论文部分内容阅读
当我向熟知的几位政府官员发出邀请，请他们来参与政府信息公开目录话题的讨论，他们都欣然允诺，可见此话题在当下的热度。但等约稿陆续传来，我发现他们中有两位“跑题”了。
仔细拜读后，我认定他们的“跑题”是有意为之。重庆市政府电子政务办公室的胡力主任似乎还无心关注到目录编制的层面，他以在工作中的视角，仍在为非技术层面的种种现象感到不安。透过公开目录编制这一具体工作，他看到更为后台的问题——在制度层面和人的意识层面，用胡主任的话来说，准备还很不够。
上海市经济和信息化委员会的蒋力群副处长也同样把此次笔谈的内容锁定在政府信息公开的内容而非公开目录编制这一技术性问题上。碰巧的是，蒋力群的话题完全是胡力所谈内容的延续，即针对制度与工作理念进行讨论，提出了他对政府信息公开的制度建设的构想，以及为更有实质性推进政府信息公开工作应该形成的理念。
与前面这两位所谈内容不同，“中国杭州”政府门户网站编辑部刘汉武主任则更多地谈到了作为实践工作者的感受。由于刘主任是从事政府网站编辑工作的，在日常大量的信息整序工作中，总是面临各种问题和各种矛盾。为此，他的种种感悟与认识，或许为相关规范的制定提供了很有价值的素材和论据。
实现政府信息公开仍需攻坚
◎重庆市人民政府电子政务办公室胡 力
目前，笔者以为，政府信息公开的首要的问题是其重大意义还不为大多数机关工作人员所领悟。从表观上看，政府信息公开条例关涉事务性工作，但触及的却是体制层面或更深层的问题，如保障公众知情权、实行民主政治等，这是政府信息公开条例在国务院出台的所有行政规章中尤为特别之处。
长期以来，在我们的行政工作中，在一些不同层级工作人员的心目中，并没有把自己在保障公众知情权等方面的责任当成一回事，行政运行的指导理念和制度设计也没有考虑这方面的内容。条例的出台一下把这方面的问题暴露了出来，感觉有点象先唤醒了服务对象，并表现出一种要改革的意愿，但行政机关并没有作出应对施行条例相关事务的周全安排，也还没有充分地意识到施行条例可能存在的一些严峻问题。
笔者一直有一种怀疑，即政府信息公开条例出台是否早了一点，或者是步子是否大了一点？政府机关目前还没有真正具备做好这项工作的条件。或者说，对于施行政府信息公开，政府还没有准备好，解决涉及政府信息公开的相关问题的时机仍未成熟。我做出这一判断的依据是：相当多的工作人员对这件事定位的高度不够，对实施难度的认识也不到位，因而实施的力度就不够，但仅仅是将其作为了一般性的事务工作，虽然能够取得一些面上的成绩，但较深层问题无法涉及，也就难以取得实效。
上述怀疑来自于工作中的体会。政府信息公开是一件实施起来相当有难度的工作，尽管我们可以列出一大堆成绩，但论真正的成效，还远谈不上满意。我们的主观愿望是想把这项工作做好，但总有一种使不上劲的感觉。如果换位于公民的立场，不难想象，对这项工作的成效是不满意的，一些要害问题没有根本改观。典型现象是，在许多地方和领域，粗略地估计，条例规定的公开内容能够制度化地实现的不到一半，而且是形式上的东西多于实质性的内容。
那么，克服障碍的办法是什么？笔者认为一要认识到位；二是要从根本上改变工作方式，搞制度设计。
认识和观念的转变是根本问题，而且要充分看到实现这个转变是异常艰难的。李老师主持的这个话题是在讨论“怎么做”，我认为“怎样做”不应该是关键难题，难题是各个方面是不是真心要做。只要真心要做，总是有办法的。长期以来政府行政工作体系就形成了固有的惯性思维，且根深蒂固，工作的着眼点就是治理或控制。比如这样一个现象是我们常见的：要求政府的人事任命文件不要直接网上公开，因为要开会传达宣布。这就是典型的习惯于行政信息控制的工作方式。政府工作人员在意识上还没有同时将自己放在既是纳税人，又是为纳税人服务的工作人员的双重立场上。这个根本观念不转变，相当多的政府机关工作人员就不会有政府信息公开的自主意识，也不会把政府信息公开看成是一项强制性要求，而只是当作一种工作姿态，随意地敷衍了事。在没有解开这个心结的前提下，哪怕我们在具体的技术环节上下了很多功夫，其结果也是可以预见的。
在解决了认识和观念问题的基础上，我们面临的另一个难题是工作方式的转变。现在，各地政府信息公开工作的推进大多是按传统的套路在进行，致使工作处于不明晰的胶着状态，在业务层面取得的机制性、制度性成果不多。这种现象又导致这样一种现状：一些真心想把政府信息公开工作往前推动的人，却往往不能掌握信息资源；而掌握信息资源的人又往往有自己的想法，或根本就没将此当回事，以至于政府信息公开工作与政府业务工作脱节。
