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摘要 我国现已基本具备农村社会救助范式转换的条件，迫切需要政府能积极履行职责。现阶段，政府在转换农村社会救助范式中的职责主要表现为有效组织、实际支持和宣传教育三个方面，唯有政府履责到位，才能实现农村救助范式的快速健康转换。
关键词 政策范式；转换；条件；政府职责
中图分类号 F323.89 文献标识码 A 文章编号 1007－1962(2009)13－0019－02
长期以来，我国农村社会救助政策主要采用扶贫范式，这一政策范式在实践中已取得了巨大成就，但由于其针对性较差，已越来越不适应我国进一步关注民生的社会要求。全面实现农村小康需要对每一个生活困难的农村居民都实施有针对性的社会救助，唯有如此，农村救助工作才能更贴近现实。因此，加快农村社会救助政策由扶贫范式向低保范式的转换与创新，已成为当前一项重要的社会基础性工作。借鉴发达国家在低保制度建设进程中的政府行为，把握住扶贫范式向低保范式转换中的困难，探讨政府在政策范式转换中的职责，对于建设社会主义新农村具有重要的现实意义。
一、我国实现农村社会救助范式转换的条件已基本具备
由于我国长期实行城乡分割的二元经济体制，城乡社会救助供给极不均衡。从城乡统筹及经济社会发展相协调的科学发展观出发，实现我国农村社会救助范式转换的时机总体上已经成熟，转换的实际条件已基本具备。
1、农村贫困的性质已发生变化。
当前我国农村贫困的性质与20世纪相比已发生根本性变化，现阶段农村贫困总体上属于长期贫困，其根源在于农村政治、经济、公共产品供给等方面长期遭受多维的政策排斥，因此，仅以“不救不能活”的绝对贫困人口为目标的扶贫政策范式已经不适用于社会边缘化的农村贫困人口，贫困边缘人群无法得到有效保障和支持；与此同时，现阶段我国农村贫困分布已由区域性、整体性贫困过渡到个体性贫困，区域性扶贫开发政策效果正日益减弱，据计算，进入新世纪后我国扶贫投入的减贫效果已不到20世纪80年代的三分之一。因此，针对目前个体性贫困为主要特征的农村贫困人口。我国迫切需要一种比区域性扶贫政策范式更加精确的瞄准机制，由以前的瞄准区域转变到瞄准个体，去救助那些真正需要救助的贫困人口。
2、农村救助的理念已得到提升。
长期以来，我国农村社会救助的思想观念一直存在着误区，如有人认为，农民以前在没有社会保障的情况下也能生存，政府不必急于去解决这方面的问题；也有人认为，实施低保政策范式是政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，带有很大的随意性。近年来，在“科学发展观”和“以人为本”思想的指导下，人们越来越深刻地认识到科学发展观不仅包括物质生产的发展，而且包括人力资源的科学发展，人们相比较于以往，能更多地站在社会公平、经济和社会协调发展的高度看待农村社会救助问题，认识到社会救助是公民的一项基本权利，也是国家的责任，救助理念更趋理性和人道，这种日益现代化的救助理念为农村救助范式转换创造了良好的思想条件。
3、救助范式转换的经济承受力已基本形成。
随着我国经济发展水平不断提高，综合国力不断增强，财政收入不断增加，目前政府已基本具备转换救助政策范式的财力支撑。据北京师范大学社会发展和公共政策研究所测算，我国农村社会救助范式转换后所需救助资金约为8100——10500亿元左右，而2008年我国财政收入已突破6万亿元，救助资金与财政收入的占比并不太高，我国政府对于农村救助范式转换后的经济承受力已基本形成。
4、救助范式转换的方法已基本掌握。
我国农村社会救助工作坚持从农村实际出发，摸索出了一套行之有效的办法，尤其自2007年以来，我国农村低保制度开始全面建立，实践中形成了国家救助、集体补助和生产自救相结合的农村救助体制，注重整合多元化社会资源和能力扶助，等等，这些实践中摸索出的有益做法为整个救助政策范式的转换积累了宝贵的经验，并提供了借鉴和启示。
5、技术支持的能力已得到保障。
农村救助范式转换及转换后的档案管理、基金管理等都是非常棘手的事情，当代科技发展尤其是计算机的普遍应用为之提供了坚实的技术支撑。诸如：根据信息科学和管理科学的方法，可以对救助信息、数据的复杂性及分布结构进行分析、计算和模拟，采用分级管理的方法，可以形成全国统一的社会救助管理网络，运用计算机建立个人社会救助号码，人号对应，可以方便贫困者随时查询和监督等。
二、农村社会救助范式转换中的政府职责
在农村社会救助制度变迁过程中，政府可以发挥主导性作用，成为制度供给的主体。只有当政府确立主体地位、承担其应有责任后，农村社会救助范式转换才能步入健康发展的轨道，才会由经济社会发展的阻力变为动力。
