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摘 要：在精准扶贫进程中与乡村治理相关的一些问题出现许多实践困境，两项制度的不完全衔接造成目标群体的瞄准偏离，而乡村“差序格局”的层级结构分化，很大程度上带来了“精英俘获”问题的出现。而且驻村工作队与村干部之间也会形成一种权力的博弈与失衡问题，这些都为精准扶贫实施中的乡村治理带来了影响。2020年中国消除了绝对贫困，本文从乡村治理的视角审视精准扶贫实践中的路径与经验进行分析，以期对后期的帮扶工作，防止返贫有所帮助。
关键词：乡村治理;精准扶贫;实践困境
中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.27.003
1 问题的提出
习近平在进行湘西考察时首次提出了精准扶贫的概念，在面对不同的贫困环境以及贫困户时，需要用科学的程序对贫困对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。而在精准扶贫战略的实施过程中要深入乡村社会中去，又不可避免要与乡村治理相适应。但是精准扶贫战略在实施过程中产生了一些和困境，因此如何使精准扶贫的战略与农村社会政治生态相适应就非常重要了。
近年来，随着精准扶贫的全面实施，学者对精准扶贫在基层实践中出现的问题与困境也进行了很多总结与分析。目前，大多数学者对精准扶贫政策地方实践困境与成因的分析主要集中在制度设计、乡村结构分化与乡村治理等方面。葛志军、邢成举在对宁夏银川两个村庄进行调查之后，从制度设计角度分析了精准扶贫的内涵、地方实践困境与发生原因。李博从乡村治理中的治理主体、方式、环境、动力等因素来考虑其对农村精准扶贫的影响。唐丽霞、罗江月等基于5个省的实地调研资料，从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化，以及扶贫政策本身的制度性缺陷等方面，分析了当前精准扶贫机制面临的严峻挑战。可以看到，目前，学者大多是从制度缺陷与设计视角来分析精准扶贫在基层实践中的困境，较少有将从乡村治理视角下分析精准扶贫实施进程中所产生的典型实践问题。而扶贫工作的开展与乡村治理有着十分紧密的联系，要更好更深入地推进扶贫工作，就需要结合乡村治理进行综合分析。
2 精准扶贫实践过程中的困境分析
2.1 精准识别目标瞄准偏离
精准扶贫首先要确保理念精确化，而精准识真贫也是准确开展扶贫工作的前提。这也是一项十分复杂的系统工程，在实践中也面临各种挑战。多数相对贫困人口的收入差距并不大，这使得对扶贫对象的识别和认定工作变得较为困难。在进行民主评议过程中，许多村民也只是大致知道一些贫困户的家庭情况，这种识别在操作过程中还是会不可避免地产生偏差，并且即使是相同收入的家庭，致贫原因和家庭负担等也有很大的差异，如果仅依靠收入多少来判断贫困程度，这种识别体系也是不健全的。而且农村有着大量的外出务工人口，这些人口在不断向城市转移。这些贫困村民常年在外，不仅没有条件及时获取相关信息，并且不能参与相关认定流程，这都为精准识别造成一定的困难。在精准扶贫实施过程中，由于多层级传递信息，容易造成信息失真。贫困户的具体情况上级政府也无法细致地去了解，这也会大大降低扶贫的精准度。而且不同的地方对贫困户界定的标准不尽合理，大部分地区并没有采用收入标准进行认定，这就会存在识别过程主观化这样的问题。
2.2 扶贫资源投入的“内卷化”
