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20世纪80年代以来，随着全球化的迅猛发展、科技和经济的快速增长及新自由主义所带来的市场化趋势，世界各国的教育领域发生了一系列旨在重构政府、学校以及学生之间关系的改革。在这一进程中，各国教育的决策者热衷于运用众多的政策工具来促进学校的制度创新和制度变革，凭单制（voucher）即是其中备受争议的政策工具之一。
一、模型范式
凭单制是一种新颖的市场化工具，表现为特定的公共服务供给者向合格的服务对象签发凭单，由消费者选择所需要的服务并用凭单支付，然后政府用现金兑换生产者接受的凭单。它通过一纸具有准货币性质的交易凭证从消费者角度强化其选择权而巧妙植入市场竞争机制，其实质是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排。当改革者将凭单制应用于教育领域时，出现了诸多不同的称谓，如“教育券” “教育凭证”等。广义上，教育凭单是指一种向学生而非向校方提供教育公共资金的政策安排和融资机制。狭义而言，它是指学生或家庭所收到的一张有效证券，它承载和体现了专门用于教育的一定费用，学生用此凭单支付学费和相关费用；学校则向政府兑取与凭单价值相等的现金。
1955年，美国新自由主义经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）首次提出了“教育凭单”概念（School voucher）。他认为，政府有责任支持教育，也有理由对教育进行干预，但这并不等于学校教育应当国有化。凭单制在教育领域的应用功能在于促进政府、市场、学校角色的变迁，促进传统的国家和教育的关系的进一步改变，尤其是教育服务由政府垄断经营变为市场环境中的“多中心”提供，学生和家长获取充分显示自身偏好的自由选择权。综观学者们的理论精华与国外的相关实践，凭单制在教育中的应用模型具有一定的范式特征。
（1）发放对象。政府根据一定的政策决定其资助的群体范围，对教育的公共资助将以一种凭证或者学券的形式提供给学生，获得资助资格的学生将用教育凭单支付所选择学校中的学杂费。
（2）学校认证。参加教育凭单制的学校必须首先通过政府有关部门的资格认可。任何获得政府认证的学校都有资格接受教育凭单，并用教育凭单向政府财政部门兑取现金。
（3）构成。教育凭单不仅是直接补助，还可以是一个混合资助包，除了政府对学生的直接补助之外，还可以包括奖学金、学生贷款等，它可将教育凭单与助学贷款进行有机的结合。教育凭单所负担的价格和其中助学金与贷款两部分之间的比例应由学生家庭经济背景状况以及其他相关的因素所决定，这样一来，根据不同课程的类型和不同学生的特点，教育凭单的组合也可以相应变化。例如，对于那些来自低收入家庭的学生和那些天赋相对弱的学生以及那些教育外部性显著的课程，基于公平的考虑，可以在组合中给予更高面额即更多的政府补助；对于那些市场应用性强且外部性相对较小的专业课程，在组合中可以考虑给予更多的贷款资助。
（4）管理。教育凭单应由独立于政府的中介性质的第三方机构进行管理。该机构负责向学生提供各学校、各专业方面的信息，包括收费、专业描述和就业前景；负责建立专门的教育凭单资格管理体系，以及校方必须遵循的教育凭单管理条例；负责裁决学校和学生之间与教育凭单相关的纠纷。基于信息的重要性，此机构还应是教育凭单信息的发布平台，那些潜在的学生可以快速获得相关的准确信息，如学校的总体质量、教学大纲、课程内容、师资水平、毕业后的就业情况以及学费等。此外，这个机构的信息发布对行政人员以及教育凭单的收发人员等都有十分重要的作用。
二、理论假设
尽管将凭单制应用于教育领域的倡导者们作出了不同的理由举证与设计方案，但均有一个与上述基本范式相通的鲜明目的，即在于通过直接为消费者而不是生产者提供公共资助以促进教育机构之间的竞争，而这些以竞争为内核的理论都是基于以下假设：
（1）科层化管理的低效率。从政府的角度看，教育行政部门与传统公立学校的科层化管理造就了单一性与低效率，使顾客的选择无从满足。在传统体制下，政府是惟一的教育提供者，就教育质量而言，学校显然没有很好地利用它所拥有的资源，没有给学生带来良好的学习结果，其绩效普遍低下，在顾客（生源）上的垄断性以及办学经费的无风险性是公立学校绩效低下的根源。如果学校的办学经费由学生和家长决定，公立学校的垄断性和无风险性将被打破，优质学校就会吸引更多的人去选择，而低质学校则要么及时改进，要么面临关闭。由此，学校将不得不考虑改善其产品的质量，以努力保持甚至竭力扩展其市场份额。当公立学校之间及公立学校与私立学校之间形成竞争态势时，降低公共教育开支、增加教育平等性和提升学术卓越都将成为可能。此外，传统公立教育管理体制中的就近入学制度和“地方本位主义”，是教育公平的大敌。因为经济富裕家庭往往通过购置房产和搬家来选择优质学校，而经济条件不利家庭的子女，则别无选择地就读于低质学校，凭单制可打破富裕家庭的这种优势。
