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摘 要 法律作为公共政策的一部分，它的体系随着人类社会的发展而不断完善。本文尝试以《中华人民共和国突发事件应对法》的制定为例，运用多源流理论解释在“非典事件”之后这一法律的形成过程。文章将政策科学的方法引入法学领域，为法学问题的分析提供了一种不同于传统的视角。
关键词 非典事件 突发事件应对法 多源流理论
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-270-03
2003年的非典事件，又称SARS事件是一个社会影响重大的灾害性事件。其影响之大、波及之广、社会关注程度之高，非一般社会性事件所能及。再给我们带巨大灾难的同时，非典事件也让政府政策的制定者们注意到了政府应急能力薄弱的致命性问题。其直接后果就在于《突发公共卫生事件应急条例》的产生，尤为重要的是，在此基础上的由全国人大颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》的出台。《突发事件应对法》是我国应急行政法治的一个里程碑。然而，我国应对公共突发事件这一公共政策的变迁过程又是怎样的？深入分析这一政策的变更过程，我们可以从不同于传统政策过程阶段论的方法探讨其发展方式。
一、政策过程
（一）政策过程理论
政策科学是一门与社会实际紧密联系的学科，它随着人们对社会实际的认识的不断深入而发展 ，它来源于社会经验并由社会实践所检验。所以，政策科学的研究与社会现实密不可分。政策过程理论正是这样一种理论，它是建立在过去成功的公共政策经验基础上，然后将其抽象化、简单化、概念化的结果，它是介于政策科学的宏大理论体系与具体政策实践之间的。公共政策研究流派繁多，各种思想层出不穷，为政策过程研究的发展提供了宝贵的理论支撑。
公共政策创始人哈罗德·拉斯韦尔提出的“阶段启发法”，即情报、提议、规定、合理化、运用、终止和评价的政策过程。“阶段启发法”从一开始就主导着政策过程理论，人们甚至将二者等同。故阶段论一度被运用得比较广泛。如詹姆斯·E·安德森提出的五阶段论，托马斯·R·戴伊的六阶段论，哈罗德·拉斯韦尔的七阶段论和威廉 N 邓恩的八阶段论。阶段启发法“把政策过程分解为有限的几个阶段或子阶段，我们可以对每一个阶段进行独立的考察，也可以考察任何阶段之间或所有阶段之间的关系，从而使公共政策变得更容易理解”，为整个政策科学的发展做出了巨大贡献。
（二）政策过程理论的困境
尽管如此，政策过程理论也存在着许多不足之处。特别是随着经济学、社会学政治学等学科体系不断健全，以及作为这些学科的中介、桥梁或转化机制的世界各国的政策研究和实践经验的不断丰富，政策过程理论也遭受到愈来愈多的质疑和批评。
由于传统的政策科学是建立在逻辑实证主义基础之上的，其认为可以找到政策过程中存在的客观规律，以确定政策从问题识别阶段到议程建立阶段进而到政策形成阶段的过程中的因果联系，以达到对公共政策进行预测的效果。但是深入研究之后，人们发现传统的阶段性研究并不存在内在的因果关系，其只是一种时间上的排列。所以，对传统的阶段其启发法抨击最为激烈的一点就在于“它不是一种真正意义上的因果理论”。
为解决社会和学科发展的新问题，政策过程的新理论框架在这时发展起来了。新理论又称后现代政策理论，它认为政策的产生是根本无法预测的，政策的变迁往往具有偶然性。政策过程新理论主要包括多源流理论、辩护（支持）联盟理论、间断—平衡理论、政策扩散理论和制度选择理论等。
在这些理论中，建立在大量的实证调查和案例分析基础之上的多源流理论有利于很多现代政策问题的研究。与阶段启发法不同，它是一种因果关系的分析，仅仅涉及政策过程中的议程建立和政策形成两个阶段。多源流理论有利于对公共政策的深入分析。
（三）多源流理论
多源流理论（the Multiple Streans）最早由美国政治学家约翰·W·金登在迈克尔·D·科恩、詹姆斯·G·马奇和约翰·P·奥尔森等人的“垃圾桶模型”（garbage can model）的基础上，于1995提出的。多源流理论政策的制定是在一种“模糊性”条件下进行的，而这种“模糊性 ”是指“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态 ” 。多源流理论认为，在政策系统中存在着三种不同的、互相独立的源流，即问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）。其原理大致为议程的建立是在政策窗口开启之时，之前独立运行问题源流、政策源流和政治源流进行三流汇合所产生的结果。
