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依法开展监督工作，是人大常委会履职的重要内容。《宪法》及《监督法》等对人大常委会行使监督权作出了明确和具体的规定。应该看到，地方人大设立常委会30多年来，在推动监督工作方面确实有了显著进步，也取得了实效。但是毋庸讳言，常委会的监督工作，对照宪法和有关法律的要求，对照广大代表和人民群众的热切期盼，还存在不少差距和问题，其中比较突出的一个问题，就是监督审议工作的不足。本文试图对此进行分析并提出改进之策。
一、常委会监督审议议题来源狭隘，缺少直接民意，确定议题的流程也不合理。《监督法》是各级人大常委会开展监督工作的主要法律依据，它对常委会怎样选择、确定监督议题有明确的规定。《监督法》第九条规定了监督议题来源的6个途径：（一）常委会在执法检查中发现的突出问题；（二）人大代表对“一府两院”的建议、批评和意见集中反映的问题；（三）常委会组成人员提出的比较集中的问题；（四）专门委员会、工作部门在调研中发现的突出问题；（五）人民来信来访集中反映的问题；（六）社会普遍关注的其他问题。值得注意的是，第九条在规定了上述六大途径后，另加一款表述：“一府两院”可以向常委会要求报告专项工作。
对照《监督法》的规定，分析较长一段时期以来，我们在确定常委会监督议题时，主要有以下的不足：第一，比较偏重监督议题法定来源的（三）和（四），而对人大代表建议、批评和意见集中反映的意见，特别是人民来信来访集中反映的问题，以及社会普遍关注的其他问题呼应不够，难以列入常委会监督议题。例如“动拆迁”和“涉法涉诉”信访居高不下，一直是“人民来信来访集中反映的问题”，可是它却从来没成为常委会的监督议题。第二，监督议题在协调、确定过程中“一府两院”的强势。《监督法》规定，“一府两院”可以向人大常委会要求报告专项工作，请注意这里的法律用词是“可以”和“要求”。我认为，“一府两院”可以提出要求，但是否采纳，需经人大常委会讨论审定，决定权在人大常委会。事实上近年来，只要是“一府两院”提出的“要求”，几乎都能成为人大常委会监督议题，有的还会优先安排；而代表们或常委会组成人员积极提议的监督议题，有时反而会在协商中遭到“一府两院”的反对而搁置。第三，监督议题确定的流程不合理。人大常委会是人民代表大会闭会期间的常设机关，从法理上说，它应该执行人民代表大会通过的决议，完成代表们在大会期间提出的对“一府两院”的监督案，并要在下次代表大会上作报告，接受代表们的监督。而在实际操作上，人大常委会下一年度监督议题（草案）的确定，一般都先于人民代表大会召开之前。尽管监督议题（草案）也会在大会期间书面征询代表们的意见，但事实上代表们的反馈并不踊跃，常给人感觉是在走形式。反之，代表们在大会期间通过议案与建议、批评和意见等形式提出的监督意向，却很少能纳入当年人大常委会的监督议题。
笔者认为，人大常委会监督议题的确定，不仅要符合法定的来源，还要有完善的机制保障。比如，通常每年常委会监督议题都在20项左右，我们可以从制度上划定合适的比例，保证监督议题来源的6个法定途径都有项目入选。对于“一府两院”提出的专项工作报告的要求，常委会要有集体讨论和表决机制。再比如，每年常委会监督议题提出和确定的时间，应该放在代表大会之后，这样可更充分尊重和采纳代表意见，使常委会监督工作更接近代表和广大人民群众的意愿，真正发挥国家权力机关组成人员在监督中的主体作用。
二、常委会监督审议时间不足，空间局限，缺乏互动和不同意见的交流争鸣。由于常委会每两月才召开一次，所以每次议程内容颇多，造成监督审议时间安排不及，经常会把常委会全体会议审议改为小组审议；而小组审议时间也不会充裕，因为它经常半天要审议3—5个议题。笔者参加过多次小组审议，感觉小组审议的认真和投入程度不够，请假或早退晚到现象时有发生；审议发言准备不充分，随意性较大，而且聚焦和争鸣不够；“一府两院”有关人员的现场应询也比较分散，出席人员层次不高，缺乏权威性。因此审议的质量和效度比不上常委会全体会议。审议是省级人大常委会集体履职的主要方式之一，常委会依法召开全体会议合议，理应是集体履行审议权的最好方式。一是组成人员全员全程参加，会前调研和准备充分，审议意见的发表会更认真、更严谨、更深入；二是能直接和集中询问“一府两院”及其部门的主要领导，实现审议的互动，提高审议效率；三是有利于审议中不同意见的交流和争鸣，让“一府两院”在第一时间里倾听不同阶层和群体意见，使审议能全面、深入反映人民的心声。