其实，我们的不少行政工作都面临这样的困境：要推进一件大事，提出一些指令性的要求，不习惯或很少考虑相应的工作层面的制度安排，容易把重点仅放在伸手要机构、职责、编制和钱等看得见的方面，认为“分工完了，工作任务也就部署完成了”。而工作手段也主要是发文件，开会，再发文件，最后的督促检查也是通过报告和文件往来。此外，还有一个根深蒂固的习惯，即一个事、一套机构、一套业务的自成体系的做法，不善于与原有相关业务的结合和整合。这种情况往往是加深不同业务间的隔膜与制约，其结果是造成不少本意要推进的工作“动作很大却难以落实”的局面。这就需要我们从根本上改变这种工作定式或行事规则，在一项新的工作要求提出后，推进工作的重点转到制定针对于实际情况的制度设计，包括不同层面宏观、中观和微观的制度设计，将工作要求体现在具体的业务工作过程中，同时需要使这项工作进入原有的业务工作体系中。
虽然施行条例要面对巨大困难，要真正达到条例规定的目标还有不少距离，但这个人心所向的社会发展的步伐已经迈出，且不可逆转，就象中国不少改革发展的事业一样，攻坚的路是渐进的过程，终将会积小步为大步，对此，我们需要有清醒的认识和充分的思想准备。
政府信息公开“纵横谈”
◎上海市经济和信息化委员会 蒋力群
首先，说一说政府信息公开的基本实施格局。
《中华人民共和国政府信息公开条例》施行将近一年，作为建设服务政府、责任政府、法治政府和阳光透明政府的有力举措和有效途径，我们欣喜地看到在各地、各级政府的政府信息公开实施过程中，为民服务意识更牢固了、权力运行更规范了、便民措施更丰富了、民众知情权益更广泛了。就上海而言，自2004年1月发布《上海市政府信息公开规定》的四年多来，累计主动公开政府信息41.7万条。仅2008年就新增主动公开政府信息15.8万条，全文电子化率达98.5%；当年各政府机关共受理政府信息公开申请9388件，依申请公开信息目录数达14953条；接受市民政府信息公开咨询2300万人次。
我记得加入WTO组织的成员国，应有提供查询政策法律等信息的便捷渠道，现在推进政府信息公开事实上也兑现了我们国家的庄严承诺。现在信息公开已至少有四种相对固定的主流渠道：第一，架设在互联网上的政府门户网站。设有政府信息公开专栏，有的网站还设“市政府信息公开意见箱”，听取公众此项工作的意见与建议。第二，印制各级政府公报。以此公开市政府规章、政府机关的主要规范性文件、人事任免、机构设置、表彰以及与经济、社会管理和公共服务相关的其他文件等。第三，在档案馆等地点开设公共查阅点。《条例》明确规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”。第四，适时召开新闻发布会。政府以新闻发布会、新闻通气会等形式，就经济建设、教育卫生、政府自身建设、城市管理、节能减排、产品质量和食品安全等社会关注的话题，发布重大政府信息。
其次，说一说便民服务也有打造节约型政府的义务。
由于笔者有相当一部分精力从事区县信息化工作，从这个角度对政府信息公开有三点体会和感想：一是应充分共享基层信息服务设施。如上海利用公共图书馆、社区信息苑、农村基层信息服务站等已有公共信息服务设施作为政府信息的查询终端，共有1000多个，遍布全市城乡各地。二是应倡导网络和电话等信息公开渠道。不仅可以根据网站栏目进行查询，实现“主动公开政府信息”全文检索功能，还可通过各个政府网站之间建立链接咨询海量信息，同时节约大量纸张、方便存储；电话便于互相沟通，体现个性化服务。在上海，一年使用政府信息公开专栏查阅近2亿人次，你想可以节约多少时间成本、交通成本和纸张成本。三是应采用便捷的信息推送服务。即根据客户的事选订阅，及时发送电子版的政府公开信息，如利用手机“短信”、“市民信箱”为市民免费发送政府公报、政策法规和医疗保险、养老保险、交通违章等便民信息，成本不大而成效显著。
再次，说一说制度建设的重要性和体系性。
政府信息公开工作要做得扎实、规范，仅仅靠思想认识是远远不够的，必须依靠体系严谨、操作性强的规章制度，才能形成长效工作机制。从实践情况看，制度建设的体系应包括宏观指导性、专项操作性、督促检查性三个方面。就上海而言，有市长令《上海市政府信息公开规定》；政府办公厅转发的市信息委、市政府法制办《关于〈上海市政府信息公开规定〉的实施意见》；市政府信息公开联席会议办公室印发的《关于进一步做好政府信息公开工作的意见》；市财政局、市物价局印发的《关于本市政府机关依申请提供政府信息收费问题的通知》；市监察委、市政府法制办印发的《关于对本市政府信息公开情况开展检查的通知》；市档案局、市信息委和市政府法制办印发的《关于加强政府公开信息送交工作的意见》；市信息委印发的《上海市政府信息公开统计制度》等文件，从而在政府信息公开工作指导、收费行为、监督检查、统计分析等方面形成了系列性的规章制度。
