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摘 要：《食品安全法》第５３条确立了我国食品召回制度的法律地位，然而，从制度层面上看，尚存在法律体系不够完备，监管体制弊端明显，监管机制尚未理顺，召回体系有待细化等问题。因此，应从各方面予以完善。同时，新《食品召回管理规定》征求意见稿出台，本文兼做述评。
关 键 词：食品召回制度；《食品召回管理规定》；食品安全监管
中图分类号：Ｄ９２４．１３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１２－００８２－０３
收稿日期：２０１１－０９－０５
作者简介：张云（１９７４—），女，河南范县人，中国计量学院法学院副教授，硕士生导师，研究方向为经济法、食品安全法。
基金项目：本文系教育部人文社会科学研究一般项目“我国食品安全应急法律机制研究——以风险社会的视角观之”的阶段性成果，项目编号：１０ＹＪＣ８２０１６４；浙江省软科学研究计划项目“风险治理视角下的浙江食品召回体系搭建及管理对策研究”的阶段性成果，项目编号：２０１０Ｃ２５０６７；２０１０浙江省人文社会科学重点研究基地“标准化与知识产权管理”自主立项课题“风险社会视域下浙江食品安全危机处理法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：ＳＩＰＭ１３０３。
食品召回制度是产品召回制度发展的必然产物。２００７年８月２７日，国家质量监督检验检疫总局（以下简称“国家质检总局”）颁布了《食品召回管理规定》，这是我国首次在食品上确认召回制度。“三鹿奶粉事件”爆发之后，《食品安全法（草案）》对于食品召回做出了回应，２００９年２月２８日颁布的《食品安全法》第５３条规定国家建立食品召回制度。同时，第７２条将召回作为一项食品安全事故的处理措施，第８５条则规定拒不召回的行政处罚。２０１１年，国家质检总局修订了《食品召回管理规定》，２０１１年５月２３日向社会公开征求修改意见。
可以肯定的是，为了应对严峻的食品安全局势，以《食品召回管理规定》和《食品安全法》的相关条文为代表，我国有关食品召回的制度建设得到了迅速发展，对于解决我国目前的食品安全危机，保障公共安全，保护消费者权益具有重要的意义。但是，我国食品召回制度的确立距今仅有四年的时间，由于立法过程具有一定的应急性，缺乏一定的理论支撑，因此，食品召回的制度层面仍存在缺陷，需要加以完善。
一、法律体系不够完备
在《食品召回管理规定》和《食品安全法》出台之前，各地已经通过地方立法的方式对食品召回做出了一定的探索和尝试，但由于这些制度仅仅在一定的地域有效，因而立法缺乏一定的普遍适用性。国家质检总局的《食品召回管理规定》第一次以部门规章的形式全面规定了食品召回制度，在一定程度上解决了食品召回各自为政的问题，但其立法层级仍然较低，缺乏权威性。《食品安全法》的通过，改变了食品召回制度层级较低的局面，但遗憾的是，有关食品召回的条文仅仅只有三条，而且都较为笼统和原则。因此，食品召回法律体系仍然不够完备，需要在未来予以完善。
我们注意到，一些发达国家和地区已经以基本法律的形式建立了一整套较为完备的食品安全监管和食品召回法律制度，使相关法律制度具有了较高的权威性和较强的约束力。比如美国在１９６６年的《国家交通与机动车安全法》的基础上，先后颁行了《联邦肉产品检验法》、《禽产品检验法》、《消费者食品安全法》、《食品、药品和化妆品法》、《召回增加责任与文件》等一系列法律，均对食品召回做出了细致的规定，值得我们借鉴和参考。
二、监管体制弊端明显
我国食品安全长期以来由质检、工商、农业、卫生等部门多头监管。虽然学界对此多有微词，但从国务院《食品安全特别规定》和《食品安全法》的规定上来看，依然维持了多头共管的局面。而正是由于多头共管的格局导致了我国各个食品安全监管部门的部门立法颇多，因而彼此之间难免出现冲突和矛盾。
