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摘 要：腐败已成为社会和谐发展的阻力，针对这一问题，反腐是一项系统工程，尤其是在公共行政管理体制改革的今天，体制外的反腐更应发挥关键作用，非政府组织作为体制外反腐败的主要力量，发挥着不可忽视的作用。
关键词：非政府组织；反腐败；困境；路径
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）03-112-03
当今社会，在公共管理体制改革和简政放权的大背景下，腐败不仅是政府官员违规的问题，而且也是某种社会文化现象。因此，我们需要通过系统的途径来反对腐败，不仅体制内反腐，更需要体制外的反腐，作为体制外反腐的有力主体，非政府组织的作用不可忽视。
一、非政府组织参与反腐败的相关背景分析
在现代社会基本的制度框架下，只有把民主政治、市场经济和非政府组织三者有机结合社会才能有序运行，政府和市场在其中发挥着基础性的协调作用，但也存在着很大的局限性，在政府和市场双重失灵的情况下，就需要非政府组织来弥补不足，因为“它发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行着异于一般商业经营的社会服务义务。”[1]
从非政府组织的作用和世界各国的反腐败经验表明：“公共权力主体在权力运行过程中既是运动员又是裁判员，这不可避免会带来监督的失效，所以必须发挥体制外的积极因素，使非政府组织负起监督政府的责任来。”[1]虽然有些单独的个体具有反腐意识，但心有余而力不足，毕竟个人的力量是有限的，非政府组织的存在给每个反腐败的个体找到了一个组织，增强了其反腐的凝聚力。2003年，联大通过了《联合国反腐败公约》，这个公约在吸收各区域反腐败公约的基础上，进一步强调了社会参与反腐败的必要性，为各国反腐败提供了国际标准、原则和政策目标。
综上所述，相关理论和经验表明，非政府组织参与反腐对于全面治理社会发挥着积极且稳定的作用。
二、我国非政府组织参与反腐败面临的困境
非政府组织参与反腐与整个国家的民主程度、社会结构、传统道德文化等因素存在着密切的联系，而就我国目前的情况看，无论从腐败的发展特征还是整个社会非政府组织的发展状况看，让非政府组织参与反腐还面临着一定程度的困境。
（一）公民社会基础薄弱，社会公众参与处于低水平状态
非政府组织参与反腐应该建立在高度发达的公民社会上才能取得良好的效益，然而我国公民社会基础薄弱且社会公众参与只是处于低水平状况。
首先，认知不足。在政治经济体制转型期，一些人只是片面看到腐败为自身、当地所带来的局部、短期利益。“腐败有功论”、“腐败必然论”客观上抑制了民众参与腐败的积极性，认识上的不足限制了广大民众的思维和眼界。其次，组织不健全。在现实中，我国非政府组织发展还不够健全，大多数都是依附于国际组织，真正的完全民间化的反腐败组织几乎没有。
（二）经费不足，反腐条件和人才需求得不到保障
资金和人才是制约一个组织良好运行的基本条件，但由于组织发展和筹融资机制的不健全，经费匮乏是我国非政府组织发展面临的最大困境。“资金不足使得非政府组织在反腐败过程中无法开展正常活动，没有能力制定健全的发展规划，经营能力较弱，很难吸引优秀的专门性人才加入其中。”[1]现在中国的很多非政府组织形同虚设，成了离退休人员、下岗人员的分流地，由于经费不足，缺乏专门的继续教育培训和技术，信息不灵，知识的更新较慢，这些都严重影响了非政府组织成员综合素质、反腐能力的提高。
（三）预防、举报机制的不健全，制约着非政府组织参与的积极性
虽然我国成立了反贪局、纪检委，制定了一系列政策、制度来治理腐败，例如：《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等等，虽然这些政策可以迅速、快捷地打击腐败，但是具有高度的重复性，制乏长远性，很多条例过于抽象笼统，实践性不强，对于长远预防腐败的力度还有待加强。