在建立上述基本制度基础上，为使公文在产生过程中即明确是否公开，加快政府公开信息的更新维护速度，又出台了《上海市政府机关公文类信息公开审核办法（草案）》；为准确界定免予公开政府信息的范围，又印发了《关于实施免予公开政府信息报备制度的通知》；为在决策过程中充分吸收社会公众的意见，推进民主、科学决策，还印发了《关于实施重大决定草案公开情况备案制度的通知》；此外，与公文类信息登记备案系统建设应用同步，颁布了《上海市公文类信息目录登记备案工作办法》，从而使制度建设体系性日趋完善。
最后，说一说几个需要明晰的工作理念。
1、究竟用怎样的公开信息思路？
一种思路是：“我能公开什么”；另一种思路是：“需要我公开什么”。不少人认为，政府信息公开刚起步的地方，应侧重“我能公开什么”。在信息公开的实践中逐步建立工作套路，然后关注“需要我公开什么”，从而对企业和市民的需求有更多的响应。
笔者认为：应该强调两者结合，以“需要我公开什么”为优先考虑原则，再从“我能公开什么”上着手，逐步深化政府信息工作。具体讲：一要重点做好“公众关注度高、公益性强、公权力大”部门的政府信息公开工作。如涉及城市规划、土地征用、补偿标准、扶贫、优抚、教育收费、医疗卫生、政府采购、公务员招考等政府信息。二要做好与公众生命财产密切相关的重大事项信息公开工作。如影响公众人身和财产安全的疫情、灾情、社会治安、药品安全等突发事件的预报、发生情况及其处理结果等信息。
2、监督权、评议权究竟属于谁？
一种意见是：监督权、评议权应交给社会，由民众直接进行监督和评议；另一种意见是：监督权、评议权应该是纪检、督察等职能部门的，这些部门才能有效进行推动和鞭策。
笔者认为：因为政府信息公开的服务对象是社会公众，因此最终监督权、评议权一定是交给服务对象；但社会公众是一个泛泛的群体，实际的监督、评估工作必须由职能部门进行操作，比如在服务网点和电话语音上设置“服务质量评价器”等，接受服务对象打分评议，再由职能部门进行汇总、统计、考核和推进整改。
3、如何把握信息公开与信息保密的关系？
一种想法是：政府信息公开，以公开为原则、不公开为例外，例外应该是少数；另一种想法是：在倡导信息公开时，不怕数量多，就怕泄密，因此保密工作一定要加强。上述两种实质上体现了信息公开时保密放在什么位置。
笔者的看法是：政府信息公开目的是保障公民知情权，建设“阳光政府”的重大战略举措，被媒体誉为继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。因此，一定要提高政府工作的透明度，促进依法行政，应尽最大努力确保信息公开；同时，政府信息公开条例明确“对拟公开的政府信息进行保密审查”。那么，如何界定保密的范围？一方面，基层政府的保密信息一般来说很少的（如某辖管80万人口的基层政府,一年中制发的保密文件不到10件），不应把保密作为“档箭牌”，随意扩大政府信息保密范围；另一方面，从操作性上讲，有些涉及人事、财务的“内部信息”和涉及社会稳定的“动态信息”，如何公开？何时公开？目前许多基层政府对此类问题缺乏应对措施，处理不好可能引发社会不良反响，这就要求各级政府应尽快建立相关的工作预案、部门协同程序和应急处置机制，积极稳步地推进政府信息公开进程。需要强调的是，不仅是准确把握“公开”与“保密”的尺度，更要确保政府信息公开的稳步拓展与深化。
关于政府信息公开目录的几点思考
刘汉武
政府信息公开目录的编制一直被业界视为政府信息公开的“纲”，纲举而目张，整个信息公开工作才能“若网在纲，有条而不紊”。但政府信息公开正式实施近一年来，从多数地方的实践来看，现实与预期却并不完全一致，在某些方面甚至存在较大的偏差，特别是与政府信息公开目录编制的相关问题不得不引起我们的高度关注。
一、政府信息公开目录的实用性与规范性
政府信息公开目录要解决的最基本也是最重要的问题应该是如何方便公众最快、最便捷地查询到自己所需的信息。这应该是编制政府信息公开目录的出发点和落脚点。另一方面，从政府编制目录的角度来讲，政府信息公开目录体系的构建又有赖于统一、规范的分类体系标准。这就要求我们编制的信息公开目录，既要体现实用性又要兼顾规范性，做到两者的有机统一。