食品召回的监管模式需要确立统一的监管模式：一方面，食品召回的首要目标在于防范食品安全事件于未然，预防损害事实的发生，以保障人们的健康安全为最低目标和最高要求。然而，多头共管极可能存在部门以及产业利益的冲突和妥协。利益平衡的微妙关系势必会影响食品召回之“预防”和“安全”目标的充分实现。食品召回要求在发生现实或潜在的食品安全危险时，企业及政府主管机构必须快速反应，尽最大可能及时消除危险因素，遏制损害事实的发生。但在多部门共管状态下存在的信息沟通不畅、部门联动反应滞后、部门协商耗费时间与精力等弊端，严重阻碍了食品召回及时性的实现。另一方面，从制度设计上看，食品召回制度在具体运行中较高的技术性要求并不适合多头共管的模式。食品召回主管机构需要对食品安全监管具有专业性和全局性的把握，而众多的监管部门由于专业知识结构和水平的不一致以及对各自主管领域的关注而难以胜任。因此，唯有确立单一部门统一主管的食品召回监管机制，才能为该制度效用的最大发挥奠定坚实的基础。
《食品安全法》第１０３条规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。”这是决策者为食品安全主管模式的设计留下了改革的空间。我们有理由相信，经过理性的思辨后，统一的监管模式必将成为最终的选择。［１］
三、监管机制尚未理顺
（一）食品召回的决策机制
高效的食品安全风险治理体制需要一个高层次的危机决策机制和高效能的统一指挥机制。《食品召回管理规定》虽然赋予了国家质检总局责令召回的管理职权，但由于该规定属于部门立法以及食品安全涉及多部门共管的特点，由国家质检总局责令召回很难有效实现。另外，国家质检总局并不承担具体的食品安全监督职能，在各省、市、县发现的食品安全风险却由国家质检总局发出责任召回的指令，这一规定本身也具有操作层面上的不现实性。具体而言，从食品召回的决策机制角度看，不仅缺乏常设的食品召回决策机制，缺乏一个将各个部门组织起来共同行动、共同面对风险和解决风险的协调机构，而且缺乏专业技术人员和应急运行规则，缺乏有效的风险处理计划与风险处理操作方案。因此，为有效实施召回措施，应顺应大部制改革之势，在国务院层面上整合组建食品召回管理常设部门，建立强有力的风险决策指挥机制。
（二）食品召回的执行机制
决策只有付诸执行才有意义。而决策机制不同于执行机制，《食品召回管理规定》由国家质检总局发布责令召回指令的规定从某种程度上就混淆了决策机制和执行机制的功能差别。如果说由国家质检总局对是否实施责令召回进行决策还可以被认同的话，那么由它来执行的规定则难以有效落实。新《食品召回管理规定》征求意见稿关注到了这一问题，将责令召回的执法权限下放给了省级质量监督部门，其第１６条规定：“食品生产企业应当召回而不召回不安全食品的，省级质量监督部门可以发出责令召回通知书，责令其召回并向社会公告；在食品安全事故调查处理中，确认食品及其原料属于被污染的，省级质量监督部门应当责令食品生产企业召回并向社会公告。必要时，由国家质检总局责令食品生产企业召回并向社会公告。”但是，笔者认为，从我国的现实情况看，从责令召回的有效性和及时性角度出发，应当将责令召回的权限进一步降低，即由县级以上的质量监督部门负责发布责令召回的指令并负责食品召回的具体监督执行，同时由制度保障其具体的职能和职责，从而保证食品召回制度的有效实施。
（三）食品召回的责任机制
在风险社会背景下，风险责任承担存在着的“有组织的不负责任”的特性导致了无人领罪及“重责政府”的可能。“重责政府”的困境根源于在以国家为中心的治理结构中，政府垄断了绝大多数公共事务的决策权，包揽了过多的职能，故而在公共危机爆发时拥有独一无二职能地位的政府自然脱不了“重责”，“三鹿奶粉事件”无疑证明了这一点。因此，转变政府职能，合理定位政府的角色，是政府解脱自身困境的必由之路。而近年来我国大力倡导建设“服务型政府”，其内涵是要建立“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”，其实质也正是以转变政府职能为契机合理定位政府角色，履行政府应尽之职，担负应行之责。［２］在食品召回中，要减少以国家为中心的治理失效，摆脱政府应对公共危机的困境，必须充分发挥市场主体、公民、社会各自的功能和作用，以弥补国家治理能力的不足，共同应对风险社会中的不确定性并承担各自在公共危机中的责任。新的《食品召回管理规定》征求意见稿明显强化了企业责任，明确表达了有限政府的改革思路。