（2）需求偏好多样化假设。从学生和家长的角度看，就子女的需要而言，家长能比科层制作出更好的判断。消费结构理论已经证明，较高层次的需求偏好具有较强的不确定性。因此，任何产品或服务的价值都表现在满足某种顾客偏好的能力。简单地说，顾客偏好是指顾客认为重要的物品，他愿意为之付出溢价，当不能在此处得到这种物品时，他将转向别的供应商。之所以强调需求偏好多样化的假设，是因为学生和家长通过各种形式表现的需求偏好多样性和不确定性，对教育服务供给机制和资源配置将发生显著的影响。教育凭单制正是一种借助市场机制满足不同择校偏好的决策模式。一方面，尊重顾客的偏好，就是给予学生和家长选择权并提高其参与性，有助于政府的职能转变和学生学习动机的激发；另一方面，选择只能是个人的，满足顾客偏好将有助于促使学校变得更具回应顾客的特征，从而提供更好的服务和产生更好的绩效。
（3）教育服务满意度。从学校的角度来看，教育的核心价值应体现学生作为教育消费者的满足与满意。教育服务满意度与个人的环境和生活经验等因素相关，反映了学生和家长对教育产品的偏好和特定需求以及他们对所处的教育环境和世界的乐观或者悲观的认同程度。显然，它与一所学校的服务效率紧密相关。公共管理理论认为，要评估官僚机构提供服务的效率，可以从官僚机构的生产率或它的有效性这两方面进行。生产率可以通过投入/产出的分析加以考察，而有效性则只能通过考察官僚机构运作结果的收益来加以揭示。由于人才培养的特殊性和绩效考核过程的复杂性，很难对学校的绩效进行精确的定量和比较，只能关注学生的学业成绩或就业率等，忽视了投入及过程对效率的作用，对学生入学前的服务和学生的择校关注尤其缺位。针对这一问题，显然的规律是，对自己接受何种教育有权选择或者选择机会多的人们会比没有或少有选择余地的人们要更加的容易满足和满意。同时，更多的选择机会和竞争将带来整体上服务满意度较高的教育体认。
（作者单位：浙江金华市第六中学，武警指挥学院学员十四队）
一、模型范式
凭单制是一种新颖的市场化工具，表现为特定的公共服务供给者向合格的服务对象签发凭单，由消费者选择所需要的服务并用凭单支付，然后政府用现金兑换生产者接受的凭单。它通过一纸具有准货币性质的交易凭证从消费者角度强化其选择权而巧妙植入市场竞争机制，其实质是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排。当改革者将凭单制应用于教育领域时，出现了诸多不同的称谓，如“教育券” “教育凭证”等。广义上，教育凭单是指一种向学生而非向校方提供教育公共资金的政策安排和融资机制。狭义而言，它是指学生或家庭所收到的一张有效证券，它承载和体现了专门用于教育的一定费用，学生用此凭单支付学费和相关费用；学校则向政府兑取与凭单价值相等的现金。
1955年，美国新自由主义经济学家、诺贝尔奖获得者米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）首次提出了“教育凭单”概念（School voucher）。他认为，政府有责任支持教育，也有理由对教育进行干预，但这并不等于学校教育应当国有化。凭单制在教育领域的应用功能在于促进政府、市场、学校角色的变迁，促进传统的国家和教育的关系的进一步改变，尤其是教育服务由政府垄断经营变为市场环境中的“多中心”提供，学生和家长获取充分显示自身偏好的自由选择权。综观学者们的理论精华与国外的相关实践，凭单制在教育中的应用模型具有一定的范式特征。
（1）发放对象。政府根据一定的政策决定其资助的群体范围，对教育的公共资助将以一种凭证或者学券的形式提供给学生，获得资助资格的学生将用教育凭单支付所选择学校中的学杂费。
（2）学校认证。参加教育凭单制的学校必须首先通过政府有关部门的资格认可。任何获得政府认证的学校都有资格接受教育凭单，并用教育凭单向政府财政部门兑取现金。