2005年国家电子政务标准化项目工作组文件《政务信息资源目录体系第4部分：政务信息资源分类》延伸出主题分类、应用分类、服务分类和资源形态分类，成为近几年各级政府网站最常用的分类方式。其中，主题分类因其侧重体现信息的属性和特征，成为绝大多数政府网站采用的主流分类方式。但仔细考察现有的专栏后，我们会发现，这些所谓的主题分类具有相当大的随意性，很多地方一级栏目的设置几乎都是拼凑出来的，哪些资源是现成的或者获取难度相对较低的，自然就突出展现；相反，那些属于传统“敏感”领域的信息，则淡化或者移出目录体系，于是就出现同为一级或二级栏目的平行子目录之间逻辑极为混乱，令人费解更谈不上实用。另一种突出情况则是，建成统一目录列表，将政府部门和下一级政府进行集中罗列，成为一种事实上的典型应用分类。这种貌似规范的做法，进入部门列表页面后，往往被分成集中建设和分散建设两种情况：其一是根据规范好的目录树建成统一模板，各部门在此基础上加载相应信息；其二是直接链接到各部门或下级政府的信息公开网站（或网页)，内容当然是五花八门。这种展现最突出的弊端在于，形式上是规范了，但普通网民据此根本找不到所需的信息，加上搜索机制不够健全，即使是熟悉机关业务的公务人员查找信息也颇费周折。据此我们认为，政府信息公开目录的主题分类是首要解决的问题，这个类别要严肃规范，在此基础上明确责任，要求各相关部门全面公开政府信息；其次，辅助的目录分类法中，按职能部门的分类法仍然非常重要，但必须建立在统一规划和分级负责的基础上，做好与主题分类目录下相关信息的关联，使二者同源共享。此外，还要特别注重搜索引擎的人性化设置，支持不同目录下的灵活检索。
二、目录的形式和内容的更新问题
经过去年一年多的突击建设，绝大多数地方的政府网站都开设了政府信息公开网站、网页或专栏。同时在不少地方，由于缺乏自上而下的统一协调和规划，各级政府及政府各部门的政府信息公开系统往往是各自为政，系统建设时采用的应用数据库、操作系统，甚至是网络都不尽相同，从而直接导致了相关网站间难以进行有效的数据共享，一个个新的信息孤岛迅速生成并不断壮大。而随着政府信息公开工作的不断深化，要求政府信息公开目录完成从形式到内容的整合和更新，对此又将如何应对？
根据《条例》要求，政府信息公开目录中至少要有名称、索引号、内容概述、生成日期，因此，这4项被优先列为必选的核心元数据。国办方案中规定了8个必选核心元数据，即索引号、名称、内容概述、生成日期、发布机构、信息分类、获取方式、著录日期。目前，各级政府部门推出的政府信息公开专栏多是形式各异，相互之间缺少统一性和协调性。在今后的整合中，元数据的统一和主要类别的统一规范都是必然涉及的领域，而在目前已经初步形成各个新孤岛的背景下，各级政府及部门都要本着实事求是的原则，认真梳理相关信息，探索出有效的整合思路和解决方案。
三、政府信息公开目录体系与政府网站现有内容体系的关系
通过对各地政府信息网页（或专栏）建设情况的考察，我们发现，不少地方在贯彻政府信息公开工作中，没有正确处理好新增的政府信息公开目录体系与现有政府网站内容体系间的关系。具体表现在几对关系的不当处理之中：对原有政府网站与新开设的政府信息公开网站定位不明；对二者的建设或改进方式不当；没有妥善处理好网站现有存量信息目录与信息公开的增量信息目录间的关系；没有在两者之间建立起一种有效的信息关联机制。这些都是现存的突出和普遍问题。
政府网站经历了10余年的发展，政府信息公开早已被业界明确为政府网站首要功能定位并为此开展了大量的工作，相关成果已经在政府网站上形成了一定量的积累，特别是在一些较为成熟的政府网站，其网站导航中不少栏目已成为政府信息公开目录体系中不可或缺的组成部分。在这种建设背景下，如果政府信息公开完全另起炉灶无疑是对现有资源的极大浪费。因此，我们建议，各级各地方要根据各自政府网站建设的实际情况，因地制宜处理好二者的关系，使政府信息公开的推进成为提升网站信息公开能力的重要载体，同时也使网站能够充分发挥存量信息资源优势，立足整合和完善信息资源，使信息资源的效益实现最大化。
四、正确处理目录体系与公开载体的关系
政府信息公开目录根据需要可能通过多种载体发布，因此要始终把握好多版本目录的编制并做好其中的衔接工作。在编制的过程中要尊重每一种载体的特点，妥善处理好不同版本间目录体系的异同。
毋庸讳言，电子版以其丰富的浏览体验和强大的检索功能，成为政府信息公开目录最主要的展现方式。同时，纸质目录也是必需的，是对电子目录的有益补充。以编制信息索引号为例，若以互联网作为信息发布载体，信息索引号是否仍有必要在前台展示，就值得讨论。事实上，网站对信息进行编码除了使得编码结构更加清晰易识别外，更主要是解决信息资源的整合、共享和开发利用，而这些工作更多是针对后台数据库层面，在网站前台，依靠互联网强大的搜索功能，信息检索的首选工具变为各式搜索引擎而很少用到纸质目录中的索引号。从另一方面而言，纸质目录中的索引号仍然应该进行保留，同时做好与电子目录中信息的对应，以便在归档时能够给予准确定位。此处仅举一例，事实上与此相关的诸多问题都是值得深入探讨的。
仔细拜读后，我认定他们的“跑题”是有意为之。重庆市政府电子政务办公室的胡力主任似乎还无心关注到目录编制的层面，他以在工作中的视角，仍在为非技术层面的种种现象感到不安。透过公开目录编制这一具体工作，他看到更为后台的问题——在制度层面和人的意识层面，用胡主任的话来说，准备还很不够。
上海市经济和信息化委员会的蒋力群副处长也同样把此次笔谈的内容锁定在政府信息公开的内容而非公开目录编制这一技术性问题上。碰巧的是，蒋力群的话题完全是胡力所谈内容的延续，即针对制度与工作理念进行讨论，提出了他对政府信息公开的制度建设的构想，以及为更有实质性推进政府信息公开工作应该形成的理念。
与前面这两位所谈内容不同，“中国杭州”政府门户网站编辑部刘汉武主任则更多地谈到了作为实践工作者的感受。由于刘主任是从事政府网站编辑工作的，在日常大量的信息整序工作中，总是面临各种问题和各种矛盾。为此，他的种种感悟与认识，或许为相关规范的制定提供了很有价值的素材和论据。
实现政府信息公开仍需攻坚
◎重庆市人民政府电子政务办公室胡 力
目前，笔者以为，政府信息公开的首要的问题是其重大意义还不为大多数机关工作人员所领悟。从表观上看，政府信息公开条例关涉事务性工作，但触及的却是体制层面或更深层的问题，如保障公众知情权、实行民主政治等，这是政府信息公开条例在国务院出台的所有行政规章中尤为特别之处。
长期以来，在我们的行政工作中，在一些不同层级工作人员的心目中，并没有把自己在保障公众知情权等方面的责任当成一回事，行政运行的指导理念和制度设计也没有考虑这方面的内容。条例的出台一下把这方面的问题暴露了出来，感觉有点象先唤醒了服务对象，并表现出一种要改革的意愿，但行政机关并没有作出应对施行条例相关事务的周全安排，也还没有充分地意识到施行条例可能存在的一些严峻问题。
笔者一直有一种怀疑，即政府信息公开条例出台是否早了一点，或者是步子是否大了一点？政府机关目前还没有真正具备做好这项工作的条件。或者说，对于施行政府信息公开，政府还没有准备好，解决涉及政府信息公开的相关问题的时机仍未成熟。我做出这一判断的依据是：相当多的工作人员对这件事定位的高度不够，对实施难度的认识也不到位，因而实施的力度就不够，但仅仅是将其作为了一般性的事务工作，虽然能够取得一些面上的成绩，但较深层问题无法涉及，也就难以取得实效。
上述怀疑来自于工作中的体会。政府信息公开是一件实施起来相当有难度的工作，尽管我们可以列出一大堆成绩，但论真正的成效，还远谈不上满意。我们的主观愿望是想把这项工作做好，但总有一种使不上劲的感觉。如果换位于公民的立场，不难想象，对这项工作的成效是不满意的，一些要害问题没有根本改观。典型现象是，在许多地方和领域，粗略地估计，条例规定的公开内容能够制度化地实现的不到一半，而且是形式上的东西多于实质性的内容。
那么，克服障碍的办法是什么？笔者认为一要认识到位；二是要从根本上改变工作方式，搞制度设计。
认识和观念的转变是根本问题，而且要充分看到实现这个转变是异常艰难的。李老师主持的这个话题是在讨论“怎么做”，我认为“怎样做”不应该是关键难题，难题是各个方面是不是真心要做。只要真心要做，总是有办法的。长期以来政府行政工作体系就形成了固有的惯性思维，且根深蒂固，工作的着眼点就是治理或控制。比如这样一个现象是我们常见的：要求政府的人事任命文件不要直接网上公开，因为要开会传达宣布。这就是典型的习惯于行政信息控制的工作方式。政府工作人员在意识上还没有同时将自己放在既是纳税人，又是为纳税人服务的工作人员的双重立场上。这个根本观念不转变，相当多的政府机关工作人员就不会有政府信息公开的自主意识，也不会把政府信息公开看成是一项强制性要求，而只是当作一种工作姿态，随意地敷衍了事。在没有解开这个心结的前提下，哪怕我们在具体的技术环节上下了很多功夫，其结果也是可以预见的。
在解决了认识和观念问题的基础上，我们面临的另一个难题是工作方式的转变。现在，各地政府信息公开工作的推进大多是按传统的套路在进行，致使工作处于不明晰的胶着状态，在业务层面取得的机制性、制度性成果不多。这种现象又导致这样一种现状：一些真心想把政府信息公开工作往前推动的人，却往往不能掌握信息资源；而掌握信息资源的人又往往有自己的想法，或根本就没将此当回事，以至于政府信息公开工作与政府业务工作脱节。
