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政府支持产业发展是我国宏观调控的重要内容之一。但在政府支持产业发展中，对于产业的成长规律、价值规律、组织规律等方面把握得不够，在促进产业发展中有几个误区：重视企业集聚忽视了产业集群；重视硬件投入忽视了软件改善；重视产业链的高端而忽视了产业链的整合；重视静态技术支持而忽视了动态技术创新机制的培育；重视大型领导企业而忽视了中小企业的培育。政府支持产业发展必须走出这些误区，并寻找新的思路与路径。
一、从空间上讲，重视产业集群发展
（一）从企业积聚到产业集群
以往通过园区建设，从空间上将一系列看似关联的企业集中到一起，实现了企业积聚，但是各个企业之间并没有相互联系，没有产生协同效应，竞争力较弱。而产业集群是在地理上集中且有相互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、相关产业的厂商，以及相关的机构（如大学、制定标准化的机构、产业协会等）构成的群体，它是在某一特定领域中大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象。产业集群可以降低成本，提高分工效率并产生外部经济、规模经济和范围经济，还可以推动企业创新，提升自主创新能力。政府要加强产业链和价值链研究，建立科学园区准入制度，严把审批关口，推动园区内业务外包，提供公共技术和服务平台，促进产业集群的形成。在领域上讲，既要培育一批新能源、新材料、新生物等战略性新兴产业集群，也要培育电子信息、装备制造等传统性产业集群。
（二）重视虚拟集群建设
目前，我国已经形成了企业积聚的局面，并且土地资源紧缺，许多城市很难有大片土地用于产业集群的发展，而且实体产业集群的形成，需要企业调整区位，成本较高，虚拟产业集群强调了虚拟（网络园区）的作用，可以通过网络信息平台、产业政策集成等手段，将相关产业的企业连接起来，形成虚拟产业集群，低成本实现产业园区升级。同时，要大力发展智慧园区，通过网络信息平台，将产业链上的不同企业连接起来，实现空间分离的产业集群效应，不论空间上属于哪里的企业，都可以通过会员制享受园区的服务和优惠政策，这样不仅可以整合区域性资源，也可以整合全国乃至全球资源。通过虚拟集群和智慧园区的同步建设，加强国内各类科技园区创新、服务和管理能力，为科技园区铸就一套超强的软实力，从而形成以科技园区位依托的一批产业集群。
二、从链条来看，重视产业链整合
（一）动态看待产业技术的演变
高技术产业，特别是战略性新兴产业是从全球产业体系中动态筛选，具有战略影响、新兴涌现、持续扩散的创新驱动型产业。最主要的特征是核心技术的高频演进、动态发展的，现实中往往是一代技术尚未形成产品，二代技术逻辑已经问世，三代技术原理着手论证，四代技术概念开始提出。在面对这样高速演进的产业，政府政策必须从静态思维中走出来，防止出现“支持某种核心关键技术产业”的提法，从技术发展的客观规律入手，培育和实现“基础科学研究—应用科学研究—生产技术创新—使用产业研发”的完整链条。同时,加强关键技术预测，制定和实施大型科技计划。
（二）重视产业融合
面对服务业与制造业、服务业与服务业在某些产业的融合趋势，产业促进也必须改变以工业和服务业为清晰边界、相互割裂的工作局面，必须建立系统的、有机联系的产业促进体系，通过加速产业融合提升产业水平。另外，政府要通过组织大项目积极引导技术集成创新，并通过产业化完成相关高技术产业的融合，满足我国的高端市场需求。
（三）整合产业链条，支持高端环节
新兴技术在研发端很难受到广泛的关注，而需要科技经纪机制等模式实现技术、资本、市场的有效对接。目前，普遍存在科研端和项目端脱节，项目端和产业端脱节，产业和基地脱节，没有形成链条化发展。发展新兴产业要坚持“研发—项目—产业—基地”和“咨询—金融—商务服务”两条线贯通。因此，在支持产业发展中，要动态的、有规划的对某些产业的关键技术、关键环节进行支持，要对产业融合的节点、关键技术进行支持，要对产业链条的关键环节进行支持。