笔者建议，第一，在启动常委会监督调研过程中，可以根据分类要求和自愿原则，把常委会组成人员分成若干小组，便于调研工作的小型、多样、简便，能够真正深入实际、深入基层、深入群众，真实获取第一手情况。第二，常委会的监督审议会议，原则上应以全体会议的合议为主，每一项议题审议时间不少于半天。第三，每次常委会监督议题审议时，“一府两院”及其有关部门的主要领导应当到会，听取意见，回答询问，使询问实现常态化。第四，邀请同级人大代表、市民代表和有关专家学者等参加常委会监督审议，充分发表意见和建议，拓宽和加厚常委会监督审议的民意基础。
三、常委会监督审议的成效不明显，刚性力度不够，后续手段缺乏。常委会的监督审议工作，常给人有“虎头蛇尾”感觉。监督调研起步轰轰烈烈；监督审议热热闹闹；最终落实审议结果的就是“半张纸”对“半张纸”：按规定监督审议3个月后，“一府两院”对常委会审议意见研究处理的程式化报告，以及有关专门委员会对此的评价报告。“一府两院”接受人大常委会监督审议，工作有改进或提高；但也有可能敷衍应付甚至扯皮推诿。对于后者，该如何启动后续刚性监督手段呢？
笔者以为，这里有两个层面的工作需要加强。第一，是用足法律已有规定。《监督法》对监督审议意见的办理是有明确规定的，比如：对专项工作报告审议意见的研究处理，除了要求“一府两院”必须向人大常委会提交书面报告外，还规定：人大常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，“一府两院”应当在决议规定期限内报告执行情况。对执法检查审议意见的研究处理，“一府两院”也应当向常委会提交报告，必要时，由主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织（或委托有关专委会、工作机构组织）跟踪检查。同时规定，上述过程要向本级人大代表通报并向社会公布。第二，创新监督工作思路，综合运用其他法定监督方式。比如：对监督审议意见落实不力，或广大代表和人民群众对此反应强烈的，常委会组成人员可以依照《监督法》规定，提出询问和质询，甚至可以要求组织特定问题调查、撤职案的审议和决定。在当前阶段，也可以探索尝试“满意度”测评机制，即每项监督审议工作完成之后，由全体常委会组成人员进行满意度测评，并将结果通告“一府两院”并向社会公开。 （作者系上海市人大常委会研究室副主任）
监督调研起步轰轰烈烈；监督审议热热闹闹；最终落实审议结果的就是“半张纸”对“半张纸”：按规定监督审议3个月后，“一府两院”对常委会审议意见研究处理的程式化报告，以及有关专门委员会对此的评价报告。“一府两院”接受人大常委会监督审议，工作有改进或提高；但也有可能敷衍应付甚至扯皮推诿。对于后者，该如何启动后续刚性监督手段呢？
一、常委会监督审议议题来源狭隘，缺少直接民意，确定议题的流程也不合理。《监督法》是各级人大常委会开展监督工作的主要法律依据，它对常委会怎样选择、确定监督议题有明确的规定。《监督法》第九条规定了监督议题来源的6个途径：（一）常委会在执法检查中发现的突出问题；（二）人大代表对“一府两院”的建议、批评和意见集中反映的问题；（三）常委会组成人员提出的比较集中的问题；（四）专门委员会、工作部门在调研中发现的突出问题；（五）人民来信来访集中反映的问题；（六）社会普遍关注的其他问题。值得注意的是，第九条在规定了上述六大途径后，另加一款表述：“一府两院”可以向常委会要求报告专项工作。
对照《监督法》的规定，分析较长一段时期以来，我们在确定常委会监督议题时，主要有以下的不足：第一，比较偏重监督议题法定来源的（三）和（四），而对人大代表建议、批评和意见集中反映的意见，特别是人民来信来访集中反映的问题，以及社会普遍关注的其他问题呼应不够，难以列入常委会监督议题。例如“动拆迁”和“涉法涉诉”信访居高不下，一直是“人民来信来访集中反映的问题”，可是它却从来没成为常委会的监督议题。第二，监督议题在协调、确定过程中“一府两院”的强势。《监督法》规定，“一府两院”可以向人大常委会要求报告专项工作，请注意这里的法律用词是“可以”和“要求”。我认为，“一府两院”可以提出要求，但是否采纳，需经人大常委会讨论审定，决定权在人大常委会。事实上近年来，只要是“一府两院”提出的“要求”，几乎都能成为人大常委会监督议题，有的还会优先安排；而代表们或常委会组成人员积极提议的监督议题，有时反而会在协商中遭到“一府两院”的反对而搁置。第三，监督议题确定的流程不合理。人大常委会是人民代表大会闭会期间的常设机关，从法理上说，它应该执行人民代表大会通过的决议，完成代表们在大会期间提出的对“一府两院”的监督案，并要在下次代表大会上作报告，接受代表们的监督。而在实际操作上，人大常委会下一年度监督议题（草案）的确定，一般都先于人民代表大会召开之前。尽管监督议题（草案）也会在大会期间书面征询代表们的意见，但事实上代表们的反馈并不踊跃，常给人感觉是在走形式。反之，代表们在大会期间通过议案与建议、批评和意见等形式提出的监督意向，却很少能纳入当年人大常委会的监督议题。