如果说预防是国家反腐败的主动方式，那么举报则是社会公众参与反腐的被动方式。举报这种方式容易受到阻滞，存在打击报复举报人的现象，这样会严重挫伤社会公众参与反腐败的热情。虽然我国发布了《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条件》、《关于保护检举报告人的规定》等等，但这些举报制度还不够健全，关于线索提供人和举报身份人的保密制度、举报奖励制度和举报人保护制度还有待完善。
（四）教育公民参与反腐败的力度不够，社会公众意识有待提高
公民反腐意识的普遍提高是确保非政府组织参与反腐行之有效的根本保障。虽然近几年我国反腐败斗争开展的如火如荼，国家也制定了系列相关政策，但由于我国整体上公民受教育程度普遍不高，民主意识不强，大部分公众既不知道政府应该履行什么样的职责，也不懂得自己有哪些利益诉求，更不了解我国腐败的程度、性质和危害，如前文所说的“腐败有功论”、“腐败必然论”对公众产生了负面影响。同时，学校在反腐败这方面的教育也只是泛泛而谈，没有专门、系统的课程、教材来进行典型教育。公民教育的缺失一定程度上削弱了非政府组织反腐能力的建设。
（五）参与反腐的国际化程度不高，对国际资源的利用不充分
随着经济全球化的发展，腐败已经演变成一种跨国境的犯罪行为。在世界各国实践非政府组织参与反腐的经验中，加强国际合作，充分利用国际资源已经形成共识，而我国在这方面的国际化程度还较弱，缺乏全球化、国际化意识，具有国际影响力的非政府组织很少，参加国际性非政府组织活动大多数也只是响应性地参与，在国际舞台上缺乏主动性。这些都成了制约我国非政府组织的反腐败力度。
三、完善我国非政府组织参与反腐败的基本路径
长期以来，由于我国非政府组织在意识、经费、制度、教育、合作等层面还明显滞后于其他发达国家，这就不免使非政府组织参与的有效性受到制约。在这种情况下，国家采取什么措施，才能有效促进非政府组织参与反腐败的热情，发挥它应有的作用是值得认真思考的。
首先，培育发达的公民社会，畅通非政府组织的参与渠道
非政府组织有效参与反腐败需要发达的公民社会来创造条件，只有发达的公民社会才能增强社会的民主氛围，让更多的有识之士为了共同的意愿加入其中。随着公共行政管理体制改革和政府职能的转变，有必要扩大公民参与社会事务管理，推进基层民主、政务公开的建设，结合实际形成有自身特色的非政府组织。在此可借鉴韩国经验：“它使过去由政府部门主导的反腐败行为转变为在‘韩国透明国际’这一非政府组织推动下，由政府和‘韩国透明国际’携手并进，与私营企业和市民社会共同签订契约，展开反腐败活动。”[2]
第二，建立健全反腐败经费保障机制
非政府组织的运转需要充足的资金来保障人力、物力的投入，因此必须建立健全反腐败经费保障机制，制定合理的筹融资渠道。非政府组织反腐经费应该“划定标准由国家支付，以最大限度地激发非政府组织反腐败的积极性和热情。”[1]同时要最广泛地争取到个人、企业和社会的捐赠，把所得用到反腐实处，以产生最大的社会效益。
第三，建立健全预防、举报机制
《联合国反腐败公约》中明确提出了预防机制的重要性，公约认为“预防是有效遏止腐败的基础，并提出了若干措施，一是规定专门的预防腐败机构，并制定和执行有效的反腐败政策；二是建立科学的非选任公职人员的管理制度；三是建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度；四是简化行政程序；五是防止私营部门的腐败；六是促进社会参与，开展反腐败的公共宣传和教育活动；七是打击洗钱活动。”[3]我国在反腐败过程中应该在遵循上述公约的前提下，结合我国国情，针对现有机制存在的不足而制定出长远、具体、可行的预防机制。