三、从模式来看，重视要素的集成
现代产业的发展，特别是高技术产业，发展的核心动力是知识的持续积累、人才的创新集群、相关配套设施的有力支持。因此，必须建立科技、人才、资本、市场等高端要素密集积聚于集成，才能实现产业的持续发展。
（一）大力发展天使投资、风险投资、创新基金，完善金融支持体系
大力发展天使投资。天使投资者主要来自医生或律师等高收入人群和巨额遗产继承者、民营企业的成功创业者、大公司的高层管理者，政府要加大引导力度，使这些人群成为天使投资者，扩大天使投资规模；组建天使联盟，并借鉴美国的ACE-Net，组建天使投资者网络，通过网络平台，小企业其商业计划书，让投资者直接和创业者沟通、交流，以及组织培训和座谈等；健全天使基金的风险管理、项目组织、专家评审、盈利退出模式以及激励约束机制等。
加快发展风险投资。政府出资设立的创业风险投资引导基金，与国内外实力雄厚和经验丰富的创业风险投资机构一起，发起设立创业风险投资基金，以引导投资、带动贷款，分担风险、分享收益为原则，引导社会资金对科技型企业进行股权投资，带动商业银行贷款。
继续扩大创新基金规模和使用范围，积极发展私募股权投资，设立科技成果转化引导基金，主要用于投资高新技术领域知识产权清晰的中试及扩产项目，带动更多社会资金投资，促进科技成果转化及产业化。
（二）完善区域创新体系
传统政府对企业的横向的、无歧视的创新支持政策，由于政府人员对于商业和技术知识的缺乏，以及申请程序的官僚主义，只能暂时减少企业的创新成本，却不能改变企业的长期战略构想。区域创新系统以合作创新活动和支持创新文化为特色，建设区域创新体系必须超越“科技活动相关机构”的范围，立足整个经济体系，着力国家创新体系的区域化。要从垂直管理向与企业合作转变，注重打造两个系统：知识应用与开采子系统，主要由具有垂直供应链网络的公司组成；知识生产与扩散子系统，主要由公共组织组成。同时，要重视服务业创新，尤其是人文社会科学服务领域的创新。
（三）建立综合人才积聚机制
首先，建立合理的人才谱系，与衍生产业谱系相适应。要营造一个较宽的人才谱系，即不仅需要高层次的专业科技人才和管理人才，而且需要一大批具有较高的知识层次、较强的创新能力、掌握熟练技能的技术工人，更需要大量的熟练劳动力来构筑高性价比的劳动力池。
其次，建立人才综合保障体系。具体政策措施包括：项目扶持资金，提供办公用房，专家公寓，协助在合作高校申请兼职教授，个人所得税减免，高端人士社会保障计划，解决配偶就业和子女上学问题等。
（四）利用政府购买、税收、补贴、价格等机制拓展市场
加大财政对消费者的补贴力度，推广新产品。采取多种形式的政府采购政策，新兴技术在研发前期没有明确的最终产品，并不在传统的政府采购范围之列；而且一些中间技术或不成熟的产品可靠性差，普通用户不会购买。可以考虑“创新采购”政策，即政府作为创新性技术（或解决方案）的先导用户，为新兴技术提供一个政府“引导市场”，来刺激企业和科研机构的研发与创新活动，带动银行、创投和社会资金对新兴产业研发的投资，促进创新产品（技术）进入市场。通过税收改变替代产品的价格，扩大新产品的市场，如新能源汽车，可以通过征收传统汽车环境税，来刺激新能源汽车的需求。
四、从措施来看，重视政策独特性
政策既要具有普遍性，也要具有独特性。出台措施应该抓住产业发展的关键环节，有针对性地出台一些措施。以服务外包为例，中央和各地都出台了很多的政策建议，但有几个方面，仍需加强。
（一）设立数据自由港
目前在承接国外关于信息及信息相关服务外包的过程中，由于信息涉及企业的机密，很多企业不愿意接受信息监管。可以考虑建立一个数据通讯出口港，借鉴发展制造业外包建立保税区的概念，只要数据来自国外，在加工处理后不在国内传播，则可以免于监管。
（二）大力推动政府（公共部门）外包
