民自身也存在较多问题成为社区治理的障碍
社区居民民主自治意识淡薄，缺乏参与社区建设的热情。社区居民普通存在民主自治意识淡薄的情况，而长期的农村生活形成的小农思想只关注自身的利益问题，而对社区工作不关心，很难参与到社区建设和发展中来。传统观念根深蒂固，小规模分散的生产与生活方式，造成了农民的组织化程度很低，政治民主权利意识相对较弱。由于血缘关系，人情、道德、自我保护意识的存在，权威在当前农村是一种较大的社会势力，村级政治往往与宗族势力范围重合，村治受到宗族势力的掣肘，一些历任村干部选举的人员，都以大姓家族的人为主，排外意识较强，以大欺小的现象仍然存在。与现代化的社区治理在思想观念上有一定的差距。同时村两委领导班子把握全局、促进发展、协调利益、服务群众、依法办事的能力较差。政务公开、村务公开、财务公开远没有走向制度化、规范化的轨道。要真正发挥社区在居民自治和民主政治建设中的作用，需要一个较长的发展过程。
（四）社区干部与社区工作者综合素质不高。
城镇化进程中，农村中年轻人基本都去城市就业去了，留在农村的基本上是年龄偏大、身体健康状况差的老人、妇女和儿童了。村改居后，这类问题同样存在。调研中发现，现任社区干部及工作者普遍存在年龄偏大、文化水平不高的情况，解决社区治理各种问题的方法不活、招数不多，更没有创新的意识，这对于已经到来的互联网+治理的模式是一个最大的阻碍。社区干部及工作者待遇低，在职的社区干部积极性不高，年轻有为的居民不愿意参与社区建设和治理，造成社区干部和工作者后继乏人。
“村改居”社区治理还处于探索阶段，从国外现有的模式和经验来看，结合我国农村的实际，“村改居”社区建设具有广阔的发展前景、也有极大的推广价值。
三、对实施乡村振兴战略创新“村改居”社区治理的思考
（一）转变观念，提高社区治理水平
社区治理观念直接影响治理的效果。在新时代，社会经济形势发生了重大变化，必须要求社区治理人员转变传统的乡村治理思维和观念，牢固树立以人为本的理念，创新工作方式方法，变过去被动为主动的局面。作为社区治理人员，应该明确自身的定位是为社区居民服务的，是服务者的角色，而不是过去传达行使上级下达任务的角色。对于社区内的重大事项，要积极与社区居民协商，尊重居民的意见，减少内部矛盾。从而使社区真正变成居民生活、休闲的场所。
（二）政府加大资金投入和政策扶持
农村普遍存在资金短缺，对建设“村改居”社区投入不足的问题，因此，政府应该加大财政转移支付力度，加大对建设高品质的社区资金投入。对一些公益性事业项目，政府通过土地出让金和建筑营业税返还，由财政投资建设，社区统一管理。非公益性项目由收益者负责建设和管理，如社区幼儿园，可由投资人兴建，由投资人收益。政府也要对“村改居”社区政策倾斜，加大扶持力度。尤其是经济不发达地区，政府应该承担公共设施的投入，还要加大对困难群体的补助，对于买不起房子租住的困难户，政府应对进行财政补贴租金，让其能解决基本的生活困难。
（三）建立健全各类社会保障制度
县、乡（镇）基层政府应该多渠道筹措资金，实现社会保障全覆盖，让居民安心安定生活生产。要建立健全的低保、养老保险、基本医疗等社会保障体系，保障困难群众的基本生活。在社区建设各类服务机构，如社区医院、社区便利店等。不斷完善医疗制度和医疗救助制度，建立大病风险基金和居民养老保险制度。建立城乡一体化的社会帮扶体系，落实帮扶对象，帮助困难群体和老年群体。
（四）提高社区工作人员综合素质，提升治理能力。
社区工作人员的综合素质直接影响治理效果。针对目前村改居社区的实际情况，着力提高社区工作人员的综合素质。一是通过加强学习培训，提高业务能力。基层工作人员由于任务多，压力大，基本上没有时间和精力去学习，更没有进行专门的业务培训，对于年龄较大、文化水平低的人员来说，“村改居”后，很难适应新的社区治理的方式。而在当前情况下，“村改居”社区普遍存在年龄大文化程度低的情况，因此，必须加强学习培训，尤其是专业知识和业务能力培训是非常必要的。其实要采取一系列激励措施，吸引优秀的年轻人参与到社区治理中来。由于“村改居”社区经济发展程度参差不齐，要大力提高社区工作人员的待遇和激励措施，才能引进优秀的人才，才能提高治理水平，实现乡村振兴。
参考文献
[1].霍凤.“村改居”社区基层组织治理困境与对策.民营科技[J].2016.10。
[2].赵斯桐.“村改居”社区治理的困境及出路.安徽农业科学 [A].2010.44。
[3].胡振光.“村改居”社区治理体制的变革与重构.安徽理工大学学报[C].2011.1。
课题：2017--2018年度安徽省行政学院系统专项课题阶段性成果，项目编号：QSXY1718Z15。课题组成员：吴艾玲、包亚东、汪敏、张银侠。
作者简介
吴艾玲（1976---），女，籍贯，安徽省庐江县人，合肥市行政学院社会文化教研室副教授，研究方向：公共管理。
2017--2018年度安徽省行政学院系统专项课题阶段性成果，项目编号：QSXY1718Z15。
（作者单位：合肥市行政学院）