1、政府的有效组织是加快农村社会救助范式转换的前提和基础。
农村救助范式的转换是一项庞大而复杂的系统工程，涉及到中央政府和地方政府的多个职能部门，因此，政府的组织对农村救助范式的转换可以起到非常重要的作用。目前。政府的组织主要是进行相关政策设计和组织引导。
(1)政策设计责任。
政府的政策设计责任首先是体现在政策的定位责任。农村社会救助政策的科学设定应不断满足发展中的动态需求，适应再分配手段和最低生活保障双重功能，考虑到医疗、教育等各方面的救助需求，能逐渐扩大救助项目的支出保障范围，在全面建设小康社会的时代背景下，促进农村和谐稳定发展才是政府对农村救助政策的准确定位。其次，政府的政策设计责任体现在政策提供方式的选择责任。当前，我国农村社会救助政策范式的选择应由分配型走向发展型，必须通过制度化的方式为救助对象提供可持续生计以谋求未来的长远发展。最后，政府的政策设计责任还体现在政策体系的安排责任。一个有效的农村救助政策范式必须建立在对农村社会不同分类和对农村社会中不同生活风险分类的基础之上，不同类型的农村贫困具有不同的特征，拥有不同的资源，贫困人口面对不同的生活风险，政府政策设计可根据其各自需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。
为保证政策的科学性，政府在设计低保政策范式时，还应倾听和吸纳农民的政策要求和建议，不闭门造车，而是以讨论、协商的方式进行政策制定，增强政策的规范性、程序性，以制定出具有民主性质的政策，并开辟出农民政策监督的多种途径以有利于农民监督。
(2)组织引导责任。
农村社会救助范式转换是一项社会系统工程，涉及千家万户。要求政府牵头，统一政令，协调方方面面的关系，进行有效的组织和领导。
一是要组建一个权威性的组织管理机构，根据适应、精简、统一、效能的原则，结合政府机构改革，建立农村社会救助改革机构，统一组织和协调农村社会救助政策范式的转换。同时，以“政事分离”为指导思想，建立一家或多家独立的农村新型救助事业机构，雇佣受过专业训练的社 会工作者从事农村救助工作，政府则转而充当政策的制定者、出资者和监督、管理者的角色。
二是各级政府要根据人口分布、经济和自然条件、工业化程度、人群流动等情况，制定符合本地区特点的农村社会救助事业总体规划及相关项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划之中。使各相关部门组织实施农村救助项目有据可依，并为考核其工作绩效提供依据。
2、政府的强力支持是实现农村社会救助范式转换成功的关键。
目前，政府对农村社会救助范式转换进行政策支持的核心是资源的配置要向农村倾斜。当前我国城乡之间收入水平的巨大差距是相关政策长期以来向城市倾斜的结果。因此，要缩小城乡之间收入水平的巨大差距，就必须通过惠农强农政策来逐步实现。
(1)财政支付责任。
在社会转型期，不确定性因素较多，为此，政府应建立稳定的农村救助财政保障机制，以保证其财政责任得以充分履行。稳定的财政保障机制是指包含稳定的财政来源，确定的支出比例，明确的供款项目等的体制制度。政府在农村救助范式转换中承担着较多的财政责任，主要是转换过程中的运行经费和困难群体的救助经费。
(2)管理监督责任。
政府在农村社会救助范式转换中的监管责任应该不断得到强化，一是因为目前我国政府对农村社会救助监管不足，二是因为政府监管对农村社会救助制度的发展具有极其重要的作用。承担监管责任的政府部门。只有监管到位，才能具有权威性和独立性，才能保证监管的效力。
(3)具体操作责任。
在我国农村社会救助范式转换没有完成以前，政府既承担推动的责任，还承担着具体的社会救助事务的实施责任，在缺位的地方补位，如为贫困人口举办技术培训班以帮助其就业、提供法律援助等。随着社会救助机制的健全和市场经济的成熟，农村社会救助的具体实施只有在逐渐地走向社会化后，政府为提高社会救助的运行效率。才可以淡化实施责任而改由相关社会组织和个人担当。
3、宣传教育是加快农村社会救助范式转换的必要手段。
一种制度的确立必须得到民众的认同，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理的认同。在救助范式转换的舆论宣传方面，政府可以发挥出巨大作用，相对于其他社会组织，我国政府拥有多渠道、广覆盖的宣传途径和手段，而且政府舆论很容易在民众当中产生巨大的导向作用，影响他们的日常行为。有鉴于此，政府必须利用这些资源做好舆论宣传工作，宣传社会救助以人为本、资产建设的现代理念，引导民众树立正确的社会救助观念，让更多的人了解这一制度，为我国农村社会救助制度的良性发展奠定群众基础。