要强化预算约束，从利益上促进各级政府节约公共服务成本，进而推进服务外包的发展。政府服务外包领域可以包括电子设备、网络、软件开发和维护管理；培训教育，专业技术鉴定、检验、检测；统计、论证、咨询、课题调查研究，规划编制、法规规章等文件的起草；政府法律顾问事务，居家养老等社会公共服务，公务活动的组织、服务，后勤服务等。
（三）组建虚拟整合平台
服务外包企业集中在一个物理园区，没有必要，可以组建虚拟整合平台，主要手段是建立高速数据传输通道，如通过路缆、卫星等方式连接通信；同时提供公共技术服务，利用这些手段建立虚拟整合平台，提高行业整体竞争力。
五、从对象来看，重视领头企业培育
政府要加大对领头企业的培育，多关注和培育本土成长性好的中型企业，而不是只关注龙头企业的引进与服务。但是由于领头企业的识别需要专业知识和前瞻性，需要建立一套科学的指标体系来识别。同时，应该鼓励行业进行重组，通过竞争和整合来培育产业中的“明星”企业，从而提高行业应变能力。
六、从动力来看，重视挖掘现有企业的潜力
（一）推进国有企业改革
继续按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求建立现代企业制度，重点是对国有大中型企业进行规范的公司制改革，可以通过规范上市、中外合资、相互参股等形式，逐步改制为多元持股的股份有限公司或有限责任公司，建立起激励约束相容的公司法人治理结构，增强企业发展动力和活力。
（二）建立服务总部产业体系，实现与总部的互动
关键是两个问题，一是加快建立为大型企业发展配套的产业体系，包括为核心业务配套或者基于核心业务进行产业链拓展业务等，也包括辅助业务的配套。二是鼓励大型企业将业务外包，建立新的分工组织体系。消除政策歧视，完善税收制度，营造公平统一的税收环境，减少外包的税收成本；完善土地制度，采取协议出让的方式，降低服务业用地成本；在科技政策方面，关键是高新技术产业的认定问题，只要从事研发的服务型企业均可认定为高新技术企业。完善金融体系，建立以中小金融机构为主体的产业组织体系，尽快培育一批中资中小银行，为具有比较优势的中小企业和民营经济提供金融服务。大力发展风险投资、担保等金融机构。加快推进多层次资本市场的建设力度，如创业板市场等，构建完善的融资服务体系。同时要推进服务业标准化，加快信息平台建设等。■
（作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所）
一、从空间上讲，重视产业集群发展
（一）从企业积聚到产业集群
以往通过园区建设，从空间上将一系列看似关联的企业集中到一起，实现了企业积聚，但是各个企业之间并没有相互联系，没有产生协同效应，竞争力较弱。而产业集群是在地理上集中且有相互关联性的企业、专业化供应商、服务供应商、相关产业的厂商，以及相关的机构（如大学、制定标准化的机构、产业协会等）构成的群体，它是在某一特定领域中大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象。产业集群可以降低成本，提高分工效率并产生外部经济、规模经济和范围经济，还可以推动企业创新，提升自主创新能力。政府要加强产业链和价值链研究，建立科学园区准入制度，严把审批关口，推动园区内业务外包，提供公共技术和服务平台，促进产业集群的形成。在领域上讲，既要培育一批新能源、新材料、新生物等战略性新兴产业集群，也要培育电子信息、装备制造等传统性产业集群。
（二）重视虚拟集群建设
目前，我国已经形成了企业积聚的局面，并且土地资源紧缺，许多城市很难有大片土地用于产业集群的发展，而且实体产业集群的形成，需要企业调整区位，成本较高，虚拟产业集群强调了虚拟（网络园区）的作用，可以通过网络信息平台、产业政策集成等手段，将相关产业的企业连接起来，形成虚拟产业集群，低成本实现产业园区升级。同时，要大力发展智慧园区，通过网络信息平台，将产业链上的不同企业连接起来，实现空间分离的产业集群效应，不论空间上属于哪里的企业，都可以通过会员制享受园区的服务和优惠政策，这样不仅可以整合区域性资源，也可以整合全国乃至全球资源。通过虚拟集群和智慧园区的同步建设，加强国内各类科技园区创新、服务和管理能力，为科技园区铸就一套超强的软实力，从而形成以科技园区位依托的一批产业集群。