四、召回体系有待细化
《食品安全法》虽然确立了我国食品召回制度的法律地位，但其中的三个条文显然过于概括和抽象。而真正对食品召回制度的操作实施起到指导意义的则主要是《食品召回管理规定》。我们姑且不论这一部门规章的效力如何，单从这个部门规章本身来看，依然存在操作性不强的弊端，缺乏一套完整的食品召回体系。
（一）缺乏对食品危害的调查与评估
《食品安全法》第２章专门对食品安全风险监测和评估作出了规定，《食品召回管理规定》第２章也规定了对食品安全危害的调查和评估，然而如何有效地确认《食品召回管理规定》第３条规定的四类不安全食品（新《食品召回管理规定》根据《食品安全法》的规定增加了一类不安全食品，即不符合食品安全标准的食品）？如何进行危害调查和评估？召回食品的对象和范围如何确定？三级召回采取怎样的召回响应措施？相关规定都没有给出可操作性的答案，这就造成了食品召回执法中的困难。而新的《食品召回管理规定》征求意见稿明显简化了食品召回程序，将缺陷食品的危害调查与评估整体删除，同时取消了召回的分级，这表明了迅速解决食品安全危机的思路，从应对近期频频发生的食品安全事件来看，此举有一定的可取性。但没有了对危害的调查和评估，没有了召回的分级，所有的食品召回全部都采用一刀切的模式，在一定程度上存在伤害企业利益的可能性，也将引起对该立法是否符合公平原则、科学原则的长期争论。因此，笔者认为，不应取消对于缺陷食品危害的调查与评估，不宜取消召回的分级。我们需要运用风险识别和风险评估理论，发展迅速找出风险源和已知风险的技术，分析食品安全风险影响的严重程度、发生的概率及可控制程度，并进一步确认召回级别及响应措施，从而在科学性、公平性的基础上保证食品召回制度的迅速有效实施。
（二）食品召回措施和后处理的方式
《食品召回管理规定》第４条规定了食品召回的措施包括换货、退货、补充或修正消费说明等方式，而新的《食品召回管理规定》征求意见稿第４条将召回措施修改为只有退货或者修正标识，不包括换货和补充，新规定明显有利于保护消费者的利益。对于召回食品的后处理，《食品召回管理规定》第３１条规定：“食品生产者应当及时对不安全食品进行无害化处理；根据有关规定应当销毁的食品，应当及时予以销毁。”而新的《食品召回管理规定》征求意见稿第１４条规定：“食品生产企业应当及时对被召回的不安全食品进行无害化处理或者予以销毁。对被召回的食品，采取无害化处理措施的，不得将无害化处理后的产品重新用于食品生产和销售。对被召回的食品，采取销毁措施的，销毁过程应当符合环境保护等有关法律法规的规定。对因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产企业在采取通过加贴标签、另附补充说明等形式完善原有标签、标识或者说明书等补救措施，且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。”新规定明显强化和细化了召回食品的后处理方式，但对于什么情况需要销毁？什么情况需要进行无害化处理？如何保障无害化处理后的产品不再重新用于食品生产和销售？依旧缺乏可操作性的规定。我们认为，应当依旧保留原规定中的食品召回分级，对不同级别的召回，应采用不同的召回处置方案。同时，根据危害性不同，可以将一级召回的产品全部销毁；对于二级召回的产品如果可以进行无害化处理，就进行无害化处理再利用，如果技术手段无法进行无害化处理则销毁；对于三级召回的食品，如果通过标签的变更等外部改进可以重新投入市场的，就不应采用销毁的方式。当然，投入市场前，必须经过相关部门的检测和验证，并向消费者明示。［３］在食品后处理过程中，对处理食品的方式比较讲究，既要考虑资源的再利用，又要防止食品对环境的再次污染，其所涉及的技术问题不是一般的行政管理机关能够解决的。因此，在食品后处理阶段，对于食品后处理的决策应当由相关的具备技术实力的管理部门做出。同时，建议成立专门的处理召回食品并具有相关环保资质的公司，专门承担召回食品的后处理工作。