其实，我们的不少行政工作都面临这样的困境：要推进一件大事，提出一些指令性的要求，不习惯或很少考虑相应的工作层面的制度安排，容易把重点仅放在伸手要机构、职责、编制和钱等看得见的方面，认为“分工完了，工作任务也就部署完成了”。而工作手段也主要是发文件，开会，再发文件，最后的督促检查也是通过报告和文件往来。此外，还有一个根深蒂固的习惯，即一个事、一套机构、一套业务的自成体系的做法，不善于与原有相关业务的结合和整合。这种情况往往是加深不同业务间的隔膜与制约，其结果是造成不少本意要推进的工作“动作很大却难以落实”的局面。这就需要我们从根本上改变这种工作定式或行事规则，在一项新的工作要求提出后，推进工作的重点转到制定针对于实际情况的制度设计，包括不同层面宏观、中观和微观的制度设计，将工作要求体现在具体的业务工作过程中，同时需要使这项工作进入原有的业务工作体系中。
虽然施行条例要面对巨大困难，要真正达到条例规定的目标还有不少距离，但这个人心所向的社会发展的步伐已经迈出，且不可逆转，就象中国不少改革发展的事业一样，攻坚的路是渐进的过程，终将会积小步为大步，对此，我们需要有清醒的认识和充分的思想准备。
政府信息公开“纵横谈”
◎上海市经济和信息化委员会 蒋力群
首先，说一说政府信息公开的基本实施格局。
《中华人民共和国政府信息公开条例》施行将近一年，作为建设服务政府、责任政府、法治政府和阳光透明政府的有力举措和有效途径，我们欣喜地看到在各地、各级政府的政府信息公开实施过程中，为民服务意识更牢固了、权力运行更规范了、便民措施更丰富了、民众知情权益更广泛了。就上海而言，自2004年1月发布《上海市政府信息公开规定》的四年多来，累计主动公开政府信息41.7万条。仅2008年就新增主动公开政府信息15.8万条，全文电子化率达98.5%；当年各政府机关共受理政府信息公开申请9388件，依申请公开信息目录数达14953条；接受市民政府信息公开咨询2300万人次。
我记得加入WTO组织的成员国，应有提供查询政策法律等信息的便捷渠道，现在推进政府信息公开事实上也兑现了我们国家的庄严承诺。现在信息公开已至少有四种相对固定的主流渠道：第一，架设在互联网上的政府门户网站。设有政府信息公开专栏，有的网站还设“市政府信息公开意见箱”，听取公众此项工作的意见与建议。第二，印制各级政府公报。以此公开市政府规章、政府机关的主要规范性文件、人事任免、机构设置、表彰以及与经济、社会管理和公共服务相关的其他文件等。第三，在档案馆等地点开设公共查阅点。《条例》明确规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”。第四，适时召开新闻发布会。政府以新闻发布会、新闻通气会等形式，就经济建设、教育卫生、政府自身建设、城市管理、节能减排、产品质量和食品安全等社会关注的话题，发布重大政府信息。
其次，说一说便民服务也有打造节约型政府的义务。
由于笔者有相当一部分精力从事区县信息化工作，从这个角度对政府信息公开有三点体会和感想：一是应充分共享基层信息服务设施。如上海利用公共图书馆、社区信息苑、农村基层信息服务站等已有公共信息服务设施作为政府信息的查询终端，共有1000多个，遍布全市城乡各地。二是应倡导网络和电话等信息公开渠道。不仅可以根据网站栏目进行查询，实现“主动公开政府信息”全文检索功能，还可通过各个政府网站之间建立链接咨询海量信息，同时节约大量纸张、方便存储；电话便于互相沟通，体现个性化服务。在上海，一年使用政府信息公开专栏查阅近2亿人次，你想可以节约多少时间成本、交通成本和纸张成本。三是应采用便捷的信息推送服务。即根据客户的事选订阅，及时发送电子版的政府公开信息，如利用手机“短信”、“市民信箱”为市民免费发送政府公报、政策法规和医疗保险、养老保险、交通违章等便民信息，成本不大而成效显著。
再次，说一说制度建设的重要性和体系性。
政府信息公开工作要做得扎实、规范，仅仅靠思想认识是远远不够的，必须依靠体系严谨、操作性强的规章制度，才能形成长效工作机制。从实践情况看，制度建设的体系应包括宏观指导性、专项操作性、督促检查性三个方面。就上海而言，有市长令《上海市政府信息公开规定》；政府办公厅转发的市信息委、市政府法制办《关于〈上海市政府信息公开规定〉的实施意见》；市政府信息公开联席会议办公室印发的《关于进一步做好政府信息公开工作的意见》；市财政局、市物价局印发的《关于本市政府机关依申请提供政府信息收费问题的通知》；市监察委、市政府法制办印发的《关于对本市政府信息公开情况开展检查的通知》；市档案局、市信息委和市政府法制办印发的《关于加强政府公开信息送交工作的意见》；市信息委印发的《上海市政府信息公开统计制度》等文件，从而在政府信息公开工作指导、收费行为、监督检查、统计分析等方面形成了系列性的规章制度。