1.核心概念
（1）多源流。首先是问题源流。它主要是指社会环境中的各种问题所形成的一条社会问题流。问题源流主要解决了为什么政策制定者对于一些存在的问题给予关注和这些社会问题引起关注的方法的途径。
其次是政策源流。金登认为，在政策系统中存在着政策共同体。“政策共同体是一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题” 。围绕着这一问题，政策共同体提出不同的意见，而学术界和专家学者和政府部门所提出的具有可行性和可接受性的建议和主张则更容易被采纳。
最后是政治源流。它主要包括国民情绪、利益集团间的竞争和政府、政党变更等。学者扎哈里尔迪斯将金登的政治源流中的三个维度（国民情绪、利益集团、换届）整合为一个概念变量——执政党的意识形态。政治源流使得政治家在决策制定时需调整其侧重点，并反映在其所形成的政策之中。
（2）政策之窗。“政策之窗 ”是彼此相互独立的问题源流、政策源流和政治源流汇合到一起并且问题被提上政治议程的这个关键的时间点。金登将其定义为“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会” 。能够打开政治之窗的既有社会事件又有政治事件，因此，政策之窗又分为问题之窗和政治之窗。值得注意的是，政策之窗并不经常打开并且其开启的时间十分短暂。这就要求政策建议的倡导者及时专注并积极把握好政策之窗开启的机会，将三个源流结合，以确保他们的政策建议上升到政策议程，顺利步入政策形成阶段。 二、基于多源流理论的政策分析
（一）问题源流
国际经验表明，当一个国家和地区的人均GDP进入到1000美元到3000美元的阶段时，既处于黄金发展时期，又是矛盾凸显时期。如若将各方矛盾处理得好，便能够顺利发展；反之，则会对经济社会发展产生不利影响。而我国自2003年步入1000美元的阶段直至2008年人均GDP首次突破3000美元时期，正好处于各种矛盾的凸显期以及事故的多发期。禽流感蔓延、矿难事件频繁发生、松花江水污染引起轰动、太湖蓝藻爆发、“罗莎”台风肆虐等突发事件此起彼伏。根据国家行政学院公共管理教研部李军鹏教授提供的资料，我们可以看到：2003年，我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，约占我国GDP的6%。全国人大常务委员会委员、国家减灾委专家委副主任郑功成教授所做的统计显示： 2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。2005年，全国发生各类突发公共事件540万起，造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元 。根据以上的调查数据，公共事件发生的频繁性和其后果的严重性显而易见，引发了人们的广泛关注。另外，1998年长江洪水与2003年的非典事件这两个焦点性事件更是吸引了广大的舆论媒体，极大地提升了人们和政府对公共事件的重视程度，专家学者对其出言献策也大大增加。更为重要的是，以上两事件有力地促使了公共问题上升到公共议程的高度。为提高政府应急能力，基于1998年《中华人民共和国防洪法》和2003年国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，2007年《中华人民共和国突发事件应对法》应运而生。
（二）政策源流
1.学术界的观点及建议
近年来，我国突发事件应急管理当中存在的各种问题一直是学术讨论中的热点问题。研究者普遍认为我国缺乏统一有效的法律性文件突发事件的应急管理进行限制。学者还提出我国应对突发事件时存在以下不足：应对突发事件责任仍不明确，缺乏统一、协调和灵敏的应对体制；突发事件的预防、应急准备、监测、预警、应急处置和救援等制度不完善；行政机关应对突发事件能力较弱，缺乏危机意识而且很少能够采取充分、有力的应急处置措施以及时有效地控制事态演变等。而在事件处理中，学者认为向民众封锁事实真相和相关的信息的行为严重侵犯了民众的知情权。于此同时，法学、社会学、公共管理学、公共传播学等方面的专家学者根据自身的专业知识对应对突发事件提出了各自的意见和建议。例如，中国人民大学法学院莫于川教授认为，我国应急法制建设的重点是：尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出作为龙头的紧急状态法，通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度 。中国人民大学社会保障学专家郑功成教授在第十届全国人大常委会第二次会议上就提出：应对突发公共事件，既要建立防范和控制灾难发生的综合协调机制，还要切实做好作为人民群众生命安全最后一道防线的社会保障工作，让民众在灾后能够继续生活 。