在精准扶贫的实施过程中，存在着与扶贫目标偏离的现象，这种偏离表现为扶贫的“内卷化”。“内卷化”一词是指农民由于人口压力，在农业生产中不断追加劳动力投入，以期获得产量的增长，结果呈现出劳动投入的边际效益递减问题，大量的劳动投入并没能带来产量成比例的增长。杜赞奇、黄宗智等学者进一步将这一概念沿用在乡村治理的分析当中。不少村庄虽然有大量扶贫资源的投入，但是使用效率却不高，这一方面有资金投入的“内卷化”，同样也有人力投入的“内卷化”。
自精准扶贫大力实施以来，贫困村需要面临各种各样的考核以及需要完成考核指标，而为了完成这些指标，一些县级政府不得不将一些扶贫资金投入一些效益低下的项目中，导致大量资源在投入过程中出现严重的边际效益递减。例如光伏发电项目，前期投入成本非常大，但是收益却很低，因此需要政府的大量补贴。而且有一些项目不适合在一些贫困村实施，但是考核指标需要发展产业扶贫，即使能投入大量的资金将产业发展起来，之后能否继续发展下去也是未知数。除了资源投入内卷化之外，人力投入也会出现这种情况。自从精准扶贫工作开始，一些扶贫干部就需要经常加班，加班内容常常是填写各类考核表格，在这种过程中造成了一种人力资源的浪费，人力投入的边际效益极低，也体現着一种内卷化逻辑。
2.3 精准扶贫项目资源的“精英俘获”
精英俘获是指由于村庄精英对发展资金、项目信息和发言权的控制，导致发展资金和项目偏离既定目标、扶贫资金和项目利益的绝大部分被社区或者村庄内的精英获取的不良现象。在乡村治理中，精英治村已经成为当下中国乡村治理的一大常态。在精准扶贫实施过程中，村干部大多成为承接国家自上而下投入的项目资源的中间载体，具有比普通村民更多去获取政府扶贫资源的机会和权力。在评定扶贫资助对象时，村干部利用职权向自己的亲属或朋友分配扶贫资源的现象，会引发普通村民对基层政府的不信任，降低政府的公信力，增加乡村治理的难度。
费孝通先生在描述中国社会关系时提出了“差序格局”这一概念，同样也可以解释这一现象。在村级结构中，村干部与驻村干部处于扶贫项目信息的核心地位，再按照关系密切程度由近及远传递至其他圈层的村民，权力核心大多是驻村工作队和村“两委”，这样扶贫项目信息往往最早为乡村精英获得，而权力圈层外围的普通村民则获取信息的时间较为滞后，贫困村民一直处于信息边缘位置，这样扶贫工作只能获得乡村精英的反馈，也是无法对贫困户的真实需求有一定了解的。 2.4 贫困群众内生动力不足，易形成“救助依赖”
贫困群众的内生动力不足主要体现在两个方面：一是主观意识的动力不足。贫困农村的外出流动人口较多，项目的投入会由于贫困主体的参与力度不够而导致扶贫成效较低。还有不少贫困户受传统观念制约，认为现状不可改变。一些农民认为家庭贫困是命不好，不能改变的。这种天命思想也会给政府的扶贫工作带来一定的困难。二是客观因素的制约，贫困群体在社会群体中处于弱势地位，使得其在被资助的环节中都不具有主动性，政府在扶贫过程中都处于主导地位。贫困家庭大多文化素质低，缺乏技能培训，并且对未来发展没有规划。这些贫困户即使在干部的帮助下摆脱贫困也只是暂时的，存在返贫的风险。这些都会使贫困村民形成对当前所处贫困状态的“自我认同”，当家庭出现困难的时候更多地求助于帮扶干部，进而形成对精准扶贫政策的“救助依赖”。
2.5 乡村治理权力的失衡
在精准扶贫工作全面开展的过程中，村民对公共产品供给和公共服务的需求迅速地增加，而且各项任务的下发也为村干部带来了很大的考验。我们在实地调研过程中发现，一些贫困村中出现支部书记与村主任均由一人担任的现象。由于一些村庄较为落后，熟悉村里状况的人较少，当事务较多时，只能由一人兼任数职。这种“一肩挑”模式，除了乡镇领导外，在村里基本不受任何约束，很容易造成权力的滥用。而且以村“两委”与驻村工作队为主要的乡村治理主体之间容易形成博弈，为乡村治理带来一定的影响。