（三）食品召回的评估与监督
食品召回后并不意味着一劳永逸，食品是否有效召回？是否采取了有效的后处理措施？这些都需要评估与监督。“三鹿奶粉事件”爆发后，大量的不安全奶粉被召回，当时就有学者提出疑问，这些被召回的奶粉都是如何处理的？有没有可能低价进入市场？监督部门对召回食品的监督体现在哪里？让我们遗憾的是，三聚氰胺果真再次重现江湖。“三鹿奶粉事件”警示我们，食品召回后必须明确监管人和监管职责，防止其通过不法渠道再次流向社会。原《食品召回管理规定》第三节规定了召回的评估与监督，而新的《食品召回管理规定》却大幅度缩减了召回评估与监督的内容，只在第１９条规定了执法部门可采取的执法措施，第２０条规定了将召回情况记入食品安全信用档案。我们认为，召回的评估与监督不仅不能弱化，反而应当加强，对食品安全风险监控应当长期化、常态化、制度化。基于企业诚信度存在差别，对于自主召回和责令召回，监管部门的监督模式可以有所区别，对于自主召回，监督部门可采取抽查的评估与监督模式，注重结果的监控和记录的留存；而对于责令召回，监督部门应当进行严格的全程监管，注重过程和结果的同时监控。
【参考文献】
［１］张云．我国食品召回监管机制的模式选择——“共管”“折衷”还是“统一”［Ｊ］．政治与法律，２００７，（０５）：３４．
［２］杨建成，纪权凌．风险社会与“重责政府”困境［Ｊ］．北京航空航天大学学报（社会科学版），２００９，（０２）：２８．
［３］张云．我国食品召回后处理环节之反思——有感于三聚氰胺卷土重来之惑［Ｊ］．法治研究，２０１０，（０７）：７２．
（责任编辑：高 静）
Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｆｏｏｄ Ｒｅｃａｌｌ Ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ Ｃｈｉｎａ
——Ｉｎｃｉｄｅｎｔａｌｌｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｎｅｗ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｏｆ Ｆｏｏｄ Ｒｅｃａｌｌ
Ｚｈａｎｇ Ｙｕｎ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｌｅｇａｌ Ｓｔａｔｕｓ ｏｆ ｆｏｏｄ ｒｅｃａｌｌ Ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｓｅｔｔｌｅｄ ｄｏｗｎ ｏｎ Ａｒｔｉｃａｌ ５３ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎ＇ｓ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｌａｗ．Ｗｈｉｌｅ，ｉｎ ｔｅｒｍｓ ｏｆ ｌｅｇａｌ ｔｅｘｔｓ，ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｈａｔ ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｄｅｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｒｅｌａｔｅｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ，ｔｏｐ－ｄｏｗｎ ｓｔｙｌｅ ｏｆ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，ｍｕｌｔｉ－ｌａｙｅｒ ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｉｎｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ ｏｆ ｒｅｃａｌｌ ｓｙｓｔｅｍ，ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｍｉｔｉｇａｔｅｄ ａｔ ａｌｌ ｌｅｖｅｌｓ． Ｔｈｉｓ ｄｉｓｓｅｒｔａｔｉｏｎ ｉｓ ａｌｓｏ ｒｅｓｅａｒｃｈｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｄｒａｆｔ ａｍｅｎｄｍｅｎｔ ｏｆ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｆｏｏｄ ｒｅｃａｌｌ ｉｎ ２０１１．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｆｏｏｄ ｒｅｃａｌｌ；“Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｆｏｏｄ ｒｅｃａｌｌ”；ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ； ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ
关 键 词：食品召回制度；《食品召回管理规定》；食品安全监管
中图分类号：Ｄ９２４．１３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１２－００８２－０３
收稿日期：２０１１－０９－０５
作者简介：张云（１９７４—），女，河南范县人，中国计量学院法学院副教授，硕士生导师，研究方向为经济法、食品安全法。
基金项目：本文系教育部人文社会科学研究一般项目“我国食品安全应急法律机制研究——以风险社会的视角观之”的阶段性成果，项目编号：１０ＹＪＣ８２０１６４；浙江省软科学研究计划项目“风险治理视角下的浙江食品召回体系搭建及管理对策研究”的阶段性成果，项目编号：２０１０Ｃ２５０６７；２０１０浙江省人文社会科学重点研究基地“标准化与知识产权管理”自主立项课题“风险社会视域下浙江食品安全危机处理法律机制研究”的阶段性成果，项目编号：ＳＩＰＭ１３０３。
食品召回制度是产品召回制度发展的必然产物。２００７年８月２７日，国家质量监督检验检疫总局（以下简称“国家质检总局”）颁布了《食品召回管理规定》，这是我国首次在食品上确认召回制度。“三鹿奶粉事件”爆发之后，《食品安全法（草案）》对于食品召回做出了回应，２００９年２月２８日颁布的《食品安全法》第５３条规定国家建立食品召回制度。同时，第７２条将召回作为一项食品安全事故的处理措施，第８５条则规定拒不召回的行政处罚。２０１１年，国家质检总局修订了《食品召回管理规定》，２０１１年５月２３日向社会公开征求修改意见。
可以肯定的是，为了应对严峻的食品安全局势，以《食品召回管理规定》和《食品安全法》的相关条文为代表，我国有关食品召回的制度建设得到了迅速发展，对于解决我国目前的食品安全危机，保障公共安全，保护消费者权益具有重要的意义。但是，我国食品召回制度的确立距今仅有四年的时间，由于立法过程具有一定的应急性，缺乏一定的理论支撑，因此，食品召回的制度层面仍存在缺陷，需要加以完善。
一、法律体系不够完备
在《食品召回管理规定》和《食品安全法》出台之前，各地已经通过地方立法的方式对食品召回做出了一定的探索和尝试，但由于这些制度仅仅在一定的地域有效，因而立法缺乏一定的普遍适用性。国家质检总局的《食品召回管理规定》第一次以部门规章的形式全面规定了食品召回制度，在一定程度上解决了食品召回各自为政的问题，但其立法层级仍然较低，缺乏权威性。《食品安全法》的通过，改变了食品召回制度层级较低的局面，但遗憾的是，有关食品召回的条文仅仅只有三条，而且都较为笼统和原则。因此，食品召回法律体系仍然不够完备，需要在未来予以完善。