2.有关政府部门的完善举措
除此之外，一些地方政府在此前也出台了关于突发事件应对的地方性法律规范。例如，江苏省在2005年，经省政府第54次常务会议审议通过了《江苏省突发事件总体应急预案》。该预案是全省处置突发公共事件的总纲。它规定了突发事件的预测和预警的监测制度、响应和处置方式、保障措施、后期处置和教育、演习与监督管理等内容，对于全面履行政府职责，切实提高保障公共安全和处置突发事件的能力，预防和减少损失，保障公众的生命财产安全，维护社会秩序，具有十分重要的意义。同时，地方政府对此的探索有利于国家突发事件政策的制定和构建，为国家突发事件政策的形成作了较为充实的准备。
（三）政治源流
从上文中我们可以得知，政治源流主要包括诸如国民情绪、利益集团之间的竞争、政党和意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素。而在此次政策制定过程中，国民情绪和执政党理念的转变这两个因素占有主导地位。
1.国民情绪
虽然在抗战非典时期，在党和政府的领导下，全国人们团结一心、众志成城，最终战胜了非典的威胁。但是，人们也对政府及其有关部门对此次事件的反映提出了质疑。非典首先在我国广东省出现时，有关部门并没有及时采取相关措施，甚至当其扩散到北京、山西和内蒙古时，相关部门仍没有立即采取有效措施。更令国民感到不满的是，在事件前期还存在对疫情封锁和隐瞒的情况。而且，主流媒体的舆论导向也影响着国民情绪。各大媒体对政府有关部门封锁信息的行为和政府的低效率的报道和批评，更加深了公众对政府应对体制的质疑。国民对建立和完善政府应对突发事件处理机制的呼声也大大增加。
2.执政党理念的转变
我国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家。根据学者孔繁斌对公共政策的定义我们可以看出：公共政策表达了政府机构和政府官员的行为和目的。因此，中国共产党作为我国的执政党，其执政理念对政策基本制定思路的确立具有决定性作用。中共共产党在十六大上提出全面贯彻“三个代表”重要思想的要求，中国共产党始终代表最广大人民的根本利益。在十六届四中全会上又提出了建设和谐社会的思想。在2003年7月28日的讲话中，时任中共中央总书记的胡锦涛同志提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。建立以人为本的和谐社会的新任务，要求把保障人民群众的生命安全置于工作首位，反映了党对提高处理突发事件的能力重视。有力地推进了有关突发事件应对法进入政策议程的进程。
（四）政策之窗
非典病毒于2002年底首先在广东省出现，但疫情在初期并没有得到高度的重视和妥善的处理，甚至一味的被隐瞒。随后，我国24个省区市都爆发了非典疫情。在3个月不到的时间，非典就散布到了中国的大部分地区，并给世界带来了沉重灾难。非典事件凸显了中国在处理突发事件上的弊端和不足。在非典事件出现之后，问题源流、政策源流和政治源流逐渐形成和发展，不断对政府提高突发事件应急能力施加巨大的压力。党和政府认识到，如果不立即采取有效措施，人民安全无法得到充分保障，社会秩序无法得到良好维护，政府的公信力将会受到抨击。故非典事件为制定《中华人民共和国突发事件应对法》打开了一扇政策之窗，使得公共问题被提上了政策议程。不可否认，在非典事件发生之前也出现了许多突发事件，它们也同非典事件一样，为新政策的制定开启了一个机会之窗。但由于三个源流还没有发展成熟和政策利益集团的摇摆不定，当时并没有促成政策的形成。在非典事件后，媒体和学者等政策企业家在抓住政策之窗开启的机会和形成政策议程的过程中投入了大量的时间和精力、金钱等，最终导致了新政策的形成。正如金登所说：“好的思想会因为缺乏倡导者而不能发挥作用，问题会由于没有解决办法而得不到解决，政治事件也会因为缺乏有创造力的高明建议而得不到利用” 。 三、结语