3 乡村治理下精准扶贫实践的路径选择
3.1 完善精准扶贫识别机制
为了防止精准识别过程中的瞄准偏离，需要确立更加科学的标准。可以在传统收入、住房以及健康等标准基础上，确立以不同地区或者区域基本生活成本为依据的标准体系，因地制宜地制定贫困标准。而且，还需要跟踪脱贫状况，对建档立卡的贫困户的数据进行实时动态监测，随时完善数据信息。还可以充分利用互联网和大数据等新技术，完善贫困户的信息监督审核机制。一方面可以建立信息共享和沟通，随时进行动态调整，同样通过大数据的筛选也可以减少不必要的审核，高效地运用识别机制推进精准扶贫。
3.2 完善保障型扶贫
我国农村贫困的性质在逐渐发生转变，贫困的区域在不断缩小，而且由整体性贫困逐渐过渡到个体贫困。在精准扶贫的过程中，地方上大多执行自上而下的行政压力和行政指标，并没有真正结合实际存在的贫困状况。我国精准扶贫实践中出现“内卷化”的困境，在于我国对贫困问题的特征把握出现偏差。保障型扶贫主要体现在公共性保障，完善公共服务和基础设施建设，还有个体性保障，完善不同贫困户的基本生活保障。可以通过完善农村社会保障体系，以防止国家投入的资源没有得到充分利用。而且要把握好农村中存在的公共性贫困问题，调整过于强调产业扶贫的资源扶贫模式，重视农村的基础设施建设，集中有效地利用扶贫资金。
3.3 规范扶贫项目过程，吸纳规制精英行为
由于乡村精英是一般处于乡村中的核心地位，而且凭借着其资源的优势，在对接上级政府的扶贫项目时也获得了俘获资金资源的机会。因此在扶贫项目进程中，首先，应该加强乡村精英对扶贫政策及相关理论的学习，提升扶贫项目进程的规范性，减少乡村精英在项目对接时对扶贫资源的干涉。其次，可以在扶贫项目实施过程中采取引入第三方的监督管理机制，来有效地防止乡村精英的干预行为。对待乡村精英，还应该以吸纳规制为主，可以建立起健全完备的农村民主制度体系，以此形成对乡村精英的制度约束。同样的，在乡村治理的过程中，也要积极发挥村民参与监督的作用，基层政府也要重视农民参与的重要性。普通贫困户不能一直只是信息的接受者，同样应该积极参与到村级事务的管理当中去，也可以对乡村精英起到一个良好的监督作用。
3.4 “自上而下”与“自下而上”相结合的多方参与扶贫模式
在精准扶贫政策实施过程中，更应该体现的是一种外力扶贫与内生发展相结合的方式。但是对大多数贫困地区和贫困户而言，扶贫政策和扶贫项目的推进更多地体现为一种外部干预机制，借助外力来扶贫。这种自上而下的扶贫方式容易引起贫困户的依赖心理，如果一旦扶贫的外力退出以后，容易造成返贫。因此更要激发民众的内生动力，强化贫困户的自主发展的能力，这样才能更好地脱贫。扶贫更要扶志，要首先从思想上脱贫，在扶贫过程中，不仅要给予物质的帮助，而且要弘扬艰苦奋斗的精神，改变贫困户的思想，还要激发多元主体的参与。从参与方面来看，地方政府的主导性过强，因此基层政府在扶贫过程中，要坚持动员社会共同参与，吸引各方力量参与扶贫开发。在扶贫过程中，贫困户要逐渐摆脱“被动参与”的弱势现状，主动参与进来。
在精准扶贫的实施过程中，依然要从乡村治理的角度看待问题，理顺国家与乡村之间的关系，处理好各乡村治理主体之间的关系，这也有利精准扶贫工作的开展。
参考文献
[1]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015，（5）：157-163.