二、从链条来看，重视产业链整合
（一）动态看待产业技术的演变
高技术产业，特别是战略性新兴产业是从全球产业体系中动态筛选，具有战略影响、新兴涌现、持续扩散的创新驱动型产业。最主要的特征是核心技术的高频演进、动态发展的，现实中往往是一代技术尚未形成产品，二代技术逻辑已经问世，三代技术原理着手论证，四代技术概念开始提出。在面对这样高速演进的产业，政府政策必须从静态思维中走出来，防止出现“支持某种核心关键技术产业”的提法，从技术发展的客观规律入手，培育和实现“基础科学研究—应用科学研究—生产技术创新—使用产业研发”的完整链条。同时,加强关键技术预测，制定和实施大型科技计划。
（二）重视产业融合
面对服务业与制造业、服务业与服务业在某些产业的融合趋势，产业促进也必须改变以工业和服务业为清晰边界、相互割裂的工作局面，必须建立系统的、有机联系的产业促进体系，通过加速产业融合提升产业水平。另外，政府要通过组织大项目积极引导技术集成创新，并通过产业化完成相关高技术产业的融合，满足我国的高端市场需求。
（三）整合产业链条，支持高端环节
新兴技术在研发端很难受到广泛的关注，而需要科技经纪机制等模式实现技术、资本、市场的有效对接。目前，普遍存在科研端和项目端脱节，项目端和产业端脱节，产业和基地脱节，没有形成链条化发展。发展新兴产业要坚持“研发—项目—产业—基地”和“咨询—金融—商务服务”两条线贯通。因此，在支持产业发展中，要动态的、有规划的对某些产业的关键技术、关键环节进行支持，要对产业融合的节点、关键技术进行支持，要对产业链条的关键环节进行支持。
三、从模式来看，重视要素的集成
现代产业的发展，特别是高技术产业，发展的核心动力是知识的持续积累、人才的创新集群、相关配套设施的有力支持。因此，必须建立科技、人才、资本、市场等高端要素密集积聚于集成，才能实现产业的持续发展。
（一）大力发展天使投资、风险投资、创新基金，完善金融支持体系
大力发展天使投资。天使投资者主要来自医生或律师等高收入人群和巨额遗产继承者、民营企业的成功创业者、大公司的高层管理者，政府要加大引导力度，使这些人群成为天使投资者，扩大天使投资规模；组建天使联盟，并借鉴美国的ACE-Net，组建天使投资者网络，通过网络平台，小企业其商业计划书，让投资者直接和创业者沟通、交流，以及组织培训和座谈等；健全天使基金的风险管理、项目组织、专家评审、盈利退出模式以及激励约束机制等。
加快发展风险投资。政府出资设立的创业风险投资引导基金，与国内外实力雄厚和经验丰富的创业风险投资机构一起，发起设立创业风险投资基金，以引导投资、带动贷款，分担风险、分享收益为原则，引导社会资金对科技型企业进行股权投资，带动商业银行贷款。
继续扩大创新基金规模和使用范围，积极发展私募股权投资，设立科技成果转化引导基金，主要用于投资高新技术领域知识产权清晰的中试及扩产项目，带动更多社会资金投资，促进科技成果转化及产业化。
（二）完善区域创新体系
传统政府对企业的横向的、无歧视的创新支持政策，由于政府人员对于商业和技术知识的缺乏，以及申请程序的官僚主义，只能暂时减少企业的创新成本，却不能改变企业的长期战略构想。区域创新系统以合作创新活动和支持创新文化为特色，建设区域创新体系必须超越“科技活动相关机构”的范围，立足整个经济体系，着力国家创新体系的区域化。要从垂直管理向与企业合作转变，注重打造两个系统：知识应用与开采子系统，主要由具有垂直供应链网络的公司组成；知识生产与扩散子系统，主要由公共组织组成。同时，要重视服务业创新，尤其是人文社会科学服务领域的创新。
（三）建立综合人才积聚机制
首先，建立合理的人才谱系，与衍生产业谱系相适应。要营造一个较宽的人才谱系，即不仅需要高层次的专业科技人才和管理人才，而且需要一大批具有较高的知识层次、较强的创新能力、掌握熟练技能的技术工人，更需要大量的熟练劳动力来构筑高性价比的劳动力池。