（3）构成。教育凭单不仅是直接补助，还可以是一个混合资助包，除了政府对学生的直接补助之外，还可以包括奖学金、学生贷款等，它可将教育凭单与助学贷款进行有机的结合。教育凭单所负担的价格和其中助学金与贷款两部分之间的比例应由学生家庭经济背景状况以及其他相关的因素所决定，这样一来，根据不同课程的类型和不同学生的特点，教育凭单的组合也可以相应变化。例如，对于那些来自低收入家庭的学生和那些天赋相对弱的学生以及那些教育外部性显著的课程，基于公平的考虑，可以在组合中给予更高面额即更多的政府补助；对于那些市场应用性强且外部性相对较小的专业课程，在组合中可以考虑给予更多的贷款资助。
（4）管理。教育凭单应由独立于政府的中介性质的第三方机构进行管理。该机构负责向学生提供各学校、各专业方面的信息，包括收费、专业描述和就业前景；负责建立专门的教育凭单资格管理体系，以及校方必须遵循的教育凭单管理条例；负责裁决学校和学生之间与教育凭单相关的纠纷。基于信息的重要性，此机构还应是教育凭单信息的发布平台，那些潜在的学生可以快速获得相关的准确信息，如学校的总体质量、教学大纲、课程内容、师资水平、毕业后的就业情况以及学费等。此外，这个机构的信息发布对行政人员以及教育凭单的收发人员等都有十分重要的作用。
二、理论假设
尽管将凭单制应用于教育领域的倡导者们作出了不同的理由举证与设计方案，但均有一个与上述基本范式相通的鲜明目的，即在于通过直接为消费者而不是生产者提供公共资助以促进教育机构之间的竞争，而这些以竞争为内核的理论都是基于以下假设：
（1）科层化管理的低效率。从政府的角度看，教育行政部门与传统公立学校的科层化管理造就了单一性与低效率，使顾客的选择无从满足。在传统体制下，政府是惟一的教育提供者，就教育质量而言，学校显然没有很好地利用它所拥有的资源，没有给学生带来良好的学习结果，其绩效普遍低下，在顾客（生源）上的垄断性以及办学经费的无风险性是公立学校绩效低下的根源。如果学校的办学经费由学生和家长决定，公立学校的垄断性和无风险性将被打破，优质学校就会吸引更多的人去选择，而低质学校则要么及时改进，要么面临关闭。由此，学校将不得不考虑改善其产品的质量，以努力保持甚至竭力扩展其市场份额。当公立学校之间及公立学校与私立学校之间形成竞争态势时，降低公共教育开支、增加教育平等性和提升学术卓越都将成为可能。此外，传统公立教育管理体制中的就近入学制度和“地方本位主义”，是教育公平的大敌。因为经济富裕家庭往往通过购置房产和搬家来选择优质学校，而经济条件不利家庭的子女，则别无选择地就读于低质学校，凭单制可打破富裕家庭的这种优势。
（2）需求偏好多样化假设。从学生和家长的角度看，就子女的需要而言，家长能比科层制作出更好的判断。消费结构理论已经证明，较高层次的需求偏好具有较强的不确定性。因此，任何产品或服务的价值都表现在满足某种顾客偏好的能力。简单地说，顾客偏好是指顾客认为重要的物品，他愿意为之付出溢价，当不能在此处得到这种物品时，他将转向别的供应商。之所以强调需求偏好多样化的假设，是因为学生和家长通过各种形式表现的需求偏好多样性和不确定性，对教育服务供给机制和资源配置将发生显著的影响。教育凭单制正是一种借助市场机制满足不同择校偏好的决策模式。一方面，尊重顾客的偏好，就是给予学生和家长选择权并提高其参与性，有助于政府的职能转变和学生学习动机的激发；另一方面，选择只能是个人的，满足顾客偏好将有助于促使学校变得更具回应顾客的特征，从而提供更好的服务和产生更好的绩效。
（3）教育服务满意度。从学校的角度来看，教育的核心价值应体现学生作为教育消费者的满足与满意。教育服务满意度与个人的环境和生活经验等因素相关，反映了学生和家长对教育产品的偏好和特定需求以及他们对所处的教育环境和世界的乐观或者悲观的认同程度。显然，它与一所学校的服务效率紧密相关。公共管理理论认为，要评估官僚机构提供服务的效率，可以从官僚机构的生产率或它的有效性这两方面进行。生产率可以通过投入/产出的分析加以考察，而有效性则只能通过考察官僚机构运作结果的收益来加以揭示。由于人才培养的特殊性和绩效考核过程的复杂性，很难对学校的绩效进行精确的定量和比较，只能关注学生的学业成绩或就业率等，忽视了投入及过程对效率的作用，对学生入学前的服务和学生的择校关注尤其缺位。针对这一问题，显然的规律是，对自己接受何种教育有权选择或者选择机会多的人们会比没有或少有选择余地的人们要更加的容易满足和满意。同时，更多的选择机会和竞争将带来整体上服务满意度较高的教育体认。
（作者单位：浙江金华市第六中学，武警指挥学院学员十四队）