(本文作者：湖南行政学院副教授、湖南大学经贸学院博士生)
责任编辑 余岩
关键词 政策范式；转换；条件；政府职责
中图分类号 F323.89 文献标识码 A 文章编号 1007－1962(2009)13－0019－02
长期以来，我国农村社会救助政策主要采用扶贫范式，这一政策范式在实践中已取得了巨大成就，但由于其针对性较差，已越来越不适应我国进一步关注民生的社会要求。全面实现农村小康需要对每一个生活困难的农村居民都实施有针对性的社会救助，唯有如此，农村救助工作才能更贴近现实。因此，加快农村社会救助政策由扶贫范式向低保范式的转换与创新，已成为当前一项重要的社会基础性工作。借鉴发达国家在低保制度建设进程中的政府行为，把握住扶贫范式向低保范式转换中的困难，探讨政府在政策范式转换中的职责，对于建设社会主义新农村具有重要的现实意义。
一、我国实现农村社会救助范式转换的条件已基本具备
由于我国长期实行城乡分割的二元经济体制，城乡社会救助供给极不均衡。从城乡统筹及经济社会发展相协调的科学发展观出发，实现我国农村社会救助范式转换的时机总体上已经成熟，转换的实际条件已基本具备。
1、农村贫困的性质已发生变化。
当前我国农村贫困的性质与20世纪相比已发生根本性变化，现阶段农村贫困总体上属于长期贫困，其根源在于农村政治、经济、公共产品供给等方面长期遭受多维的政策排斥，因此，仅以“不救不能活”的绝对贫困人口为目标的扶贫政策范式已经不适用于社会边缘化的农村贫困人口，贫困边缘人群无法得到有效保障和支持；与此同时，现阶段我国农村贫困分布已由区域性、整体性贫困过渡到个体性贫困，区域性扶贫开发政策效果正日益减弱，据计算，进入新世纪后我国扶贫投入的减贫效果已不到20世纪80年代的三分之一。因此，针对目前个体性贫困为主要特征的农村贫困人口。我国迫切需要一种比区域性扶贫政策范式更加精确的瞄准机制，由以前的瞄准区域转变到瞄准个体，去救助那些真正需要救助的贫困人口。
2、农村救助的理念已得到提升。
长期以来，我国农村社会救助的思想观念一直存在着误区，如有人认为，农民以前在没有社会保障的情况下也能生存，政府不必急于去解决这方面的问题；也有人认为，实施低保政策范式是政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，带有很大的随意性。近年来，在“科学发展观”和“以人为本”思想的指导下，人们越来越深刻地认识到科学发展观不仅包括物质生产的发展，而且包括人力资源的科学发展，人们相比较于以往，能更多地站在社会公平、经济和社会协调发展的高度看待农村社会救助问题，认识到社会救助是公民的一项基本权利，也是国家的责任，救助理念更趋理性和人道，这种日益现代化的救助理念为农村救助范式转换创造了良好的思想条件。
3、救助范式转换的经济承受力已基本形成。
随着我国经济发展水平不断提高，综合国力不断增强，财政收入不断增加，目前政府已基本具备转换救助政策范式的财力支撑。据北京师范大学社会发展和公共政策研究所测算，我国农村社会救助范式转换后所需救助资金约为8100——10500亿元左右，而2008年我国财政收入已突破6万亿元，救助资金与财政收入的占比并不太高，我国政府对于农村救助范式转换后的经济承受力已基本形成。
4、救助范式转换的方法已基本掌握。
我国农村社会救助工作坚持从农村实际出发，摸索出了一套行之有效的办法，尤其自2007年以来，我国农村低保制度开始全面建立，实践中形成了国家救助、集体补助和生产自救相结合的农村救助体制，注重整合多元化社会资源和能力扶助，等等，这些实践中摸索出的有益做法为整个救助政策范式的转换积累了宝贵的经验，并提供了借鉴和启示。
5、技术支持的能力已得到保障。
农村救助范式转换及转换后的档案管理、基金管理等都是非常棘手的事情，当代科技发展尤其是计算机的普遍应用为之提供了坚实的技术支撑。诸如：根据信息科学和管理科学的方法，可以对救助信息、数据的复杂性及分布结构进行分析、计算和模拟，采用分级管理的方法，可以形成全国统一的社会救助管理网络，运用计算机建立个人社会救助号码，人号对应，可以方便贫困者随时查询和监督等。
二、农村社会救助范式转换中的政府职责
在农村社会救助制度变迁过程中，政府可以发挥主导性作用，成为制度供给的主体。只有当政府确立主体地位、承担其应有责任后，农村社会救助范式转换才能步入健康发展的轨道，才会由经济社会发展的阻力变为动力。