我们注意到，一些发达国家和地区已经以基本法律的形式建立了一整套较为完备的食品安全监管和食品召回法律制度，使相关法律制度具有了较高的权威性和较强的约束力。比如美国在１９６６年的《国家交通与机动车安全法》的基础上，先后颁行了《联邦肉产品检验法》、《禽产品检验法》、《消费者食品安全法》、《食品、药品和化妆品法》、《召回增加责任与文件》等一系列法律，均对食品召回做出了细致的规定，值得我们借鉴和参考。
二、监管体制弊端明显
我国食品安全长期以来由质检、工商、农业、卫生等部门多头监管。虽然学界对此多有微词，但从国务院《食品安全特别规定》和《食品安全法》的规定上来看，依然维持了多头共管的局面。而正是由于多头共管的格局导致了我国各个食品安全监管部门的部门立法颇多，因而彼此之间难免出现冲突和矛盾。
食品召回的监管模式需要确立统一的监管模式：一方面，食品召回的首要目标在于防范食品安全事件于未然，预防损害事实的发生，以保障人们的健康安全为最低目标和最高要求。然而，多头共管极可能存在部门以及产业利益的冲突和妥协。利益平衡的微妙关系势必会影响食品召回之“预防”和“安全”目标的充分实现。食品召回要求在发生现实或潜在的食品安全危险时，企业及政府主管机构必须快速反应，尽最大可能及时消除危险因素，遏制损害事实的发生。但在多部门共管状态下存在的信息沟通不畅、部门联动反应滞后、部门协商耗费时间与精力等弊端，严重阻碍了食品召回及时性的实现。另一方面，从制度设计上看，食品召回制度在具体运行中较高的技术性要求并不适合多头共管的模式。食品召回主管机构需要对食品安全监管具有专业性和全局性的把握，而众多的监管部门由于专业知识结构和水平的不一致以及对各自主管领域的关注而难以胜任。因此，唯有确立单一部门统一主管的食品召回监管机制，才能为该制度效用的最大发挥奠定坚实的基础。
《食品安全法》第１０３条规定：“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整。”这是决策者为食品安全主管模式的设计留下了改革的空间。我们有理由相信，经过理性的思辨后，统一的监管模式必将成为最终的选择。［１］
三、监管机制尚未理顺
（一）食品召回的决策机制
高效的食品安全风险治理体制需要一个高层次的危机决策机制和高效能的统一指挥机制。《食品召回管理规定》虽然赋予了国家质检总局责令召回的管理职权，但由于该规定属于部门立法以及食品安全涉及多部门共管的特点，由国家质检总局责令召回很难有效实现。另外，国家质检总局并不承担具体的食品安全监督职能，在各省、市、县发现的食品安全风险却由国家质检总局发出责任召回的指令，这一规定本身也具有操作层面上的不现实性。具体而言，从食品召回的决策机制角度看，不仅缺乏常设的食品召回决策机制，缺乏一个将各个部门组织起来共同行动、共同面对风险和解决风险的协调机构，而且缺乏专业技术人员和应急运行规则，缺乏有效的风险处理计划与风险处理操作方案。因此，为有效实施召回措施，应顺应大部制改革之势，在国务院层面上整合组建食品召回管理常设部门，建立强有力的风险决策指挥机制。
（二）食品召回的执行机制
决策只有付诸执行才有意义。而决策机制不同于执行机制，《食品召回管理规定》由国家质检总局发布责令召回指令的规定从某种程度上就混淆了决策机制和执行机制的功能差别。如果说由国家质检总局对是否实施责令召回进行决策还可以被认同的话，那么由它来执行的规定则难以有效落实。新《食品召回管理规定》征求意见稿关注到了这一问题，将责令召回的执法权限下放给了省级质量监督部门，其第１６条规定：“食品生产企业应当召回而不召回不安全食品的，省级质量监督部门可以发出责令召回通知书，责令其召回并向社会公告；在食品安全事故调查处理中，确认食品及其原料属于被污染的，省级质量监督部门应当责令食品生产企业召回并向社会公告。必要时，由国家质检总局责令食品生产企业召回并向社会公告。”但是，笔者认为，从我国的现实情况看，从责令召回的有效性和及时性角度出发，应当将责令召回的权限进一步降低，即由县级以上的质量监督部门负责发布责令召回的指令并负责食品召回的具体监督执行，同时由制度保障其具体的职能和职责，从而保证食品召回制度的有效实施。