虽然，阶段论仍然可以帮助我们理解我国大部分的法律制定，如金登所说“阶段论仍然有很强的生命力，至少有一点———它是构建我们对政策过程的思考非常有帮助的途径” 。但是，在现代法律领域引入公共政策学中的多源流理论有利于法律制定者和法律使用者准确地把握立法目的和立法精神，以更好地运用法律，保障人民的利益，维护社会秩序，实现建设社会主义和谐社会的要求。
注释：
周超，颜学勇. 从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析.中山大学学报（社会科学版）.2005.
Feldman， Martha S， Order without Design： Information Production and Policy Making. Stanford University Press， 1989.
Nikolaos Zahariadis， Ambiguity， Time， and Multiple Streams， in Theories of the policy process， edited by Paul A. Sabatier， University of California， Davis，1999：76.
约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策.北京：中国人民大学出版社.2004.209.
陈泽伟，王超群.科学应对突发公共事件.瞭望.2005 （8）.
莫于川.公共危机管理与应急法制建设.临沂师范学院学报.2003 （5）.
甄智君. 从制定《国家突发公共事件总体应急预案》看中国政策议程设置途径——基于多源流理论的分析.中山大学研究生学刊（社会科学版）.2010.
约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社.2004.230.
Thomas A. Birkland： An introduction to the policy process： theories， concepts， and models of public policy making， M. E. Sharpe， Armonk New York， London England：223.
关键词 非典事件 突发事件应对法 多源流理论
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-270-03
2003年的非典事件，又称SARS事件是一个社会影响重大的灾害性事件。其影响之大、波及之广、社会关注程度之高，非一般社会性事件所能及。再给我们带巨大灾难的同时，非典事件也让政府政策的制定者们注意到了政府应急能力薄弱的致命性问题。其直接后果就在于《突发公共卫生事件应急条例》的产生，尤为重要的是，在此基础上的由全国人大颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》的出台。《突发事件应对法》是我国应急行政法治的一个里程碑。然而，我国应对公共突发事件这一公共政策的变迁过程又是怎样的？深入分析这一政策的变更过程，我们可以从不同于传统政策过程阶段论的方法探讨其发展方式。
一、政策过程
（一）政策过程理论
政策科学是一门与社会实际紧密联系的学科，它随着人们对社会实际的认识的不断深入而发展 ，它来源于社会经验并由社会实践所检验。所以，政策科学的研究与社会现实密不可分。政策过程理论正是这样一种理论，它是建立在过去成功的公共政策经验基础上，然后将其抽象化、简单化、概念化的结果，它是介于政策科学的宏大理论体系与具体政策实践之间的。公共政策研究流派繁多，各种思想层出不穷，为政策过程研究的发展提供了宝贵的理论支撑。
公共政策创始人哈罗德·拉斯韦尔提出的“阶段启发法”，即情报、提议、规定、合理化、运用、终止和评价的政策过程。“阶段启发法”从一开始就主导着政策过程理论，人们甚至将二者等同。故阶段论一度被运用得比较广泛。如詹姆斯·E·安德森提出的五阶段论，托马斯·R·戴伊的六阶段论，哈罗德·拉斯韦尔的七阶段论和威廉 N 邓恩的八阶段论。阶段启发法“把政策过程分解为有限的几个阶段或子阶段，我们可以对每一个阶段进行独立的考察，也可以考察任何阶段之间或所有阶段之间的关系，从而使公共政策变得更容易理解”，为整个政策科学的发展做出了巨大贡献。