其次，建立人才综合保障体系。具体政策措施包括：项目扶持资金，提供办公用房，专家公寓，协助在合作高校申请兼职教授，个人所得税减免，高端人士社会保障计划，解决配偶就业和子女上学问题等。
（四）利用政府购买、税收、补贴、价格等机制拓展市场
加大财政对消费者的补贴力度，推广新产品。采取多种形式的政府采购政策，新兴技术在研发前期没有明确的最终产品，并不在传统的政府采购范围之列；而且一些中间技术或不成熟的产品可靠性差，普通用户不会购买。可以考虑“创新采购”政策，即政府作为创新性技术（或解决方案）的先导用户，为新兴技术提供一个政府“引导市场”，来刺激企业和科研机构的研发与创新活动，带动银行、创投和社会资金对新兴产业研发的投资，促进创新产品（技术）进入市场。通过税收改变替代产品的价格，扩大新产品的市场，如新能源汽车，可以通过征收传统汽车环境税，来刺激新能源汽车的需求。
四、从措施来看，重视政策独特性
政策既要具有普遍性，也要具有独特性。出台措施应该抓住产业发展的关键环节，有针对性地出台一些措施。以服务外包为例，中央和各地都出台了很多的政策建议，但有几个方面，仍需加强。
（一）设立数据自由港
目前在承接国外关于信息及信息相关服务外包的过程中，由于信息涉及企业的机密，很多企业不愿意接受信息监管。可以考虑建立一个数据通讯出口港，借鉴发展制造业外包建立保税区的概念，只要数据来自国外，在加工处理后不在国内传播，则可以免于监管。
（二）大力推动政府（公共部门）外包
要强化预算约束，从利益上促进各级政府节约公共服务成本，进而推进服务外包的发展。政府服务外包领域可以包括电子设备、网络、软件开发和维护管理；培训教育，专业技术鉴定、检验、检测；统计、论证、咨询、课题调查研究，规划编制、法规规章等文件的起草；政府法律顾问事务，居家养老等社会公共服务，公务活动的组织、服务，后勤服务等。
（三）组建虚拟整合平台
服务外包企业集中在一个物理园区，没有必要，可以组建虚拟整合平台，主要手段是建立高速数据传输通道，如通过路缆、卫星等方式连接通信；同时提供公共技术服务，利用这些手段建立虚拟整合平台，提高行业整体竞争力。
五、从对象来看，重视领头企业培育
政府要加大对领头企业的培育，多关注和培育本土成长性好的中型企业，而不是只关注龙头企业的引进与服务。但是由于领头企业的识别需要专业知识和前瞻性，需要建立一套科学的指标体系来识别。同时，应该鼓励行业进行重组，通过竞争和整合来培育产业中的“明星”企业，从而提高行业应变能力。
六、从动力来看，重视挖掘现有企业的潜力
（一）推进国有企业改革
继续按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的要求建立现代企业制度，重点是对国有大中型企业进行规范的公司制改革，可以通过规范上市、中外合资、相互参股等形式，逐步改制为多元持股的股份有限公司或有限责任公司，建立起激励约束相容的公司法人治理结构，增强企业发展动力和活力。
（二）建立服务总部产业体系，实现与总部的互动
关键是两个问题，一是加快建立为大型企业发展配套的产业体系，包括为核心业务配套或者基于核心业务进行产业链拓展业务等，也包括辅助业务的配套。二是鼓励大型企业将业务外包，建立新的分工组织体系。消除政策歧视，完善税收制度，营造公平统一的税收环境，减少外包的税收成本；完善土地制度，采取协议出让的方式，降低服务业用地成本；在科技政策方面，关键是高新技术产业的认定问题，只要从事研发的服务型企业均可认定为高新技术企业。完善金融体系，建立以中小金融机构为主体的产业组织体系，尽快培育一批中资中小银行，为具有比较优势的中小企业和民营经济提供金融服务。大力发展风险投资、担保等金融机构。加快推进多层次资本市场的建设力度，如创业板市场等，构建完善的融资服务体系。同时要推进服务业标准化，加快信息平台建设等。■
（作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所）