[2]李博.乡村治理转型与农村精准扶贫[J].山西农业大学学报（社会科学版），2016，15（8）：534-538.
[3]唐丽霞，罗江月，李小云，等.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015，（5）：151-156.
[4]杜贊奇.文化，权力和国家[M].南京：江苏人民出版社，2003.
[5]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2006：22-23.
关键词：乡村治理;精准扶贫;实践困境
中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.27.003
1 问题的提出
习近平在进行湘西考察时首次提出了精准扶贫的概念，在面对不同的贫困环境以及贫困户时，需要用科学的程序对贫困对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。而在精准扶贫战略的实施过程中要深入乡村社会中去，又不可避免要与乡村治理相适应。但是精准扶贫战略在实施过程中产生了一些和困境，因此如何使精准扶贫的战略与农村社会政治生态相适应就非常重要了。
近年来，随着精准扶贫的全面实施，学者对精准扶贫在基层实践中出现的问题与困境也进行了很多总结与分析。目前，大多数学者对精准扶贫政策地方实践困境与成因的分析主要集中在制度设计、乡村结构分化与乡村治理等方面。葛志军、邢成举在对宁夏银川两个村庄进行调查之后，从制度设计角度分析了精准扶贫的内涵、地方实践困境与发生原因。李博从乡村治理中的治理主体、方式、环境、动力等因素来考虑其对农村精准扶贫的影响。唐丽霞、罗江月等基于5个省的实地调研资料，从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化，以及扶贫政策本身的制度性缺陷等方面，分析了当前精准扶贫机制面临的严峻挑战。可以看到，目前，学者大多是从制度缺陷与设计视角来分析精准扶贫在基层实践中的困境，较少有将从乡村治理视角下分析精准扶贫实施进程中所产生的典型实践问题。而扶贫工作的开展与乡村治理有着十分紧密的联系，要更好更深入地推进扶贫工作，就需要结合乡村治理进行综合分析。
2 精准扶贫实践过程中的困境分析
2.1 精准识别目标瞄准偏离
精准扶贫首先要确保理念精确化，而精准识真贫也是准确开展扶贫工作的前提。这也是一项十分复杂的系统工程，在实践中也面临各种挑战。多数相对贫困人口的收入差距并不大，这使得对扶贫对象的识别和认定工作变得较为困难。在进行民主评议过程中，许多村民也只是大致知道一些贫困户的家庭情况，这种识别在操作过程中还是会不可避免地产生偏差，并且即使是相同收入的家庭，致贫原因和家庭负担等也有很大的差异，如果仅依靠收入多少来判断贫困程度，这种识别体系也是不健全的。而且农村有着大量的外出务工人口，这些人口在不断向城市转移。这些贫困村民常年在外，不仅没有条件及时获取相关信息，并且不能参与相关认定流程，这都为精准识别造成一定的困难。在精准扶贫实施过程中，由于多层级传递信息，容易造成信息失真。贫困户的具体情况上级政府也无法细致地去了解，这也会大大降低扶贫的精准度。而且不同的地方对贫困户界定的标准不尽合理，大部分地区并没有采用收入标准进行认定，这就会存在识别过程主观化这样的问题。
2.2 扶贫资源投入的“内卷化”
在精准扶贫的实施过程中，存在着与扶贫目标偏离的现象，这种偏离表现为扶贫的“内卷化”。“内卷化”一词是指农民由于人口压力，在农业生产中不断追加劳动力投入，以期获得产量的增长，结果呈现出劳动投入的边际效益递减问题，大量的劳动投入并没能带来产量成比例的增长。杜赞奇、黄宗智等学者进一步将这一概念沿用在乡村治理的分析当中。不少村庄虽然有大量扶贫资源的投入，但是使用效率却不高，这一方面有资金投入的“内卷化”，同样也有人力投入的“内卷化”。