（二）政策过程理论的困境
尽管如此，政策过程理论也存在着许多不足之处。特别是随着经济学、社会学政治学等学科体系不断健全，以及作为这些学科的中介、桥梁或转化机制的世界各国的政策研究和实践经验的不断丰富，政策过程理论也遭受到愈来愈多的质疑和批评。
由于传统的政策科学是建立在逻辑实证主义基础之上的，其认为可以找到政策过程中存在的客观规律，以确定政策从问题识别阶段到议程建立阶段进而到政策形成阶段的过程中的因果联系，以达到对公共政策进行预测的效果。但是深入研究之后，人们发现传统的阶段性研究并不存在内在的因果关系，其只是一种时间上的排列。所以，对传统的阶段其启发法抨击最为激烈的一点就在于“它不是一种真正意义上的因果理论”。
为解决社会和学科发展的新问题，政策过程的新理论框架在这时发展起来了。新理论又称后现代政策理论，它认为政策的产生是根本无法预测的，政策的变迁往往具有偶然性。政策过程新理论主要包括多源流理论、辩护（支持）联盟理论、间断—平衡理论、政策扩散理论和制度选择理论等。
在这些理论中，建立在大量的实证调查和案例分析基础之上的多源流理论有利于很多现代政策问题的研究。与阶段启发法不同，它是一种因果关系的分析，仅仅涉及政策过程中的议程建立和政策形成两个阶段。多源流理论有利于对公共政策的深入分析。
（三）多源流理论
多源流理论（the Multiple Streans）最早由美国政治学家约翰·W·金登在迈克尔·D·科恩、詹姆斯·G·马奇和约翰·P·奥尔森等人的“垃圾桶模型”（garbage can model）的基础上，于1995提出的。多源流理论政策的制定是在一种“模糊性”条件下进行的，而这种“模糊性 ”是指“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态 ” 。多源流理论认为，在政策系统中存在着三种不同的、互相独立的源流，即问题源流（Problem Stream）、政策源流（Policy Stream）和政治源流（Political Stream）。其原理大致为议程的建立是在政策窗口开启之时，之前独立运行问题源流、政策源流和政治源流进行三流汇合所产生的结果。
1.核心概念
（1）多源流。首先是问题源流。它主要是指社会环境中的各种问题所形成的一条社会问题流。问题源流主要解决了为什么政策制定者对于一些存在的问题给予关注和这些社会问题引起关注的方法的途径。
其次是政策源流。金登认为，在政策系统中存在着政策共同体。“政策共同体是一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络，网络成员共同关注某一政策领域中的问题” 。围绕着这一问题，政策共同体提出不同的意见，而学术界和专家学者和政府部门所提出的具有可行性和可接受性的建议和主张则更容易被采纳。
最后是政治源流。它主要包括国民情绪、利益集团间的竞争和政府、政党变更等。学者扎哈里尔迪斯将金登的政治源流中的三个维度（国民情绪、利益集团、换届）整合为一个概念变量——执政党的意识形态。政治源流使得政治家在决策制定时需调整其侧重点，并反映在其所形成的政策之中。
（2）政策之窗。“政策之窗 ”是彼此相互独立的问题源流、政策源流和政治源流汇合到一起并且问题被提上政治议程的这个关键的时间点。金登将其定义为“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会” 。能够打开政治之窗的既有社会事件又有政治事件，因此，政策之窗又分为问题之窗和政治之窗。值得注意的是，政策之窗并不经常打开并且其开启的时间十分短暂。这就要求政策建议的倡导者及时专注并积极把握好政策之窗开启的机会，将三个源流结合，以确保他们的政策建议上升到政策议程，顺利步入政策形成阶段。 二、基于多源流理论的政策分析
（一）问题源流