笔者认为，人大常委会监督议题的确定，不仅要符合法定的来源，还要有完善的机制保障。比如，通常每年常委会监督议题都在20项左右，我们可以从制度上划定合适的比例，保证监督议题来源的6个法定途径都有项目入选。对于“一府两院”提出的专项工作报告的要求，常委会要有集体讨论和表决机制。再比如，每年常委会监督议题提出和确定的时间，应该放在代表大会之后，这样可更充分尊重和采纳代表意见，使常委会监督工作更接近代表和广大人民群众的意愿，真正发挥国家权力机关组成人员在监督中的主体作用。
二、常委会监督审议时间不足，空间局限，缺乏互动和不同意见的交流争鸣。由于常委会每两月才召开一次，所以每次议程内容颇多，造成监督审议时间安排不及，经常会把常委会全体会议审议改为小组审议；而小组审议时间也不会充裕，因为它经常半天要审议3—5个议题。笔者参加过多次小组审议，感觉小组审议的认真和投入程度不够，请假或早退晚到现象时有发生；审议发言准备不充分，随意性较大，而且聚焦和争鸣不够；“一府两院”有关人员的现场应询也比较分散，出席人员层次不高，缺乏权威性。因此审议的质量和效度比不上常委会全体会议。审议是省级人大常委会集体履职的主要方式之一，常委会依法召开全体会议合议，理应是集体履行审议权的最好方式。一是组成人员全员全程参加，会前调研和准备充分，审议意见的发表会更认真、更严谨、更深入；二是能直接和集中询问“一府两院”及其部门的主要领导，实现审议的互动，提高审议效率；三是有利于审议中不同意见的交流和争鸣，让“一府两院”在第一时间里倾听不同阶层和群体意见，使审议能全面、深入反映人民的心声。
笔者建议，第一，在启动常委会监督调研过程中，可以根据分类要求和自愿原则，把常委会组成人员分成若干小组，便于调研工作的小型、多样、简便，能够真正深入实际、深入基层、深入群众，真实获取第一手情况。第二，常委会的监督审议会议，原则上应以全体会议的合议为主，每一项议题审议时间不少于半天。第三，每次常委会监督议题审议时，“一府两院”及其有关部门的主要领导应当到会，听取意见，回答询问，使询问实现常态化。第四，邀请同级人大代表、市民代表和有关专家学者等参加常委会监督审议，充分发表意见和建议，拓宽和加厚常委会监督审议的民意基础。
三、常委会监督审议的成效不明显，刚性力度不够，后续手段缺乏。常委会的监督审议工作，常给人有“虎头蛇尾”感觉。监督调研起步轰轰烈烈；监督审议热热闹闹；最终落实审议结果的就是“半张纸”对“半张纸”：按规定监督审议3个月后，“一府两院”对常委会审议意见研究处理的程式化报告，以及有关专门委员会对此的评价报告。“一府两院”接受人大常委会监督审议，工作有改进或提高；但也有可能敷衍应付甚至扯皮推诿。对于后者，该如何启动后续刚性监督手段呢？
笔者以为，这里有两个层面的工作需要加强。第一，是用足法律已有规定。《监督法》对监督审议意见的办理是有明确规定的，比如：对专项工作报告审议意见的研究处理，除了要求“一府两院”必须向人大常委会提交书面报告外，还规定：人大常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，“一府两院”应当在决议规定期限内报告执行情况。对执法检查审议意见的研究处理，“一府两院”也应当向常委会提交报告，必要时，由主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织（或委托有关专委会、工作机构组织）跟踪检查。同时规定，上述过程要向本级人大代表通报并向社会公布。第二，创新监督工作思路，综合运用其他法定监督方式。比如：对监督审议意见落实不力，或广大代表和人民群众对此反应强烈的，常委会组成人员可以依照《监督法》规定，提出询问和质询，甚至可以要求组织特定问题调查、撤职案的审议和决定。在当前阶段，也可以探索尝试“满意度”测评机制，即每项监督审议工作完成之后，由全体常委会组成人员进行满意度测评，并将结果通告“一府两院”并向社会公开。 （作者系上海市人大常委会研究室副主任）
监督调研起步轰轰烈烈；监督审议热热闹闹；最终落实审议结果的就是“半张纸”对“半张纸”：按规定监督审议3个月后，“一府两院”对常委会审议意见研究处理的程式化报告，以及有关专门委员会对此的评价报告。“一府两院”接受人大常委会监督审议，工作有改进或提高；但也有可能敷衍应付甚至扯皮推诿。对于后者，该如何启动后续刚性监督手段呢？