自精准扶贫大力实施以来，贫困村需要面临各种各样的考核以及需要完成考核指标，而为了完成这些指标，一些县级政府不得不将一些扶贫资金投入一些效益低下的项目中，导致大量资源在投入过程中出现严重的边际效益递减。例如光伏发电项目，前期投入成本非常大，但是收益却很低，因此需要政府的大量补贴。而且有一些项目不适合在一些贫困村实施，但是考核指标需要发展产业扶贫，即使能投入大量的资金将产业发展起来，之后能否继续发展下去也是未知数。除了资源投入内卷化之外，人力投入也会出现这种情况。自从精准扶贫工作开始，一些扶贫干部就需要经常加班，加班内容常常是填写各类考核表格，在这种过程中造成了一种人力资源的浪费，人力投入的边际效益极低，也体現着一种内卷化逻辑。
2.3 精准扶贫项目资源的“精英俘获”
精英俘获是指由于村庄精英对发展资金、项目信息和发言权的控制，导致发展资金和项目偏离既定目标、扶贫资金和项目利益的绝大部分被社区或者村庄内的精英获取的不良现象。在乡村治理中，精英治村已经成为当下中国乡村治理的一大常态。在精准扶贫实施过程中，村干部大多成为承接国家自上而下投入的项目资源的中间载体，具有比普通村民更多去获取政府扶贫资源的机会和权力。在评定扶贫资助对象时，村干部利用职权向自己的亲属或朋友分配扶贫资源的现象，会引发普通村民对基层政府的不信任，降低政府的公信力，增加乡村治理的难度。
费孝通先生在描述中国社会关系时提出了“差序格局”这一概念，同样也可以解释这一现象。在村级结构中，村干部与驻村干部处于扶贫项目信息的核心地位，再按照关系密切程度由近及远传递至其他圈层的村民，权力核心大多是驻村工作队和村“两委”，这样扶贫项目信息往往最早为乡村精英获得，而权力圈层外围的普通村民则获取信息的时间较为滞后，贫困村民一直处于信息边缘位置，这样扶贫工作只能获得乡村精英的反馈，也是无法对贫困户的真实需求有一定了解的。 2.4 贫困群众内生动力不足，易形成“救助依赖”
贫困群众的内生动力不足主要体现在两个方面：一是主观意识的动力不足。贫困农村的外出流动人口较多，项目的投入会由于贫困主体的参与力度不够而导致扶贫成效较低。还有不少贫困户受传统观念制约，认为现状不可改变。一些农民认为家庭贫困是命不好，不能改变的。这种天命思想也会给政府的扶贫工作带来一定的困难。二是客观因素的制约，贫困群体在社会群体中处于弱势地位，使得其在被资助的环节中都不具有主动性，政府在扶贫过程中都处于主导地位。贫困家庭大多文化素质低，缺乏技能培训，并且对未来发展没有规划。这些贫困户即使在干部的帮助下摆脱贫困也只是暂时的，存在返贫的风险。这些都会使贫困村民形成对当前所处贫困状态的“自我认同”，当家庭出现困难的时候更多地求助于帮扶干部，进而形成对精准扶贫政策的“救助依赖”。
2.5 乡村治理权力的失衡
在精准扶贫工作全面开展的过程中，村民对公共产品供给和公共服务的需求迅速地增加，而且各项任务的下发也为村干部带来了很大的考验。我们在实地调研过程中发现，一些贫困村中出现支部书记与村主任均由一人担任的现象。由于一些村庄较为落后，熟悉村里状况的人较少，当事务较多时，只能由一人兼任数职。这种“一肩挑”模式，除了乡镇领导外，在村里基本不受任何约束，很容易造成权力的滥用。而且以村“两委”与驻村工作队为主要的乡村治理主体之间容易形成博弈，为乡村治理带来一定的影响。
3 乡村治理下精准扶贫实践的路径选择
3.1 完善精准扶贫识别机制