国际经验表明，当一个国家和地区的人均GDP进入到1000美元到3000美元的阶段时，既处于黄金发展时期，又是矛盾凸显时期。如若将各方矛盾处理得好，便能够顺利发展；反之，则会对经济社会发展产生不利影响。而我国自2003年步入1000美元的阶段直至2008年人均GDP首次突破3000美元时期，正好处于各种矛盾的凸显期以及事故的多发期。禽流感蔓延、矿难事件频繁发生、松花江水污染引起轰动、太湖蓝藻爆发、“罗莎”台风肆虐等突发事件此起彼伏。根据国家行政学院公共管理教研部李军鹏教授提供的资料，我们可以看到：2003年，我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，约占我国GDP的6%。全国人大常务委员会委员、国家减灾委专家委副主任郑功成教授所做的统计显示： 2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。2005年，全国发生各类突发公共事件540万起，造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元 。根据以上的调查数据，公共事件发生的频繁性和其后果的严重性显而易见，引发了人们的广泛关注。另外，1998年长江洪水与2003年的非典事件这两个焦点性事件更是吸引了广大的舆论媒体，极大地提升了人们和政府对公共事件的重视程度，专家学者对其出言献策也大大增加。更为重要的是，以上两事件有力地促使了公共问题上升到公共议程的高度。为提高政府应急能力，基于1998年《中华人民共和国防洪法》和2003年国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》，2007年《中华人民共和国突发事件应对法》应运而生。
（二）政策源流
1.学术界的观点及建议
近年来，我国突发事件应急管理当中存在的各种问题一直是学术讨论中的热点问题。研究者普遍认为我国缺乏统一有效的法律性文件突发事件的应急管理进行限制。学者还提出我国应对突发事件时存在以下不足：应对突发事件责任仍不明确，缺乏统一、协调和灵敏的应对体制；突发事件的预防、应急准备、监测、预警、应急处置和救援等制度不完善；行政机关应对突发事件能力较弱，缺乏危机意识而且很少能够采取充分、有力的应急处置措施以及时有效地控制事态演变等。而在事件处理中，学者认为向民众封锁事实真相和相关的信息的行为严重侵犯了民众的知情权。于此同时，法学、社会学、公共管理学、公共传播学等方面的专家学者根据自身的专业知识对应对突发事件提出了各自的意见和建议。例如，中国人民大学法学院莫于川教授认为，我国应急法制建设的重点是：尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出作为龙头的紧急状态法，通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度 。中国人民大学社会保障学专家郑功成教授在第十届全国人大常委会第二次会议上就提出：应对突发公共事件，既要建立防范和控制灾难发生的综合协调机制，还要切实做好作为人民群众生命安全最后一道防线的社会保障工作，让民众在灾后能够继续生活 。
2.有关政府部门的完善举措
除此之外，一些地方政府在此前也出台了关于突发事件应对的地方性法律规范。例如，江苏省在2005年，经省政府第54次常务会议审议通过了《江苏省突发事件总体应急预案》。该预案是全省处置突发公共事件的总纲。它规定了突发事件的预测和预警的监测制度、响应和处置方式、保障措施、后期处置和教育、演习与监督管理等内容，对于全面履行政府职责，切实提高保障公共安全和处置突发事件的能力，预防和减少损失，保障公众的生命财产安全，维护社会秩序，具有十分重要的意义。同时，地方政府对此的探索有利于国家突发事件政策的制定和构建，为国家突发事件政策的形成作了较为充实的准备。
（三）政治源流
从上文中我们可以得知，政治源流主要包括诸如国民情绪、利益集团之间的竞争、政党和意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素。而在此次政策制定过程中，国民情绪和执政党理念的转变这两个因素占有主导地位。
1.国民情绪
虽然在抗战非典时期，在党和政府的领导下，全国人们团结一心、众志成城，最终战胜了非典的威胁。但是，人们也对政府及其有关部门对此次事件的反映提出了质疑。非典首先在我国广东省出现时，有关部门并没有及时采取相关措施，甚至当其扩散到北京、山西和内蒙古时，相关部门仍没有立即采取有效措施。更令国民感到不满的是，在事件前期还存在对疫情封锁和隐瞒的情况。而且，主流媒体的舆论导向也影响着国民情绪。各大媒体对政府有关部门封锁信息的行为和政府的低效率的报道和批评，更加深了公众对政府应对体制的质疑。国民对建立和完善政府应对突发事件处理机制的呼声也大大增加。
2.执政党理念的转变