在建立上述基本制度基础上，为使公文在产生过程中即明确是否公开，加快政府公开信息的更新维护速度，又出台了《上海市政府机关公文类信息公开审核办法（草案）》；为准确界定免予公开政府信息的范围，又印发了《关于实施免予公开政府信息报备制度的通知》；为在决策过程中充分吸收社会公众的意见，推进民主、科学决策，还印发了《关于实施重大决定草案公开情况备案制度的通知》；此外，与公文类信息登记备案系统建设应用同步，颁布了《上海市公文类信息目录登记备案工作办法》，从而使制度建设体系性日趋完善。
最后，说一说几个需要明晰的工作理念。
1、究竟用怎样的公开信息思路？
一种思路是：“我能公开什么”；另一种思路是：“需要我公开什么”。不少人认为，政府信息公开刚起步的地方，应侧重“我能公开什么”。在信息公开的实践中逐步建立工作套路，然后关注“需要我公开什么”，从而对企业和市民的需求有更多的响应。
笔者认为：应该强调两者结合，以“需要我公开什么”为优先考虑原则，再从“我能公开什么”上着手，逐步深化政府信息工作。具体讲：一要重点做好“公众关注度高、公益性强、公权力大”部门的政府信息公开工作。如涉及城市规划、土地征用、补偿标准、扶贫、优抚、教育收费、医疗卫生、政府采购、公务员招考等政府信息。二要做好与公众生命财产密切相关的重大事项信息公开工作。如影响公众人身和财产安全的疫情、灾情、社会治安、药品安全等突发事件的预报、发生情况及其处理结果等信息。
2、监督权、评议权究竟属于谁？
一种意见是：监督权、评议权应交给社会，由民众直接进行监督和评议；另一种意见是：监督权、评议权应该是纪检、督察等职能部门的，这些部门才能有效进行推动和鞭策。
笔者认为：因为政府信息公开的服务对象是社会公众，因此最终监督权、评议权一定是交给服务对象；但社会公众是一个泛泛的群体，实际的监督、评估工作必须由职能部门进行操作，比如在服务网点和电话语音上设置“服务质量评价器”等，接受服务对象打分评议，再由职能部门进行汇总、统计、考核和推进整改。
3、如何把握信息公开与信息保密的关系？
一种想法是：政府信息公开，以公开为原则、不公开为例外，例外应该是少数；另一种想法是：在倡导信息公开时，不怕数量多，就怕泄密，因此保密工作一定要加强。上述两种实质上体现了信息公开时保密放在什么位置。
笔者的看法是：政府信息公开目的是保障公民知情权，建设“阳光政府”的重大战略举措，被媒体誉为继《行政诉讼法》、《行政许可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。因此，一定要提高政府工作的透明度，促进依法行政，应尽最大努力确保信息公开；同时，政府信息公开条例明确“对拟公开的政府信息进行保密审查”。那么，如何界定保密的范围？一方面，基层政府的保密信息一般来说很少的（如某辖管80万人口的基层政府,一年中制发的保密文件不到10件），不应把保密作为“档箭牌”，随意扩大政府信息保密范围；另一方面，从操作性上讲，有些涉及人事、财务的“内部信息”和涉及社会稳定的“动态信息”，如何公开？何时公开？目前许多基层政府对此类问题缺乏应对措施，处理不好可能引发社会不良反响，这就要求各级政府应尽快建立相关的工作预案、部门协同程序和应急处置机制，积极稳步地推进政府信息公开进程。需要强调的是，不仅是准确把握“公开”与“保密”的尺度，更要确保政府信息公开的稳步拓展与深化。
关于政府信息公开目录的几点思考
刘汉武
政府信息公开目录的编制一直被业界视为政府信息公开的“纲”，纲举而目张，整个信息公开工作才能“若网在纲，有条而不紊”。但政府信息公开正式实施近一年来，从多数地方的实践来看，现实与预期却并不完全一致，在某些方面甚至存在较大的偏差，特别是与政府信息公开目录编制的相关问题不得不引起我们的高度关注。
一、政府信息公开目录的实用性与规范性
政府信息公开目录要解决的最基本也是最重要的问题应该是如何方便公众最快、最便捷地查询到自己所需的信息。这应该是编制政府信息公开目录的出发点和落脚点。另一方面，从政府编制目录的角度来讲，政府信息公开目录体系的构建又有赖于统一、规范的分类体系标准。这就要求我们编制的信息公开目录，既要体现实用性又要兼顾规范性，做到两者的有机统一。