1、政府的有效组织是加快农村社会救助范式转换的前提和基础。
农村救助范式的转换是一项庞大而复杂的系统工程，涉及到中央政府和地方政府的多个职能部门，因此，政府的组织对农村救助范式的转换可以起到非常重要的作用。目前。政府的组织主要是进行相关政策设计和组织引导。
(1)政策设计责任。
政府的政策设计责任首先是体现在政策的定位责任。农村社会救助政策的科学设定应不断满足发展中的动态需求，适应再分配手段和最低生活保障双重功能，考虑到医疗、教育等各方面的救助需求，能逐渐扩大救助项目的支出保障范围，在全面建设小康社会的时代背景下，促进农村和谐稳定发展才是政府对农村救助政策的准确定位。其次，政府的政策设计责任体现在政策提供方式的选择责任。当前，我国农村社会救助政策范式的选择应由分配型走向发展型，必须通过制度化的方式为救助对象提供可持续生计以谋求未来的长远发展。最后，政府的政策设计责任还体现在政策体系的安排责任。一个有效的农村救助政策范式必须建立在对农村社会不同分类和对农村社会中不同生活风险分类的基础之上，不同类型的农村贫困具有不同的特征，拥有不同的资源，贫困人口面对不同的生活风险，政府政策设计可根据其各自需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。
为保证政策的科学性，政府在设计低保政策范式时，还应倾听和吸纳农民的政策要求和建议，不闭门造车，而是以讨论、协商的方式进行政策制定，增强政策的规范性、程序性，以制定出具有民主性质的政策，并开辟出农民政策监督的多种途径以有利于农民监督。
(2)组织引导责任。
农村社会救助范式转换是一项社会系统工程，涉及千家万户。要求政府牵头，统一政令，协调方方面面的关系，进行有效的组织和领导。
一是要组建一个权威性的组织管理机构，根据适应、精简、统一、效能的原则，结合政府机构改革，建立农村社会救助改革机构，统一组织和协调农村社会救助政策范式的转换。同时，以“政事分离”为指导思想，建立一家或多家独立的农村新型救助事业机构，雇佣受过专业训练的社 会工作者从事农村救助工作，政府则转而充当政策的制定者、出资者和监督、管理者的角色。
二是各级政府要根据人口分布、经济和自然条件、工业化程度、人群流动等情况，制定符合本地区特点的农村社会救助事业总体规划及相关项目的具体规划，并将其纳入当地社会经济发展规划之中。使各相关部门组织实施农村救助项目有据可依，并为考核其工作绩效提供依据。
2、政府的强力支持是实现农村社会救助范式转换成功的关键。
目前，政府对农村社会救助范式转换进行政策支持的核心是资源的配置要向农村倾斜。当前我国城乡之间收入水平的巨大差距是相关政策长期以来向城市倾斜的结果。因此，要缩小城乡之间收入水平的巨大差距，就必须通过惠农强农政策来逐步实现。
(1)财政支付责任。
在社会转型期，不确定性因素较多，为此，政府应建立稳定的农村救助财政保障机制，以保证其财政责任得以充分履行。稳定的财政保障机制是指包含稳定的财政来源，确定的支出比例，明确的供款项目等的体制制度。政府在农村救助范式转换中承担着较多的财政责任，主要是转换过程中的运行经费和困难群体的救助经费。
(2)管理监督责任。
政府在农村社会救助范式转换中的监管责任应该不断得到强化，一是因为目前我国政府对农村社会救助监管不足，二是因为政府监管对农村社会救助制度的发展具有极其重要的作用。承担监管责任的政府部门。只有监管到位，才能具有权威性和独立性，才能保证监管的效力。
(3)具体操作责任。
在我国农村社会救助范式转换没有完成以前，政府既承担推动的责任，还承担着具体的社会救助事务的实施责任，在缺位的地方补位，如为贫困人口举办技术培训班以帮助其就业、提供法律援助等。随着社会救助机制的健全和市场经济的成熟，农村社会救助的具体实施只有在逐渐地走向社会化后，政府为提高社会救助的运行效率。才可以淡化实施责任而改由相关社会组织和个人担当。
3、宣传教育是加快农村社会救助范式转换的必要手段。
一种制度的确立必须得到民众的认同，而民众认同的内在基础是意识的接受或心理的认同。在救助范式转换的舆论宣传方面，政府可以发挥出巨大作用，相对于其他社会组织，我国政府拥有多渠道、广覆盖的宣传途径和手段，而且政府舆论很容易在民众当中产生巨大的导向作用，影响他们的日常行为。有鉴于此，政府必须利用这些资源做好舆论宣传工作，宣传社会救助以人为本、资产建设的现代理念，引导民众树立正确的社会救助观念，让更多的人了解这一制度，为我国农村社会救助制度的良性发展奠定群众基础。
(本文作者：湖南行政学院副教授、湖南大学经贸学院博士生)
责任编辑 余岩