我国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家。根据学者孔繁斌对公共政策的定义我们可以看出：公共政策表达了政府机构和政府官员的行为和目的。因此，中国共产党作为我国的执政党，其执政理念对政策基本制定思路的确立具有决定性作用。中共共产党在十六大上提出全面贯彻“三个代表”重要思想的要求，中国共产党始终代表最广大人民的根本利益。在十六届四中全会上又提出了建设和谐社会的思想。在2003年7月28日的讲话中，时任中共中央总书记的胡锦涛同志提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。建立以人为本的和谐社会的新任务，要求把保障人民群众的生命安全置于工作首位，反映了党对提高处理突发事件的能力重视。有力地推进了有关突发事件应对法进入政策议程的进程。
（四）政策之窗
非典病毒于2002年底首先在广东省出现，但疫情在初期并没有得到高度的重视和妥善的处理，甚至一味的被隐瞒。随后，我国24个省区市都爆发了非典疫情。在3个月不到的时间，非典就散布到了中国的大部分地区，并给世界带来了沉重灾难。非典事件凸显了中国在处理突发事件上的弊端和不足。在非典事件出现之后，问题源流、政策源流和政治源流逐渐形成和发展，不断对政府提高突发事件应急能力施加巨大的压力。党和政府认识到，如果不立即采取有效措施，人民安全无法得到充分保障，社会秩序无法得到良好维护，政府的公信力将会受到抨击。故非典事件为制定《中华人民共和国突发事件应对法》打开了一扇政策之窗，使得公共问题被提上了政策议程。不可否认，在非典事件发生之前也出现了许多突发事件，它们也同非典事件一样，为新政策的制定开启了一个机会之窗。但由于三个源流还没有发展成熟和政策利益集团的摇摆不定，当时并没有促成政策的形成。在非典事件后，媒体和学者等政策企业家在抓住政策之窗开启的机会和形成政策议程的过程中投入了大量的时间和精力、金钱等，最终导致了新政策的形成。正如金登所说：“好的思想会因为缺乏倡导者而不能发挥作用，问题会由于没有解决办法而得不到解决，政治事件也会因为缺乏有创造力的高明建议而得不到利用” 。 三、结语
虽然，阶段论仍然可以帮助我们理解我国大部分的法律制定，如金登所说“阶段论仍然有很强的生命力，至少有一点———它是构建我们对政策过程的思考非常有帮助的途径” 。但是，在现代法律领域引入公共政策学中的多源流理论有利于法律制定者和法律使用者准确地把握立法目的和立法精神，以更好地运用法律，保障人民的利益，维护社会秩序，实现建设社会主义和谐社会的要求。
注释：
周超，颜学勇. 从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析.中山大学学报（社会科学版）.2005.
Feldman， Martha S， Order without Design： Information Production and Policy Making. Stanford University Press， 1989.
Nikolaos Zahariadis， Ambiguity， Time， and Multiple Streams， in Theories of the policy process， edited by Paul A. Sabatier， University of California， Davis，1999：76.
约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策.北京：中国人民大学出版社.2004.209.
陈泽伟，王超群.科学应对突发公共事件.瞭望.2005 （8）.
莫于川.公共危机管理与应急法制建设.临沂师范学院学报.2003 （5）.
甄智君. 从制定《国家突发公共事件总体应急预案》看中国政策议程设置途径——基于多源流理论的分析.中山大学研究生学刊（社会科学版）.2010.
约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社.2004.230.
Thomas A. Birkland： An introduction to the policy process： theories， concepts， and models of public policy making， M. E. Sharpe， Armonk New York， London England：223.