对于举报机制，公约中也强调了对举报人的保护。完善举报制度应当包括线索提供人和举报人身份的保密制度、举报奖励制度和举报人保护制度，对于举报人的保护又可以具体分为事前保护和事后保护。“事前保护可以采取各种可能的措施，对举报人及其家庭成员的安全给予保护；事后保护是当举报人受到打击报复时的救济制度，如对举报人给予国家赔偿等。”[4]同时可借鉴美国、韩国、香港等地反腐败机构开辟的多种渠道，如接受公众对官员腐败的投诉，并采取措施保护投诉人的安全，也可借鉴一些国家设立的监察专员制度。
第四，教育并推进公众参与反腐，提高非政府组织人员的素质
通过教育来让广大民众提高自己的权利意识、民主意识，深入认识我国腐败的程度、性质和危害是从根本上遏止腐败的途径，所以应该对学校、社区等基层组织加强反腐败的宣传教育活动。同时非政府组织内部的人员应该注意加强继续学习和教育，借鉴国外先进经验，学习别国先进的理论和实践，不断更新信息和技术。
第五，充分利用国际资源，提高反腐败的国际化水平。
对比发达国家非政府组织反腐败发展情况看，我国非政府组织的发展较为滞后，所以我国应该充分利用《联合国反腐败公约》缔约国的良好机会，加强与国外非政府反腐败组织的经常性联系，使其在思想、技术、资金和组织建设等方面获得指导和支持，积极争取在国际舞台上获得主动地位，改变现在被动的局面。
综观我国非政府组织参与反腐败的背景、存在的困境和应该采取的抉择，本文在结合反腐败公约和借鉴先进国家经验的基础上，对完善我国非政府组织参与反腐败作了初步的分析，对于真正让非政府组织参与到我国的反腐败斗争中并且发挥出实效，我们任重而道远。
参考文献：
［1］秦昊扬.非政府组织反腐败之作为：国际视野与中国选择[J].长江论坛，2009(2).
［2］马占稳.韩国反腐败的新阶段——韩国透明国际在反腐败中的作用[J].国家行政学院学报，2007(6).
［3]蔡晓.《联合国反腐败公约》基本情况以及对我国相关工作的影响[J].党建，2005(12).
［4］王雪梅.论反腐败的社会公众参与——以《联合国反腐败公约》为视角[J].社会科学，2009(1).
关键词：非政府组织；反腐败；困境；路径
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）03-112-03
当今社会，在公共管理体制改革和简政放权的大背景下，腐败不仅是政府官员违规的问题，而且也是某种社会文化现象。因此，我们需要通过系统的途径来反对腐败，不仅体制内反腐，更需要体制外的反腐，作为体制外反腐的有力主体，非政府组织的作用不可忽视。
一、非政府组织参与反腐败的相关背景分析
在现代社会基本的制度框架下，只有把民主政治、市场经济和非政府组织三者有机结合社会才能有序运行，政府和市场在其中发挥着基础性的协调作用，但也存在着很大的局限性，在政府和市场双重失灵的情况下，就需要非政府组织来弥补不足，因为“它发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行着异于一般商业经营的社会服务义务。”[1]
从非政府组织的作用和世界各国的反腐败经验表明：“公共权力主体在权力运行过程中既是运动员又是裁判员，这不可避免会带来监督的失效，所以必须发挥体制外的积极因素，使非政府组织负起监督政府的责任来。”[1]虽然有些单独的个体具有反腐意识，但心有余而力不足，毕竟个人的力量是有限的，非政府组织的存在给每个反腐败的个体找到了一个组织，增强了其反腐的凝聚力。2003年，联大通过了《联合国反腐败公约》，这个公约在吸收各区域反腐败公约的基础上，进一步强调了社会参与反腐败的必要性，为各国反腐败提供了国际标准、原则和政策目标。
综上所述，相关理论和经验表明，非政府组织参与反腐对于全面治理社会发挥着积极且稳定的作用。