（三）食品召回的责任机制
在风险社会背景下，风险责任承担存在着的“有组织的不负责任”的特性导致了无人领罪及“重责政府”的可能。“重责政府”的困境根源于在以国家为中心的治理结构中，政府垄断了绝大多数公共事务的决策权，包揽了过多的职能，故而在公共危机爆发时拥有独一无二职能地位的政府自然脱不了“重责”，“三鹿奶粉事件”无疑证明了这一点。因此，转变政府职能，合理定位政府的角色，是政府解脱自身困境的必由之路。而近年来我国大力倡导建设“服务型政府”，其内涵是要建立“有限政府”、“责任政府”、“法治政府”，其实质也正是以转变政府职能为契机合理定位政府角色，履行政府应尽之职，担负应行之责。［２］在食品召回中，要减少以国家为中心的治理失效，摆脱政府应对公共危机的困境，必须充分发挥市场主体、公民、社会各自的功能和作用，以弥补国家治理能力的不足，共同应对风险社会中的不确定性并承担各自在公共危机中的责任。新的《食品召回管理规定》征求意见稿明显强化了企业责任，明确表达了有限政府的改革思路。
四、召回体系有待细化
《食品安全法》虽然确立了我国食品召回制度的法律地位，但其中的三个条文显然过于概括和抽象。而真正对食品召回制度的操作实施起到指导意义的则主要是《食品召回管理规定》。我们姑且不论这一部门规章的效力如何，单从这个部门规章本身来看，依然存在操作性不强的弊端，缺乏一套完整的食品召回体系。
（一）缺乏对食品危害的调查与评估
《食品安全法》第２章专门对食品安全风险监测和评估作出了规定，《食品召回管理规定》第２章也规定了对食品安全危害的调查和评估，然而如何有效地确认《食品召回管理规定》第３条规定的四类不安全食品（新《食品召回管理规定》根据《食品安全法》的规定增加了一类不安全食品，即不符合食品安全标准的食品）？如何进行危害调查和评估？召回食品的对象和范围如何确定？三级召回采取怎样的召回响应措施？相关规定都没有给出可操作性的答案，这就造成了食品召回执法中的困难。而新的《食品召回管理规定》征求意见稿明显简化了食品召回程序，将缺陷食品的危害调查与评估整体删除，同时取消了召回的分级，这表明了迅速解决食品安全危机的思路，从应对近期频频发生的食品安全事件来看，此举有一定的可取性。但没有了对危害的调查和评估，没有了召回的分级，所有的食品召回全部都采用一刀切的模式，在一定程度上存在伤害企业利益的可能性，也将引起对该立法是否符合公平原则、科学原则的长期争论。因此，笔者认为，不应取消对于缺陷食品危害的调查与评估，不宜取消召回的分级。我们需要运用风险识别和风险评估理论，发展迅速找出风险源和已知风险的技术，分析食品安全风险影响的严重程度、发生的概率及可控制程度，并进一步确认召回级别及响应措施，从而在科学性、公平性的基础上保证食品召回制度的迅速有效实施。
（二）食品召回措施和后处理的方式
《食品召回管理规定》第４条规定了食品召回的措施包括换货、退货、补充或修正消费说明等方式，而新的《食品召回管理规定》征求意见稿第４条将召回措施修改为只有退货或者修正标识，不包括换货和补充，新规定明显有利于保护消费者的利益。对于召回食品的后处理，《食品召回管理规定》第３１条规定：“食品生产者应当及时对不安全食品进行无害化处理；根据有关规定应当销毁的食品，应当及时予以销毁。”而新的《食品召回管理规定》征求意见稿第１４条规定：“食品生产企业应当及时对被召回的不安全食品进行无害化处理或者予以销毁。对被召回的食品，采取无害化处理措施的，不得将无害化处理后的产品重新用于食品生产和销售。