为了防止精准识别过程中的瞄准偏离，需要确立更加科学的标准。可以在传统收入、住房以及健康等标准基础上，确立以不同地区或者区域基本生活成本为依据的标准体系，因地制宜地制定贫困标准。而且，还需要跟踪脱贫状况，对建档立卡的贫困户的数据进行实时动态监测，随时完善数据信息。还可以充分利用互联网和大数据等新技术，完善贫困户的信息监督审核机制。一方面可以建立信息共享和沟通，随时进行动态调整，同样通过大数据的筛选也可以减少不必要的审核，高效地运用识别机制推进精准扶贫。
3.2 完善保障型扶贫
我国农村贫困的性质在逐渐发生转变，贫困的区域在不断缩小，而且由整体性贫困逐渐过渡到个体贫困。在精准扶贫的过程中，地方上大多执行自上而下的行政压力和行政指标，并没有真正结合实际存在的贫困状况。我国精准扶贫实践中出现“内卷化”的困境，在于我国对贫困问题的特征把握出现偏差。保障型扶贫主要体现在公共性保障，完善公共服务和基础设施建设，还有个体性保障，完善不同贫困户的基本生活保障。可以通过完善农村社会保障体系，以防止国家投入的资源没有得到充分利用。而且要把握好农村中存在的公共性贫困问题，调整过于强调产业扶贫的资源扶贫模式，重视农村的基础设施建设，集中有效地利用扶贫资金。
3.3 规范扶贫项目过程，吸纳规制精英行为
由于乡村精英是一般处于乡村中的核心地位，而且凭借着其资源的优势，在对接上级政府的扶贫项目时也获得了俘获资金资源的机会。因此在扶贫项目进程中，首先，应该加强乡村精英对扶贫政策及相关理论的学习，提升扶贫项目进程的规范性，减少乡村精英在项目对接时对扶贫资源的干涉。其次，可以在扶贫项目实施过程中采取引入第三方的监督管理机制，来有效地防止乡村精英的干预行为。对待乡村精英，还应该以吸纳规制为主，可以建立起健全完备的农村民主制度体系，以此形成对乡村精英的制度约束。同样的，在乡村治理的过程中，也要积极发挥村民参与监督的作用，基层政府也要重视农民参与的重要性。普通贫困户不能一直只是信息的接受者，同样应该积极参与到村级事务的管理当中去，也可以对乡村精英起到一个良好的监督作用。
3.4 “自上而下”与“自下而上”相结合的多方参与扶贫模式
在精准扶贫政策实施过程中，更应该体现的是一种外力扶贫与内生发展相结合的方式。但是对大多数贫困地区和贫困户而言，扶贫政策和扶贫项目的推进更多地体现为一种外部干预机制，借助外力来扶贫。这种自上而下的扶贫方式容易引起贫困户的依赖心理，如果一旦扶贫的外力退出以后，容易造成返贫。因此更要激发民众的内生动力，强化贫困户的自主发展的能力，这样才能更好地脱贫。扶贫更要扶志，要首先从思想上脱贫，在扶贫过程中，不仅要给予物质的帮助，而且要弘扬艰苦奋斗的精神，改变贫困户的思想，还要激发多元主体的参与。从参与方面来看，地方政府的主导性过强，因此基层政府在扶贫过程中，要坚持动员社会共同参与，吸引各方力量参与扶贫开发。在扶贫过程中，贫困户要逐渐摆脱“被动参与”的弱势现状，主动参与进来。
在精准扶贫的实施过程中，依然要从乡村治理的角度看待问题，理顺国家与乡村之间的关系，处理好各乡村治理主体之间的关系，这也有利精准扶贫工作的开展。
参考文献
[1]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015，（5）：157-163.
[2]李博.乡村治理转型与农村精准扶贫[J].山西农业大学学报（社会科学版），2016，15（8）：534-538.
[3]唐丽霞，罗江月，李小云，等.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015，（5）：151-156.
[4]杜贊奇.文化，权力和国家[M].南京：江苏人民出版社，2003.
[5]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2006：22-23.