二、我国非政府组织参与反腐败面临的困境
非政府组织参与反腐与整个国家的民主程度、社会结构、传统道德文化等因素存在着密切的联系，而就我国目前的情况看，无论从腐败的发展特征还是整个社会非政府组织的发展状况看，让非政府组织参与反腐还面临着一定程度的困境。
（一）公民社会基础薄弱，社会公众参与处于低水平状态
非政府组织参与反腐应该建立在高度发达的公民社会上才能取得良好的效益，然而我国公民社会基础薄弱且社会公众参与只是处于低水平状况。
首先，认知不足。在政治经济体制转型期，一些人只是片面看到腐败为自身、当地所带来的局部、短期利益。“腐败有功论”、“腐败必然论”客观上抑制了民众参与腐败的积极性，认识上的不足限制了广大民众的思维和眼界。其次，组织不健全。在现实中，我国非政府组织发展还不够健全，大多数都是依附于国际组织，真正的完全民间化的反腐败组织几乎没有。
（二）经费不足，反腐条件和人才需求得不到保障
资金和人才是制约一个组织良好运行的基本条件，但由于组织发展和筹融资机制的不健全，经费匮乏是我国非政府组织发展面临的最大困境。“资金不足使得非政府组织在反腐败过程中无法开展正常活动，没有能力制定健全的发展规划，经营能力较弱，很难吸引优秀的专门性人才加入其中。”[1]现在中国的很多非政府组织形同虚设，成了离退休人员、下岗人员的分流地，由于经费不足，缺乏专门的继续教育培训和技术，信息不灵，知识的更新较慢，这些都严重影响了非政府组织成员综合素质、反腐能力的提高。
（三）预防、举报机制的不健全，制约着非政府组织参与的积极性
虽然我国成立了反贪局、纪检委，制定了一系列政策、制度来治理腐败，例如：《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等等，虽然这些政策可以迅速、快捷地打击腐败，但是具有高度的重复性，制乏长远性，很多条例过于抽象笼统，实践性不强，对于长远预防腐败的力度还有待加强。
如果说预防是国家反腐败的主动方式，那么举报则是社会公众参与反腐的被动方式。举报这种方式容易受到阻滞，存在打击报复举报人的现象，这样会严重挫伤社会公众参与反腐败的热情。虽然我国发布了《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条件》、《关于保护检举报告人的规定》等等，但这些举报制度还不够健全，关于线索提供人和举报身份人的保密制度、举报奖励制度和举报人保护制度还有待完善。
（四）教育公民参与反腐败的力度不够，社会公众意识有待提高
公民反腐意识的普遍提高是确保非政府组织参与反腐行之有效的根本保障。虽然近几年我国反腐败斗争开展的如火如荼，国家也制定了系列相关政策，但由于我国整体上公民受教育程度普遍不高，民主意识不强，大部分公众既不知道政府应该履行什么样的职责，也不懂得自己有哪些利益诉求，更不了解我国腐败的程度、性质和危害，如前文所说的“腐败有功论”、“腐败必然论”对公众产生了负面影响。同时，学校在反腐败这方面的教育也只是泛泛而谈，没有专门、系统的课程、教材来进行典型教育。公民教育的缺失一定程度上削弱了非政府组织反腐能力的建设。
（五）参与反腐的国际化程度不高，对国际资源的利用不充分
随着经济全球化的发展，腐败已经演变成一种跨国境的犯罪行为。在世界各国实践非政府组织参与反腐的经验中，加强国际合作，充分利用国际资源已经形成共识，而我国在这方面的国际化程度还较弱，缺乏全球化、国际化意识，具有国际影响力的非政府组织很少，参加国际性非政府组织活动大多数也只是响应性地参与，在国际舞台上缺乏主动性。这些都成了制约我国非政府组织的反腐败力度。
三、完善我国非政府组织参与反腐败的基本路径
长期以来，由于我国非政府组织在意识、经费、制度、教育、合作等层面还明显滞后于其他发达国家，这就不免使非政府组织参与的有效性受到制约。在这种情况下，国家采取什么措施，才能有效促进非政府组织参与反腐败的热情，发挥它应有的作用是值得认真思考的。