对被召回的食品，采取销毁措施的，销毁过程应当符合环境保护等有关法律法规的规定。对因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产企业在采取通过加贴标签、另附补充说明等形式完善原有标签、标识或者说明书等补救措施，且能保证食品安全的情况下可以继续销售；销售时应当向消费者明示补救措施。”新规定明显强化和细化了召回食品的后处理方式，但对于什么情况需要销毁？什么情况需要进行无害化处理？如何保障无害化处理后的产品不再重新用于食品生产和销售？依旧缺乏可操作性的规定。我们认为，应当依旧保留原规定中的食品召回分级，对不同级别的召回，应采用不同的召回处置方案。同时，根据危害性不同，可以将一级召回的产品全部销毁；对于二级召回的产品如果可以进行无害化处理，就进行无害化处理再利用，如果技术手段无法进行无害化处理则销毁；对于三级召回的食品，如果通过标签的变更等外部改进可以重新投入市场的，就不应采用销毁的方式。当然，投入市场前，必须经过相关部门的检测和验证，并向消费者明示。［３］在食品后处理过程中，对处理食品的方式比较讲究，既要考虑资源的再利用，又要防止食品对环境的再次污染，其所涉及的技术问题不是一般的行政管理机关能够解决的。因此，在食品后处理阶段，对于食品后处理的决策应当由相关的具备技术实力的管理部门做出。同时，建议成立专门的处理召回食品并具有相关环保资质的公司，专门承担召回食品的后处理工作。
（三）食品召回的评估与监督
食品召回后并不意味着一劳永逸，食品是否有效召回？是否采取了有效的后处理措施？这些都需要评估与监督。“三鹿奶粉事件”爆发后，大量的不安全奶粉被召回，当时就有学者提出疑问，这些被召回的奶粉都是如何处理的？有没有可能低价进入市场？监督部门对召回食品的监督体现在哪里？让我们遗憾的是，三聚氰胺果真再次重现江湖。“三鹿奶粉事件”警示我们，食品召回后必须明确监管人和监管职责，防止其通过不法渠道再次流向社会。原《食品召回管理规定》第三节规定了召回的评估与监督，而新的《食品召回管理规定》却大幅度缩减了召回评估与监督的内容，只在第１９条规定了执法部门可采取的执法措施，第２０条规定了将召回情况记入食品安全信用档案。我们认为，召回的评估与监督不仅不能弱化，反而应当加强，对食品安全风险监控应当长期化、常态化、制度化。基于企业诚信度存在差别，对于自主召回和责令召回，监管部门的监督模式可以有所区别，对于自主召回，监督部门可采取抽查的评估与监督模式，注重结果的监控和记录的留存；而对于责令召回，监督部门应当进行严格的全程监管，注重过程和结果的同时监控。
【参考文献】
［１］张云．我国食品召回监管机制的模式选择——“共管”“折衷”还是“统一”［Ｊ］．政治与法律，２００７，（０５）：３４．
［２］杨建成，纪权凌．风险社会与“重责政府”困境［Ｊ］．北京航空航天大学学报（社会科学版），２００９，（０２）：２８．
［３］张云．我国食品召回后处理环节之反思——有感于三聚氰胺卷土重来之惑［Ｊ］．法治研究，２０１０，（０７）：７２．
（责任编辑：高 静）
Ｒｅｆｌｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ Ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ Ｆｏｏｄ Ｒｅｃａｌｌ Ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ Ｃｈｉｎａ
——Ｉｎｃｉｄｅｎｔａｌｌｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｎｅｗ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｏｆ Ｆｏｏｄ Ｒｅｃａｌｌ
Ｚｈａｎｇ Ｙｕｎ
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