2005年国家电子政务标准化项目工作组文件《政务信息资源目录体系第4部分：政务信息资源分类》延伸出主题分类、应用分类、服务分类和资源形态分类，成为近几年各级政府网站最常用的分类方式。其中，主题分类因其侧重体现信息的属性和特征，成为绝大多数政府网站采用的主流分类方式。但仔细考察现有的专栏后，我们会发现，这些所谓的主题分类具有相当大的随意性，很多地方一级栏目的设置几乎都是拼凑出来的，哪些资源是现成的或者获取难度相对较低的，自然就突出展现；相反，那些属于传统“敏感”领域的信息，则淡化或者移出目录体系，于是就出现同为一级或二级栏目的平行子目录之间逻辑极为混乱，令人费解更谈不上实用。另一种突出情况则是，建成统一目录列表，将政府部门和下一级政府进行集中罗列，成为一种事实上的典型应用分类。这种貌似规范的做法，进入部门列表页面后，往往被分成集中建设和分散建设两种情况：其一是根据规范好的目录树建成统一模板，各部门在此基础上加载相应信息；其二是直接链接到各部门或下级政府的信息公开网站（或网页)，内容当然是五花八门。这种展现最突出的弊端在于，形式上是规范了，但普通网民据此根本找不到所需的信息，加上搜索机制不够健全，即使是熟悉机关业务的公务人员查找信息也颇费周折。据此我们认为，政府信息公开目录的主题分类是首要解决的问题，这个类别要严肃规范，在此基础上明确责任，要求各相关部门全面公开政府信息；其次，辅助的目录分类法中，按职能部门的分类法仍然非常重要，但必须建立在统一规划和分级负责的基础上，做好与主题分类目录下相关信息的关联，使二者同源共享。此外，还要特别注重搜索引擎的人性化设置，支持不同目录下的灵活检索。
二、目录的形式和内容的更新问题
经过去年一年多的突击建设，绝大多数地方的政府网站都开设了政府信息公开网站、网页或专栏。同时在不少地方，由于缺乏自上而下的统一协调和规划，各级政府及政府各部门的政府信息公开系统往往是各自为政，系统建设时采用的应用数据库、操作系统，甚至是网络都不尽相同，从而直接导致了相关网站间难以进行有效的数据共享，一个个新的信息孤岛迅速生成并不断壮大。而随着政府信息公开工作的不断深化，要求政府信息公开目录完成从形式到内容的整合和更新，对此又将如何应对？
根据《条例》要求，政府信息公开目录中至少要有名称、索引号、内容概述、生成日期，因此，这4项被优先列为必选的核心元数据。国办方案中规定了8个必选核心元数据，即索引号、名称、内容概述、生成日期、发布机构、信息分类、获取方式、著录日期。目前，各级政府部门推出的政府信息公开专栏多是形式各异，相互之间缺少统一性和协调性。在今后的整合中，元数据的统一和主要类别的统一规范都是必然涉及的领域，而在目前已经初步形成各个新孤岛的背景下，各级政府及部门都要本着实事求是的原则，认真梳理相关信息，探索出有效的整合思路和解决方案。
三、政府信息公开目录体系与政府网站现有内容体系的关系
通过对各地政府信息网页（或专栏）建设情况的考察，我们发现，不少地方在贯彻政府信息公开工作中，没有正确处理好新增的政府信息公开目录体系与现有政府网站内容体系间的关系。具体表现在几对关系的不当处理之中：对原有政府网站与新开设的政府信息公开网站定位不明；对二者的建设或改进方式不当；没有妥善处理好网站现有存量信息目录与信息公开的增量信息目录间的关系；没有在两者之间建立起一种有效的信息关联机制。这些都是现存的突出和普遍问题。
政府网站经历了10余年的发展，政府信息公开早已被业界明确为政府网站首要功能定位并为此开展了大量的工作，相关成果已经在政府网站上形成了一定量的积累，特别是在一些较为成熟的政府网站，其网站导航中不少栏目已成为政府信息公开目录体系中不可或缺的组成部分。在这种建设背景下，如果政府信息公开完全另起炉灶无疑是对现有资源的极大浪费。因此，我们建议，各级各地方要根据各自政府网站建设的实际情况，因地制宜处理好二者的关系，使政府信息公开的推进成为提升网站信息公开能力的重要载体，同时也使网站能够充分发挥存量信息资源优势，立足整合和完善信息资源，使信息资源的效益实现最大化。
四、正确处理目录体系与公开载体的关系
政府信息公开目录根据需要可能通过多种载体发布，因此要始终把握好多版本目录的编制并做好其中的衔接工作。在编制的过程中要尊重每一种载体的特点，妥善处理好不同版本间目录体系的异同。
毋庸讳言，电子版以其丰富的浏览体验和强大的检索功能，成为政府信息公开目录最主要的展现方式。同时，纸质目录也是必需的，是对电子目录的有益补充。以编制信息索引号为例，若以互联网作为信息发布载体，信息索引号是否仍有必要在前台展示，就值得讨论。事实上，网站对信息进行编码除了使得编码结构更加清晰易识别外，更主要是解决信息资源的整合、共享和开发利用，而这些工作更多是针对后台数据库层面，在网站前台，依靠互联网强大的搜索功能，信息检索的首选工具变为各式搜索引擎而很少用到纸质目录中的索引号。从另一方面而言，纸质目录中的索引号仍然应该进行保留，同时做好与电子目录中信息的对应，以便在归档时能够给予准确定位。此处仅举一例，事实上与此相关的诸多问题都是值得深入探讨的。