首先，培育发达的公民社会，畅通非政府组织的参与渠道
非政府组织有效参与反腐败需要发达的公民社会来创造条件，只有发达的公民社会才能增强社会的民主氛围，让更多的有识之士为了共同的意愿加入其中。随着公共行政管理体制改革和政府职能的转变，有必要扩大公民参与社会事务管理，推进基层民主、政务公开的建设，结合实际形成有自身特色的非政府组织。在此可借鉴韩国经验：“它使过去由政府部门主导的反腐败行为转变为在‘韩国透明国际’这一非政府组织推动下，由政府和‘韩国透明国际’携手并进，与私营企业和市民社会共同签订契约，展开反腐败活动。”[2]
第二，建立健全反腐败经费保障机制
非政府组织的运转需要充足的资金来保障人力、物力的投入，因此必须建立健全反腐败经费保障机制，制定合理的筹融资渠道。非政府组织反腐经费应该“划定标准由国家支付，以最大限度地激发非政府组织反腐败的积极性和热情。”[1]同时要最广泛地争取到个人、企业和社会的捐赠，把所得用到反腐实处，以产生最大的社会效益。
第三，建立健全预防、举报机制
《联合国反腐败公约》中明确提出了预防机制的重要性，公约认为“预防是有效遏止腐败的基础，并提出了若干措施，一是规定专门的预防腐败机构，并制定和执行有效的反腐败政策；二是建立科学的非选任公职人员的管理制度；三是建立以透明、竞争、客观为标准的公共采购制度；四是简化行政程序；五是防止私营部门的腐败；六是促进社会参与，开展反腐败的公共宣传和教育活动；七是打击洗钱活动。”[3]我国在反腐败过程中应该在遵循上述公约的前提下，结合我国国情，针对现有机制存在的不足而制定出长远、具体、可行的预防机制。
对于举报机制，公约中也强调了对举报人的保护。完善举报制度应当包括线索提供人和举报人身份的保密制度、举报奖励制度和举报人保护制度，对于举报人的保护又可以具体分为事前保护和事后保护。“事前保护可以采取各种可能的措施，对举报人及其家庭成员的安全给予保护；事后保护是当举报人受到打击报复时的救济制度，如对举报人给予国家赔偿等。”[4]同时可借鉴美国、韩国、香港等地反腐败机构开辟的多种渠道，如接受公众对官员腐败的投诉，并采取措施保护投诉人的安全，也可借鉴一些国家设立的监察专员制度。
第四，教育并推进公众参与反腐，提高非政府组织人员的素质
通过教育来让广大民众提高自己的权利意识、民主意识，深入认识我国腐败的程度、性质和危害是从根本上遏止腐败的途径，所以应该对学校、社区等基层组织加强反腐败的宣传教育活动。同时非政府组织内部的人员应该注意加强继续学习和教育，借鉴国外先进经验，学习别国先进的理论和实践，不断更新信息和技术。
第五，充分利用国际资源，提高反腐败的国际化水平。
对比发达国家非政府组织反腐败发展情况看，我国非政府组织的发展较为滞后，所以我国应该充分利用《联合国反腐败公约》缔约国的良好机会，加强与国外非政府反腐败组织的经常性联系，使其在思想、技术、资金和组织建设等方面获得指导和支持，积极争取在国际舞台上获得主动地位，改变现在被动的局面。
综观我国非政府组织参与反腐败的背景、存在的困境和应该采取的抉择，本文在结合反腐败公约和借鉴先进国家经验的基础上，对完善我国非政府组织参与反腐败作了初步的分析，对于真正让非政府组织参与到我国的反腐败斗争中并且发挥出实效，我们任重而道远。
参考文献：
［1］秦昊扬.非政府组织反腐败之作为：国际视野与中国选择[J].长江论坛，2009(2).
［2］马占稳.韩国反腐败的新阶段——韩国透明国际在反腐败中的作用[J].国家行政学院学报，2007(6).
［3]蔡晓.《联合国反腐败公约》基本情况以及对我国相关工作的影响[J].党建，2005(12).
［4］王雪梅.论反腐败的社会公众参与——以《联合国反腐败公约》为视角[J].社会科学，2009(1).